Правовые и методологические проблемы организации участия прокурора в арбитражном суде в защиту экономических интересов Российского государства: По законодательству Российской Федерации, стран ближнего и дальнего зарубежья

Состояние законности в экономике является одним из важнейших факторов, определяющих экономическое и социальное развитие страны. В настоящее время ситуация в области обеспечения законности в экономике достаточно сложна, более того, по мнению автора работы, идет дальнейшее ее обострение. Исходя из анализа научных исследований нарушения законности в экономике имеют тенденцию к дальнейшему количественному росту.

Новые правонарушения в экономике (лжепредпринимательство, фиктивное банкротство, уклонение от погашения кредиторской задолженности, незаконная банковская деятельность) являются следствием кардинальных изменений, которые претерпел экономический базис общества, его политическая и правовая надстройка. Однако органы государства, ответственные за состояние законности и правопорядка, как считает автор работы, в целом оказались неготовыми к оказанию им противодействия. Это усугубило сложную ситуацию, характеризующую уровень правовой дисциплины в обществе.

Нарушения законов в экономике получают возможность многократного воспроизводства, ибо среди правовых актов встречаются, наряду с индивидуальными актами, до 36% нормативных актов, из которых значительную долю составляют незаконные правовые акты. Это уже само по себе резко повышает опасность правонарушений в экономической сфере.

Устойчивым признаком нарушений законности в экономике является обретение определенного вида правонарушений транснационального характера. Ориентируясь на получение прибыли любой ценой, иностранные и определенная часть российских предпринимателей идут в разрез с интересами государства, входя в конфликт с законом. Транснациональная основа многих правонарушений обусловила причинение России колоссального материального ущерба, способствовала отрицательным последствиям чисто экономического характера (свертывание производства, потеря позиций на рынке товаров, перекачка российских капиталов за границу). Характеризуя законность в экономике на современном этапе, диссертант называет правонарушения, совершаемые на основе сращивания представителей частного сектора экономики и государственных структур.

Тяжелое экономическое положение государства усугубляется противоправной утечкой за границу стратегического сырья, новейших технологий, интеллектуальной собственности, массовым характером нарушений валютного законодательства, противозаконных сделок с подакцизными товарами (в основном алкогольной и табачной продукцией), заключением «двойных контрактов», по которым вывоз товаров из страны производится по заниженным ценам, а продаются товары за границей, после пересоставления контракта, по более высоким ценам, с последующим сокрытием полученной валютной выручкиутечкой за рубеж валютных средств под завуалированные фиктивные импортные контрактышироким распространением фактов незаконного получения и присвоения кредитных ресурсов банков.

По словам Президента России В. В. Путина: «Вокруг нас — страны с высоко развитой экономикой. Они оттесняют там, где могут, Россию с перспективных мировых рынков. А их видимые экономические преимущества дают повод для роста геополитических амбиций"1.

В настоящее время в стране триллионы рублей целевых кредитов, предназначенных на укрепление сельскохозяйственного производства, оседают в коммерческих банках либо расходуются не по назначению. Это ведет к разорению крестьянских хозяйств.

Нарушения земельного законодательства имеют тенденцию к росту. Дела по земельным спорам растут из года в год. Удовлетворяемость исковых требований составляет 73% дел, рассмотренных судами. Не способствуют укреплению законности в экономике наличие противоречащих, не.

1 Послание Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию РФ //Рос. газ. 2003. 17 мая. согласованных между собой законов, противостояние федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

На состояние законности в экономике оказывают влияние и условия правоприменительной практики, ибо даже самые совершенные законы останутся мертвым звуком, если дело не доходит до их реализации. Пассивность власти также является одним из факторов, отражающих состояние законности. Исполнительная власть не должна стоять как бы в стороне от экономики, так как ей нужна государственная поддержкаосуществляемое в соответствующих формах государственное управление экономикой. При этом не пострадает самостоятельность рынка, а производитель, найдя поддержку государства, почувствует себя более защищенным. В связи с этим автором предлагается воссоздать систему государственного контроля в сфере экономики, однако исключить из нее большое количество контролирующих органов. Этих органов должно быть достаточно для охвата важнейших направлений экономической деятельности. Они должны быть мобильными, иметь возможность оперативно реагировать на нарушения законов, обладать гарантиями подлинной независимости.

Некогда бывший популярным лозунг о важности создания обстановки неотвратимости наказания нуждается в современных условиях в реанимации и реальном воплощении в правоохранительную практику.

В современном обществе обеспечение законности в сфере экономики является задачей преимущественно правоохранительных органов, которые действительно ведут значительную работу по наведению порядка в хозяйственной практике. Избрав для проведения исследования сферу экономических интересов Российского государства, автор своими научными разработками (трудами) попытался внести хотя бы скромную лепту в решение этой большой проблемы, главным образом, путем выработки научнообоснованных рекомендаций (положений), реализация которых в какой-то мере поможет совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере экономики. Решение этой задачи позволит добиться того, чтобы Россия «в обозримом будущем прочно заняла место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств мира"1.

Преобразование экономических отношений от плановой экономики к рыночной потребовало изменения характера вмешательства органов государства в хозяйственную сферу. Признание равенства всех форм собственности, закрепленное в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, привело к тому, что государство выступает теперь наравне с иными субъектами и не может административным путем навязывать им свою волю.

Рассматривая создание в России арбитражных судов, диссертант отмечает, что их деятельность направлена на решение важной задачинаведения правового порядка в экономике. Делается вывод, что деятельность прокуратуры в арбитражных судах — один из инструментов государственного влияния на экономику и механизма защиты публичных интересов в указанной сфере.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере обеспечения экономической безопасности относится к отрасли прокурорского надзора, которая именуется надзором за исполнением законов органами исполнительной власти, управления и контроля предприятиями, общественными объединениями и гражданами. Диссертант, определяя позиции по данному вопросу, не только дал анализ соответствующему законодательству, но и фактически продолжил тему своей кандидатской диссертации несколько в ином аспекте.

Степень разработанности темы исследования.

Некоторые проблемы, соприкасающиеся с темой исследования, частично освещены в работах: А. И. Алексеева, В. Р. Аликова, С. И. Анисимова, С. А. Балашенко, В. И. Баскова, С. А. Боголюбова, С. Г. Березовской,.

1 Послание Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию РФ.

A.Д.Берензона, А. Д. Бойкова, М. М. Бринчука, Г. И. Бровина, М. И. Васильевой,.

B.П. Виноградова, А. Ю. Винокурова, А. А. Власова, В. В. Гаврилова,.

C.И.Герасимова, В. Г. Даева, А. И. Данилюка, Г. В. Дашкова, А. И. Долговой, С. А. Емельянова, В. Д. Ермакова, В. К. Звирбуля, Р. Ф. Каллистратовой,.

A.Б.Карлина, Т. В Ким, А. В. Кряжкова, М. Н. Копылова, В. В. Клочкова, Б. В. Коробейникова, В. Н. Кудрявцева, В. И Рохлина, Н. В. Рубан, В. П. Рябцева, К. Ф. Скворцова, Ю. И. Скуратова, А. Ф. Смирнова, Б. М. Спиридонова, С. А. Степанова, А. Я. Сухарева, В. И. Туйкова, В. В. Устинова, Ю. Г. Червяковой,.

B.Ф. Яковлева, В. Б. Ястребкова.

Однако комплексного на междисциплинарной основе исследования, предметной областью которого являются теоретические, правовые и методологические проблемы организации участия прокурора в арбитражном суде в защиту экономических интересов Российского государства, при сравнении законодательства Российской Федерации, стран ближнего и дальнего зарубежья, не проводилось.

В теоретическом, правовом и методологическом аспектах явно недостаточно исследованы и разработаны:

— вопросы эффективности участия прокурора по экономическим спорам в арбитражных судах;

— вопросы актов реагирования прокурора на незаконные судебные постановления по арбитражным делам;

— вопросы надзора за обращением к исполнению судебных постановлений по арбитражным делам.

Теоретическое, правовое и методологическое разрешение этих проблем позволит повысить эффективность участия прокурора в арбитражном судопроизводстве по защите экономических интересов государства. Актуальность перечисленных проблем предполагает их теоретическое, правовое и практическое разрешение с конечной целью повышения эффективности прокурорского воздействия как при рассмотрении арбитражными судами экономических споров, так и при проверке законности судебных актов по ним в апелляционные, кассационные и надзорные срокисоблюдение законности при обращении судебных актов по таким спорам к исполнению.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономикиучастия прокуроров в рассмотрении арбитражными судами дел по защите экономических интересов государствакомплексный и системный анализ нормативно-правового регулирования вопросов участия прокурора в суде по арбитражным деламсовременное состояние и проблемы дальнейшего развития прокурорского надзора за обращением к исполнению судебных актов по арбитражным делам.

Предметом исследования являются закономерности, лежащие в основе обеспечения эффективной реализации полномочий прокуроров по участию их в рассмотрении арбитражными судами дел по экономическим спорам, по надзору за обращением к исполнению судебных актов по этим деламвыявление нарушений, реагирование на выявленные нарушения, определение основных направлений совершенствования прокурорского надзора и, в первую очередь, форм и методов работы, дающих при оптимальных затратах сил и средств наилучший результат в плане укрепления законности.

Цель диссертационного исследования. Будучи практическим работником, диссертант в процессе исследования преследовал в качестве основной научной цели разработку теоретических основ совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики, участием прокуроров в арбитражных судах, обращением к исполнению судебных актов по арбитражным делам и оказание посильной помощи прокурорским работникам в правильной организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства, а также совершенствование правовых основ системы, функций, методов и путей развития прокурорского надзора в арбитражном судопроизводстве в защиту экономических интересов Российского государства в новых социально-экономических условияханализ действующего законодательства в области участия прокурора в арбитражном судевыявление основных тенденций развития законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в исследуемой областиразработку рекомендаций о совершенствовании действующего законодательстванаучное обоснование необходимости совершенствования этого направления прокурорской деятельности.

Достижение этой цели осуществлялось путем решения следующих задач:

— историческое исследование становления прокурорского надзора за рассмотрением в судах экономических споров;

— характеристика и теоретический анализ понятия и содержания участия прокурора за рассмотрением в арбитражных судах экономических споровраскрытие предмета прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты экономических интересов государства;

— совершенствование правовых основ участия прокуроров в арбитражном судопроизводстве, а также рекомендации по устранению основных факторов и недостатков, влияющих на эффективность прокурорского надзора на этом участке;

— научное обоснование необходимости совершенствования основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты экономических интересов государства;

— обоснование первоочередных задач этого важнейшего направления прокурорского надзора за исполнением законов на современном этапеобоснование необходимости разработки частных методик осуществления прокурорского надзора по данному направлению.

Рассмотрение данных проблем находится на стыке административно-правовой, эколого-правовой наук, науки прокурорского надзораарбитражного процесса.

Методология и методы исследования. Диссертационное исследование осуществлялось исходя из его основной цели, связанной с углублением научного знания правовых и методологических проблем организации участия прокурора в арбитражном суде в защиту экономических интересов государства.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод познания, который позволил рассматривать явления и процессы в исследуемой области в социальной взаимосвязи, обусловливающей защиту экономических интересов государства посредством прокурорского надзора. В целях получения достоверных результатов и их научного обоснования диссертантом осуществлен комплексный и системный подход путем использования общенаучных методов познания, а также конкретно-научных и специальных познавательных методов.

Правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерациизаконодательство, регулирующее деятельность российской прокуратурызаконодательные и подзаконные акты, направленные на укрепление законности и правопорядка в стране, обеспечение прав и свобод граждан и юридических лиц, государстваэкологическое и налоговое законодательство, международные правовые акты, относящиеся к предметной области исследования.

Эмпирическую базу исследования составили статистические отчеты, обзоры и аналитические справки органов прокуратуры, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов экологического контроля, налоговых органов, государственные доклады о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации за 1998;2002 г. г.

В целях совершенствования теоретических основ участия прокурора в арбитражном суде в защиту экономических интересов государства автором осуществлен междисциплинарный подход и комплексный анализ научных трудов по прокурорскому надзору, арбитражному процессу, налоговому, экологическому праву.

Научная новизна исследования обусловлена его объектом, предметом, целью, задачами, а также тем, что подобного рода крупных работ, имеющих теоретическое и практическое значение, составляющих концепцию обеспечения защиты экономических интересов государства посредством прокурорского участия в арбитражном судопроизводстве, в Российской Федерации не было.

В диссертации впервые произведен сравнительный анализ законодательства, регулирующего вопросы участия прокурора в арбитражном суде как в Российской Федерации, так и в странах ближнего и дальнего зарубежья. Теоретическое и прикладное значение имеют постановка и попытка разрешения самой проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты экономических интересов государства применительно к участию прокуроров в арбитражном судопроизводстве путем предъявления исков в соответствии с требованиями нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом использован опыт осуществления прокурорского надзора на данном направлении в прокуратурах государств ближнего и дальнего зарубежья.

В диссертации реализован системный, комплексный подход в исследовании широкого круга вопросов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты экономических интересов государства под углом зрения его совершенствования, определены основные направления повышения его эффективности, в частности:

— доказывается правомерность введения в Конституцию РФ главы, посвященной деятельности прокуратуры;

— показано возрастание роли и значения участия прокурора за законностью рассмотрения в арбитражных судах дел по экономическим спорам;

— определены основные направления совершенствования прокурорского надзора в сфере экономики;

— обоснованы предложения, направленные на совершенствование как законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры, так и арбитражного процессуального, экологического и налогового законодательства;

— внесено и обосновано предложение наделения прокурора правом вступления в процесс по любому арбитражному делу по собственной инициативе (это может быть и обращение юридического лица и предпринимателя, определение самого суда, обращение в прокуратуру третьих лиц о нарушенном праве, защита интересов государства, неопределенного круга лиц, общественная значимость рассматриваемого дела, указание вышестоящего прокурора), дача им заключения по существу спора.

Изложенное, по мнению автора работы, укрепило бы законность в сфере экономических отношений.

Помимо этого, диссертантом впервые детализированы и системно воспроизведены процедуры деятельности прокуроров на всех стадиях прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты экономических интересов государства: организация работы, выявление нарушений законов и их устранения, а также изложена серия частных методик по организации и осуществлению прокурорского надзора. Впервые системно изложены правовые и методологические проблемы организации участия прокурора в защиту экономических интересов России в арбитражном суде, на стадии исполнения судебных актов по арбитражным делам.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

В соответствии с предметной областью и достигнутыми новыми результатами на защиту выносятся следующие новые научные положения, составляющие теоретические, правовые и организационные основы концепции прокурорского участия в арбитражном суде в защиту экономических интересов Российского государства.

1. Обоснование возрастания роли и значения прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты экономических интересов государства как одного из важнейших правовых средств защиты государства, прав граждан и юридических лиц, обеспечения экологической безопасности территорий и населения, сохранения и рационального использования природных богатств России.

2. Прокурор, выполняя функцию надзора за соблюдением законов о правах и свободах человека и гражданина, предпринимателя, защиту права частной и государственной собственности, раньше, чем другие правоохранительные органы, может обнаружить несовершенство законодательства, его пробелы и противоречия. В этой связи он должен влиять на нормотворчество и правоприменительную практику. Таким образом, прокуратура должна быть наделена правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный суд. Это будет способствовать участию прокуратуры в выработке по настоящему демократичного законодательства, учитывающего положительный опыт прокурорского надзора Российского государства, государств ближнего и дальнего зарубежья.

3. Участие прокурора в арбитражном процессе обладает признаком универсальности, так как может быть реализовано прокурором независимо от того, при осуществлении какого из направлений деятельности прокуратуры получены сведения о нарушении законности, будь то необходимость оперативного и реального пресечения и устранения правонарушений, возникающих из гражданских, административных, уголовных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и затрагивающих определенные законом интересы, или возмещение ущерба.

Это участие является специфической формой государственного влияния на хозяйственную деятельность, главным образом, с позиции соблюдения правовых установлений как субъектами предпринимательства, так и органами государственного управления и контроля в экономической сфере.

4. Участие прокурора в арбитражном процессе включает в себя, так называемые общенадзорные проверки, принятие мер прокурорского реагирования по выявленным нарушениям закона, предъявление исков в арбитражные суды, участие в рассмотрении арбитражных дел, обжалование незаконных судебных постановлений по ним в апелляционную и кассационную инстанциивнесение представлений в надзорную инстанциюнадзор за обращением к исполнению судебных актов по арбитражным делам.

В правовом государстве границы осуществления прокурорского надзора чрезвычайно широки. Он должен распространяться на все сферы регулируемых правом общественных отношений. Там, где действует закон и право, должен осуществляться и прокурорский надзор, ибо именно он призван обеспечивать реальность закона и права. Гражданское и арбитражное судопроизводство — деятельность правоприменительная, сложная и многосубъектная, и она должна обязательно включаться в сферу прокурорского надзора. Защиту права собственности, надзор за соблюдением законов, отстаивающих экономическую свободу, прокуратура выполняет и будет выполнять, прежде всего, в порядке общего надзора. Но общенадзорная деятельность служит основанием обращения в суд, как бы преобразуясь, в надзор за гражданским и арбитражным судопроизводством. Это направление прокурорской деятельности должно быть переименовано в «осуществление надзора за законностью судебных актов и исполнительного производства по арбитражным делам». Соответствующие изменения должны быть внесены в Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Названные положения не войдут в противоречие с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, поскольку статья 52 АПК РФ предусматривает участие прокурора в рассмотрении арбитражного дела.

5. Исходя из элементов, составляющих систему участия прокурора в арбитражном судопроизводстве, автором в работе дается характеристика нарушений законодательства об исполнительном производстве, рассматриваются вопросы методики прокурорских проверок, проведение подготовительных мероприятий, связанных с нимипланов проверок, в том числе, вопросы, которые прокурор должен поставить перед проверкой и решить в ходе ее проведения. Дан анализ практики прокурорского реагирования на нарушения законности в исполнительном производстве.

Поскольку этот участок надзора является достаточно емким, возрастает количество судебных актов по арбитражным делам, организация работы прокуроров на данном направлении должна быть активизирована, в связи с чем автором вносятся предложения об увеличении штатной численности отделов по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе.

6. В соответствии с требованиями АПК РФ 1995 г. прокуроры были призваны обеспечивать участие в арбитражных делах только по своим искам. В соответствии с новым АПК Российской Федерации прокуроры предъявляют иски по спорам, изложенным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Им предоставлено также право по этой категории споров (независимо от предъявления иска самим прокурором) вступить в рассматриваемое арбитражным судом дело на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

Этим положением полномочия прокурора существенно сужены, ибо на практике много споров между хозяйствующими субъектами по вопросам нарушений природоохранного законодательства, законодательства о землеприватизации, финансового законодательства, где может возникать экономический интерес государства. Эти споры необоснованно рассматриваются в настоящее время в арбитражных судах без участия прокуроров. По действующему законодательству прокуроры не имеют возможности обжаловать незаконные судебные акты по этим делам в суд апелляционной, кассационной инстанций, вносить представления в надзорную инстанцию, участвовать в рассмотрении названных споров в судебных инстанциях.

Необходимо расширить основания и категорию дел, по которым прокурор вправе вступить в арбитражный процесс на любой стадии.

Автор считает неправомерной ситуацию, когда сторона по делу обращается в прокуратуру за помощью, причем с каждым годом увеличивается количество обращений с просьбами поучаствовать в начатом иными лицами процессе, прокурор же в силу отсутствия у него соответствующих полномочий возвращает заявителей в тот же суд, разъяснив правила арбитражного процесса, по которым прокурор либо сам предъявляет иск в суд и является его обычным участником, либо не допускается к разбирательству спора до определенной стадии процесса — надзорной (по делам, указанным в ст. 52 АПК РФ, ч.1 ст. 292 АПК РФ). Учитывая отдаленность надзорной инстанции от многих регионов России, ее исключительный характер, требование достаточно большого времени для подготовки и внесения представлений прокурорами, а также ограничение прав прокурора на внесение представлений только по категории споров, определенной ст. 52 АПК РФ, автор считает, что это лишает органы прокуратуры возможности оперативно исправить судебную ошибку и тем самым восстановить нарушенное право стороны по делу, законность.

7. Законодательно надлежит закрепить понятие публичного интереса, в защиту которого прокурор может обратиться с иском в арбитражный суд. Определяя границы публичного интереса, было бы логичным не только предоставить прокурору в арбитражном судопроизводстве более широкие возможности в отстаивании его позиции по делам, где им предъявлен иск, но и вступать в начатый процесс на любой его стадии вне зависимости от предъявления иска как по собственной инициативе, так и по инициативе суда.

8. Земля является важным элементом экономики государства, и защита интересов государства в земельных отношениях также возложена на прокуратуру. Судебный порядок, предусмотренный ст. 54, 55 Земельного кодекса Российской Федерации, имеет иную целевую направленность и природу. В этой связи с учетом изложенных выше положений, было бы целесообразным и правильным законодательно закрепить право прокурора обращаться в арбитражный суд за защитой прав в сфере земельных отношений, вступить в процесс в любой его стадии, когда затрагиваются экономические интересы государства, связанные с землей.

9. Следует изменить статистическую отчетность прокуроров по данному направлению прокурорской деятельности. В нее должны быть включены показатели реальной исполняемости как общенадзорных актов прокурорского реагирования, так и исков прокуроров, в том числе отражение реальных сумм, поступивших в бюджет по мерам прокурорского реагирования.

10. Классифицированы факторы, отрицательно влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты экономических интересов государства, в том числе такие, как допускаемые прокурорами недостатки в работе на всех стадиях надзорного процесса, недостаточное методическое обеспечение прокурорского надзора, некоторое несовершенство законодательства о прокурорском надзоре и арбитражного процессуальногонедооценка общественной опасности налоговых и экологических правонарушений, определение основных путей этих негативных факторов.

11. Следует внести изменения в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации по актам прокурора на незаконные судебные постановления по арбитражным делам, поскольку в ст. 22−25 Федерального закона, устанавливающих перечень актов прокурорского реагирования, нет указания на жалобу как акт прокурорского реагирования на противоречащие закону судебные постановления. Само понятие жалобы никак не согласуется с задачами прокурорского надзора. Оно по своему значению является обращением в защиту нарушенного индивидуального права, которым прокурор в арбитражном процессе не обладает, поскольку права материального требования по иску не имеет.

Юридически корректно было бы наделить прокурора, в случае несогласия с судебным постановлением в апелляционной и кассационной инстанциях арбитражного суда, правом внесения апелляционного или кассационного представления.

12. Автор считает преждевременным лишение арбитражных судов по новому АПК Российской Федерации права вынесения частных определений по выявленным нарушениям законности в экономике. Нарушения законности, допущенные в экономической сфере, выявленные, например, в процессе рассмотрения арбитражного дела, не могут быть оставлены без реагирования со стороны арбитражного суда, ибо он — орган госвласти, судебной власти (ст. 10 Конституции РФ). Тем более, что прокуратура потеряла «возможность осуществлять надзор за деятельностью суда"1.

13. В органах прокуратуры наработана существенная практика предъявления и поддержания в арбитражном суде исков (заявлений), рассмотрения обращений по вопросам надзора за законностью судебных актов арбитражного суда. Созданы необходимые структурные, кадровые и организационно-методические предпосылки, приобретен важный специфический опыт. Эта система работает более 10 лет и уже вполне отлажена, ломать ее либо создавать в другом государственном органе неразумно. Аспекты участия органов прокуратуры в арбитражном процессе требуют серьезного осмысления и гибкого подхода. Роль прокурора в арбитражном процессе надо не сужать, а совершенствовать.

14. Прокурор от имени государства осуществляет надзор за законностью прежде всего правовых актов в сфере экономики, где он защищает государственные интересы посредством предъявления исков. Прокуратура, реализуя свои функции в арбитражном процессе, одновременно оказывает.

1 Яковлев В. Новый Арбитражный процессуальный кодекс // Закон. 2002. № 12. С. 5. содействие в отправлении арбитражным судом правосудия. Прокурору, участвующему в арбитражном процессе, должно быть предоставлено право дачи заключения по делу в стадиях пересмотра судебных постановлений по арбитражным делам. Наличие этого полномочия создаст условия для реализации прокурором функции надзора за законностью судебных постановлений по арбитражным делам. При этом в любом случае окончательное решение вопроса остается за судом, следовательно, принцип независимости суда остается незыблемым.

15. В целях обеспечения законности в налогово-бюджетной сфере автор предлагает обеспечить четкость норм налогового и бюджетного законодательства, конкретизировать ответственность сторон (особенно госорганов) — обеспечить согласование мер по совершенствованию налогово-бюджетного законодательства с государственной моделью управления финансами.

Автор вносит предложения об изменении отчета о работе прокурора по вопросам исполнения налогового и бюджетного законодательстваоб активизации надзора за реальным исполнением судебных решений о взыскании задолженности за счет имущества должника.

16. Надзор за исполнением экологического законодательства должен быть особо выделен в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», с тем, чтобы были определены более четко цели и задачи надзора, а также специфика его осуществления. В настоящее время только в природоохранном законодательстве зафиксированы задачи защиты интересов населения в области экологии, защита государственных интересов в данной сфере, укрепление правопорядка в экологических отношениях. По мнению диссертанта, в настоящее время следует сконцентрировать усилия на наиболее острых экологических проблемах, которые характерны для каждого регионаусилить надзор за законностью мер, принимаемых органами местной власти, органами государственного экологического контроля и надзора. Особо надлежит обратить внимание на обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации с учетом того, что отдельные субъекты Российской Федерации принимают законы, в том числе и в области охраны природы, которые противоречат Конституции Российской Федерации.

Автором обоснованы меры, которые способны были бы реально оздоровить ситуацию с защитой экологической безопасности государства. Это: развитие сети специализированных природоохранных прокуратуркоординация деятельности органов прокуратуры, суда (в том числе арбитражного), государственных природоохранных органов и общественных организаций по выявлению, пресечению, предупреждению и изучению правонарушений в области охраны окружающей природной средыактивизация надзора за формированием и расходованием государственных внебюджетных экологических фондов, в первую очередь, путем исковой работызаконодательное решение вопросов административной ответственности за нецелевое и неэффективное расходование государственных экологических фондовужесточение юридической ответственности за невыполнение указанных требований.

17. В Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» надлежит включить самостоятельную главу, посвященную прокурорскому надзору за исполнением законодательства в исполнительном производстве. Для поднятия эффективности исполнительного производства за обращением к исполнению судебных актов по арбитражным делам (на основе анализа практики прокурорского надзора) автор предлагает:

— законодательно установить норму, позволяющую судебным приставамисполнителям налагать запрет на открытие банковских счетов, тем самым дополнить п. 5 ст. 9 Федерального Закона «Об исполнительном производстве»;

— ввести компьютеризированный федеральный реестр исполнительного производства, который бы содержал информацию о всех должниках, в отношении которых возбуждено исполнительное производство;

— законодательно отменить норму, предусматривающую предоставление приставом — исполнителем 5-дневного срока для добровольного исполнения содержащихся в исполнительных документах требований, поскольку кредитор обращается в суд за принудительным исполнением, и исполнительное производство является заключительной стадией судопроизводства, смысл которой заключается в принудительном исполнении;

— ввести в действующее законодательство норму, предусматривающую детальный механизм описи и ареста имущества должника именно на стадии возбуждения исполнительного производства, поскольку осуществление этих действий судебными приставами после предоставления должнику 5-дневного срока для добровольного исполнения приводит к тому, что должник спокойно передает свое имущество и, по существу, уходит от ответственности;

— законодательно решить вопрос, какие из требований должника подлежат первоочередному удовлетворению, запретив составление судебными приставами-исполнителями графиков погашения задолженности совместно с должниками без согласия взыскателейзаконодательство об исполнительном производстве дополнить положением, согласно которому прямо предусматривался бы арест или блокировка счетов коммерческих банков-должников;

— методику прокурорских проверок исполнительного производства по обращениям юридических лиц.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлена не только его методикой, научной и правовой базой, но и обширным эмпирическим материалом, проанализированным диссертантом на различных этапах исследования с 1998 по 2002 г. г., результатами исследований, проведенных учеными в сфере прокурорского надзора и арбитражного процессаинформационно-аналитическими материалами государств ближнего и дальнего зарубежья.

Теоретическая и практическая значимость исследования вытекает из новизны полученных результатов.

Работа представляет собой комплексное научное исследование как теоретических, так и практических проблем совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты экономических интересов государства, которое в какой-то мере восполняет имеющиеся пробелы в теории прокурорского надзора как отрасли юридической науки. Исследованные автором проблемы и полученные при этом результаты представляют собой крупномасштабное и перспективное направление, имеющее значение для теории прокурорского надзора и арбитражного процесса.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что оно позволило выработать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты экономических интересов государства (по вопросам организации работы, проведения прокурорских проверок, реагирования прокуроров на выявленные нарушения, участия в арбитражных судах при рассмотрении споров, в которых затрагиваются экономические интересы государства, организации надзора за исполнением судебных постановлений), что нашло отражение в публикациях по теме исследования.

Выводы и предложения диссертанта могут быть использованы при разработке и реализации экономической политики России, подготовке законодательных и иных нормативно-правовых актов, как федерального, так и регионального уровня.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования, содержащиеся в нем выводы и рекомендации изложены в опубликованных работах, легли в основу выступлений автора с докладами на научно-практических конференциях (включая международные), семинарах, круглых столах, посвященных проблемам прокурорского надзора в.

1996;2002 г. г, докладывались им на научных конференциях, симпозиумах, проводимых в вузах Российской Федерации и Республики Казахстан, использовались также при проведении автором занятий в Восточно-Казахстанском государственном университете, филиале Московского университета сервиса (г. Усть-Каменогорск), а также в Институте государства и права Тюменского государственного университета.

Научная продукция по теме исследования, включая монографии и методические, учебные пособия, востребована образовательными и научно-исследовательскими учреждениями, а также практическими органами правоохранительной системы, используется в учебном процессе.

Положения диссертации применяются автором в процессе преподавания курса «Процессуальные документы по гражданским и арбитражным делам», «Арбитражный процесс в Российской Федерации».

Данные проведенного исследования могут быть использованы: в процессе преподавания учебной дисциплины «Прокурорский надзор в Российской Федерации» в высших учебных заведенияхв системе повышения квалификации прокурорско-следственных кадров, в том числе в региональных учебных центрахв процессе подготовки методических пособий и разработок для прокуроровпри подготовке и принятии законодательных актовв последующих научных исследованиях, посвященных прокурорскому надзору и работе прокуратуры в целомв практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов.

Опубликованность результатов исследования.

Теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, стали основой для монографии «Прокуроры на защите экономических интересов Российского государства». Ряд аспектов затронутой проблемы изложен автором в опубликованных учебных пособиях: «О некоторых вопросах обеспечения экономических интересов Российской Федерации и Республики Казахстан», «О прокурорском надзоре за исполнением судебных постановлений по арбитражным делам». Кроме того, отдельные аспекты освещаемой проблемы изложены в 2 методических рекомендациях, учебной и рабочей программе «Процессуальные акты по гражданским и арбитражным делам», 32 статьях.

Статьи.

1. Прокурорский надзор как способ устранения нарушений законности // Закон, государство, личность: проблемы взаимоотношений на современном этапе. Усть-Каменогорск: Изд-во ВКГУ, 1996. — 0,5 п.л.

2. Юридические формы реагирования прокуроров на нарушения законности в государственном управлении (по законодательству Российской Федерации и Республики Казахстан) // Актуальные проблемы правоведения в современный период. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1998. — 0,25 п.л.

3. Протест как юридическая форма реагирования прокурора на нарушения законности в государственном управлении // Актуальные проблемы правоведения в современный период. Томск: Изд-во Том. ун-та. 1998. — 0,31 п.л.

4. Протест прокурора. // Прикладные аспекты обеспечения реформ в сфере экономики и права Казахстана. Усть-Каменогорск: Изд-во ВКГУ, 1999. -0,87 п.л.

5. Юридическая ответственность за неисполнение актов прокурорского реагирования // Региональный вестник Востока. Усть-Каменогорск: Изд-во ВКГУ. 1999. — 0,53 п.л./ 0,43 (в соавторстве, соавтор — Д.И. Байтукбаев).

6. Исполнение экологического законодательства в Российской Федерации // Экономические проблемы теории и практики. 2002. № 3.-0,37 п.л.

7. О вопросах исполнение экологического законодательства в Российской Федерации. // Юридический мир. 2002. № 5.-0,31 п.л.

8. О некоторых вопросах исполнения экологического законодательства в Российской Федерации, роли в этом прокуратуры и арбитражных судов // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 6. — 0,25 п.л.

9. Когда обязанность по уплате налога считается исполненной //Арбитражная налоговая практика. 2002. № 6. 0,37 п.л.

10. Прокуроры и арбитражные суды на защите экономических интересов Российского государства // Право и экономика. 2002. № 6. — 0,35 п.л./ 0,25 (в соавторстве, соавтор — Г. Н. Клинова).

11. Роль прокуратуры в исполнении экологического законодательства //Право и экономика. 2002. № 7. -0,17 п.л.

12. Участие прокурора в арбитражном процессе // Арбитражная практика. 2002. № 7, (в соавторстве).-0,25 п.л.

13. Роль прокуратуры в исполнении налогового законодательства // Право и экономика. 2002. № 8. 0,17 п.л.

14. Подъем экономики России — в наших руках // Юрид. мир. 2002. № 9,0,25 п.л.

15.Участие прокурора в арбитражном процессе. Экономическая безопасность России // Национальная безопасность и геополитика России. 2002. № 9/38 — 0,17 п.л.

16. О применении положений п. 2 ст. 45 НК РФ // Арбитражная практика. 2002. № Ю-0,17 п. л.

17. Прокурорский надзор в защиту интересов. С Екатерининских времен главная задача не изменилась // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 10.-0,25 п.л.

18. О некоторых вопросах осуществления прокурорского надзора за законностью судебных актов по гражданским делам в прокуратурах Республики Казахстан и Российской Федерации. Сб. науч. тр. // Учен. зап. Тюменского гос. ун-та. 2002. Вып. 4. — 0,31 п.л.

19. Кто прав? Арбитражная практика //Аудит и налогообложение. 2002. № 11- 0,12 п.л.

20.Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства // Журн. рос. права. 2002. № 11. — 0,31 п.л.

21. Практика применения ст. 122 НК РФ // Право и экономика. 2003. № 1.

— 0,17 п.л.

22. Уклонение от уплаты налогов // Аудит и налогообложение. 2003. № 1. -0,17 п.л.

23. О применении к налогоплательщикам ответственности по ст. 122 НК РФ // Арбитражная практика. 2003. № 2.-0,17 п.л.

24. В обход закона // Закон. 2003. № 2. 0,17 п.л.

25. Прокуроры на защите интересов государства в арбитражном суде // Право и экономика. 2003. № 2.-0,17 п.л.

26. О штрафах за неуплату или неполную уплату налога // Арбитражная налоговая практика. 2003. № 3.-0,31 п.л.

27. Защита интересов государства в арбитражном суде // Юрид. мир. 2003. № 2. — 0,31 п.л.

28. О некоторых вопросах применения к налогоплательщикам ответственности за неуплату налогов // Экономические споры. 2002. № 4. — 0,25 п.л.

29. Неуплата или неполная уплата сумм налога // Налоги. 2003. № 12. -0,31 п.л.

30. Исторический аспект участия прокурора в арбитражном судопроизводстве и его полномочия по действующему законодательству. Уголовная юстиция: состояние и пути развития Тюмень: Изд-во Тюм. гос. унта, 2003. — 0,37 п.л.

31. О некоторых вопросах применения к налогоплательщикам ответственности по ст. 122 Налогового кодекса РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 3. — 0,25 п.л.

32. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве и его полномочия по действующему законодательству // Юрид. мир. 2003. № 4.

— 0,37 п.л.

Структура и объем диссертации

определены целями и задачами, логикой исследования.

Работа состоит из введения, 5 глав (в которые объеденены 14 параграфов), заключения и списка используемой литературы.

Структура диссертации подчинена задачам исследования и обусловлена целью — более детально исследовать проблемы, которые, по мнению автора, недостаточно полно изложены в других работах, на стыке прокурорского надзора, арбитражного процесса, экологического и налогового права.

Общий объем диссертации составляет 537 страниц, в том числе список использованной литературы (источников) из 451 наименования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Защита экономических интересов Российского государства на современном этапе является особенно актуальной. На государство возложено правовое регулирование экономических отношений. Государство призвано сохранять основы экономической жизни, пресекать действия лиц, посягающих на них, нарушающих установленный экономический порядок, защиту прав граждан и юридических лиц от неправомерных действий.

По мнению автора работы, вмешательство государства в экономику должно быть ограниченным, чтобы не подавлялось предпринимательство и хозяйственная инициатива граждан.

Называя процессы, происходящие в последнее время в экономике, диссертант подчеркивает возросшую роль прокурорского надзора как важнейшего элемента механизма исполнения законов в сфере обеспечения экономической безопасности, делает вывод об усилении надзорной функции прокуратуры с ориентацией её на защиту экономических интересов государства.

Стратегией реформирования прокуратуры, как важнейшего контрольно-надзорного органа Российского государства может являться лишь поэтапная в рамках переходного периода эволюция этого института, интегрирующего отечественный и зарубежный опыт"1.

В 90-е г. г. в ходе судебно-правовой реформы прокурорский надзор был радикально трансформирован: российская прокуратура лишена функций надзора за исполнением законов гражданами, надзора за судами, возможности вмешательства в хозяйственную деятельность, обязательности исполнения ее предписаний.

Положение о ликвидации прокурорского надзора, описанное в концепции судебной реформы, наспех одобренное Верховным Советом РСФСР, в 1991 г. вскоре было признано ошибочным. Напротив, парламент и.

1 Сухарев А. Я. Российская прокуратура: история и реальность преобразования // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997. С. 5.

Президент позднее приняли нормативные акты, которые расширили рамки деятельности прокуратуры и, прежде всего, в надзорной сфере.

В соответствии с постановлением Совета Федерации от 8 апреля 1994 г. была разработана Концепция деятельности прокуратуры, которая позднее реализовалась во многом в Законе о прокуратуре от 17 ноября 1995 г. и его новой редакции от 10 февраля 1999 г. Вместе с тем, в последнее время все активнее звучат голоса о ликвидации прокурорского надзора1 за соблюдением законов, при осуществлении которого прокуратура пользуется широкими полномочиями по защите законности в России. Наличие у прокуратуры такого объема полномочий создает универсальный и чрезвычайно оперативный механизм обеспечения законности. При проведении надзорной проверки прокуратура находится в независимом положении от любого органа власти. Это дает ей преимущества руководствоваться в своих действиях только законом.

Общий надзор прокуратуры обладает значительной предупредительной силой. Прокурорская проверка зачастую имеет предупредительный эффект. Прокуратура опротестовывает незаконные правовые акты, не дожидаясь нарушения чьего-либо права. Статистические данные свидетельствуют, что за последние 1,5 года прокурорами всех уровней опротестовано свыше 48 тыс. нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, в результате 46,7 тыс. из них приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства.

Перед прокуратурой стоит глобальная задача, необходимая всему обществу, обеспечение законности в стране.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации заметно ограничил возможности прокуратуры воздействовать на разрешение судами арбитражных дел. Это объясняется тем, что судебная власть подтверждает свои права и возможности для законного разрешения частноправовых конфликтов. Это утверждение заложено в тексте Концепции судебной реформы в.

1 Ковя’яша Ю. Реформы XX века: стремление к преобразованию прокурорского надзора Н Законность. 2002. № 10. С. 2.

Российской Федерации в 1991 г. 1 Оно базируется на тезисе о независимости судебной власти от какого бы то ни было влияния, в том числе, и от прокурорского надзора в судопроизводстве.

Из названной концепции вытекает утверждение о необходимости придания прокуратуре функций стороны в судебном процессе (или лица, участвующего в деле).

Идея усечения полномочий прокурора в судопроизводстве первоначально касалась только арбитражного процесса. В АПК РФ 1995 г." прокурор наделялся правомочиями по предъявлению заявлений в защиту государственных и общественных интересов (без ограничения по субъектному признаку и способам защиты нарушенных прав), обжалованию судебных актов, вынесенных по делам, возбужденным прокурором, и надзорному опротестованию вступивших в законную силу любых актов арбитражного суда.

Ст. 52 АПК РФ, вступившего в силу 1 сентября 2002 г., по новому сформулированы и определены формы участия прокурора в арбитражном процессе.

В настоящее время прокурор участвует в процессе в двух формах: во-первых, путем обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и с иском о признании сделок недействительными, применении последствий недействительности ничтожной сделки, если эти сделки совершены четко определенным кругом государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лицво-вторых, в целях обеспечения законности по выше указанным делам прокурор вправе вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Функция прокуратуры по защите прав и свобод граждан реализуется в данном См.: Концепция судебной реформы. М., 1992. С. 14 См. :Собрание законодательства РФ. 1995. № 19.Ст. 1709. случае не напрямую в отношении физических лиц, а опосредованно, путем обеспечения частноправовых интересов. Через публичное право происходит защита частного права (предпринимателей, юридических лиц), не обладающих властными полномочиями и выступающих в качестве свободных и равноправных собственников.

Частное право в данном случае опирается на публичное. Без деятельности суда, прокуратуры по его обеспечению оно может быть обесценено.'.

За прокурором по действующему законодательству сохранено право обжаловать в апелляционном и кассационном порядке судебные акты по делам, в рассмотрении которых он принимал участие. Вместе с тем, законодатель исключил возможность для Генерального прокурора РФ и его заместителей непосредственно возбуждать производство в суде надзорной инстанции путем принесения протеста в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ. Предусмотрена возможность прокурора обращаться с представлением без права истребования арбитражного дела и только по делам, предусмотренным ст. 52 АПК РФ.

По изложенному, следует вывод, что на всех стадиях процесса по действующему АПК РФ прокуратура наделена статусом лица, участвующего в деле. Круг этих лиц определен в законе исчерпывающе. Таким образом, законодателем установлены жесткие пределы и способы вмешательства в правоотношения, которые могут стать предметом спора в арбитражном суде.

Можно сказать, что круг участников сделок, правомерность которых прокурор может оспорить в суде, так же определен. Это субъекты, статус. которых связан с публичным элементом (органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные учреждения, юридические лица, в уставном капитале которых Мельников Н. Роль и возможности прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве // Закон. 2003. № 6. С. 89. есть доля участия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Это свидетельствует о том, что усилен властно-публичный фактор в разрешении именно указанной категории дел, поскольку прокурор может вступать в процесс на любой стадии, в том числе, с правом обжалования судебных актов.

Изложенное подтверждает особое внимание законодателя к обеспечению законности, господству закона. Использование прокурором полномочий, предусмотренных АПК РФ, должно служить эффективным правовым средством защиты интересов государства. В этой связи, является верной оценка участия прокурора в разрешении арбитражными судами дел, как способствующая, а не препятствующая развитию реальной состязательности и равноправия сторон в арбитражном судопроизводстве.

Прокурорский надзор в сфере экономической безопасности образует комплекс специфических функций и включает в себя вопросы общенадзорной деятельности прокуратуры, её участия в рассмотрении экономических споров в арбитражных судахисполнение судебных актов. При совместном действии общего надзора прокуратуры и арбитражного суда осуществляется защита и закона в целом и, основанного на нем, права государства, юридических лиц и граждан.

В целях обеспечения единства законности в экономике автором Предлагается:

1. Упразднить порядок согласования при назначении на должность прокуроров субъектов Российской Федерации. Это будет способствовать освобождению системы прокурорского надзора от местных влияний.

2. Рассматривать прокурорский надзор как одно из важнейших правовых средств защиты государства, прав граждан и юридических лиц, обеспечения экологической безопасности территорий и населения, сохранения и рационал ьного использования природных богатств России.

3. Прокурор, выполняя функцию надзора за соблюдением законов о правах и свободах человека и гражданина, предпринимателя, защиту права частной и государственной собственности, раньше, чем другие правоохранительные органы, может обнаружить несовершенство законодательства, его пробелы и противоречия.

Так, в первом полугодии 2002 г. руководители государственных органов и органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций рассмотрели более 66 тыс. протестов прокуроров на незаконные правовые акты. Из них почти 64 тыс. (96%) удовлетворили. Тем самым, незаконные акты были отменены без вмешательства судов. В 2001 г. из 124,4 тыс. протестов прокуроров было удовлетворено 118,7 тыс. или 95,4% Такие показатели наблюдаются ежегодно, с разницей в несколько десятых процента. Вопросы отмены незаконных актов решаются в 10 дневный срок на основе правовой обоснованности прокурорских протестов.

С начала 2000 г. по декабрь 2002 г. по инициативе прокуроров было изменено или отменено в связи с несоответствием федеральному законодательству 7 873 акта органов госвласти субъектов Федерации, органов муниципальных образований. Из них 68% по протестам и представлениям прокуроров. В общем числе нарушений законов, выявленных прокурорами за 2001;2002 г. г. в органах государственной власти и местного самоуправления, нарушения, допущенные исполнительными органами, составляют 88,6%, то есть почти 530 тысяч .

В этой связи прокурор должен влиять на нормотворчество и правоприменительную практику. В связи с чем, прокуратура должна быть наделена правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный суд. Это будет способствовать участию прокуратуры в выработке по настоящему демократичного законодательства, учитывающего См.: Орлов М. Нет прокуратуры — нет проблемы? // Законность. 2003. № 1. С. 25.

2 См.: Там же. С. 26. положительный опыт прокурорского надзора Российского государства, государств ближнего и дальнего зарубежья.

4. Участие прокурора в арбитражном процессе обладает признаком универсальности, так как может быть реализовано прокурором независимо от того, при осуществлении какого из направлений деятельности прокуратуры получены сведения о нарушении законности, будь то необходимость оперативного и реального пресечения и устранения правонарушений, возникающих из гражданских, административных, уголовных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности к затрагивающих определенные законом интересы, или возмещение ущерба.

Это участие является специфической формой государственного влияния на хозяйственную деятельность, главным образом, с позиции соблюдения правовых установлений, как субъектами предпринимательства, так и органами государственного управления и контроля в экономической сфере.

Сегодня, осуществляя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, органы прокуратуры, как это и предусмотрено законом, получают определенные государственно-властные полномочия. Это меняет положение и статус прокуратуры и должно быть отражено в законодательстве. Ведь в данном случае речь идет о конституционном статусе прокуратуры, как органа, осуществляющего надзор за тем, чтобы любой правовой акт и любое судебное постановление соответствовало Конституции и законам. В подтверждение данного довода автором приведена судебная практика рассмотрения споров (в том числе, по заявлениям прокуроров) по обжалованию нормативных и ненормативных актов в арбитражных судах, входящих в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа, за период с 1999 по 2002 г. г.

Деятельность арбитражного суда еще не в полной мере соответствует потребностям общества. Это усматривается из поступающих в прокуратуру обращений о незаконности и необоснованности судебных актов. Поскольку механизм судебной защиты в современных условиях очень дорог, органы прокуратуры, как для граждан, так и юридических лиц были и остаются единственным реальным гарантом защиты нарушенных прав и интересов. Роль прокуратуры, как уникального правозащитного органа, в российском обществе вполне уместна, по крайней мере на тот период, пока не закончится формирование законодательной базы, регулирующей сферу экономики, и не устоятся правоотношения в этой сфере. При разумном подходе к формированию новой судебной системы прокурорский надзор должен быть сохранен. Его должен осуществлять независимый от судебной системы орган. Любая дополнительная гарантия законности при вынесении решения арбитражным судом, является для правосудия благом. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве способствует обеспечению законности в реализации законодательства, защите законных интересов государства, юридических лиц и граждан, повышает качество судебных постановлений.

5. Прокуроры фактически осуществляют надзор за законностью судебных постановлений по арбитражным делам. Он включает в себя общенадзорные проверки, принятие мер прокурорского реагирования по выявленным нарушениям закона, предъявление исков в арбитражные суды, участие в рассмотрении арбитражных дел, обжалование незаконных судебных постановлений по ним в апелляционную и кассационную инстанциивнесение представлений в надзорную инстанциюнадзор за обращением к исполнению судебных актов по арбитражным делам.

В правовом государстве границы осуществления прокурорского надзора чрезвычайно широки. Он должен распространяться на все сферы регулируемых правом общественных отношений. Там, где действует закон и право, должен осуществляться и прокурорский надзор, ибо именно он призван обеспечивать реальность закона и права. Гражданское и арбитражное судопроизводстводеятельность правоприменительная, сложная и многосубъектная. Она должна обязательно включаться в сферу прокурорского надзора. Защиту права собственности, надзор за соблюдением законов, отстаивающих экономическую свободу, прокуратура выполняет и будет выполнять прежде всего в порядке общего надзора. Но общенадзорная деятельность служит основанием обращения в суд, как бы преобразуясь в надзор за гражданским и арбитражным судопроизводством.

Это направление прокурорской деятельности должно быть переименовано в «осуществление надзора за законностью судебных актов и исполнительного производства по арбитражным делам». Соответствующие изменения должны быть внесены в Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Эти положения не войдут в противоречие с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, поскольку статья 52 АПК РФ предусматривает участие прокурора в рассмотрении арбитражного дела.

6. В работе автором дается характеристика нарушений законодательства об исполнительном производстве, рассматриваются вопросы методики прокурорских проверок, проведение подготовительных мероприятий, связанных с нимипланов проверок. В том числе вопросы, которые прокурор должен поставить перед проверкой и решить в ходе ее проведения. Проанализирована практика прокурорского реагирования на нарушения законности в исполнительном производстве.

Поскольку этот участок надзора является достаточно емким, возрастает количество судебных актов по арбитражным делам, организация работы прокуроров на данном направлении должна быть активизирована. В связи с этим автором вносятся предложения об увеличении штатной численности отделов по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессеразработка и принятие нового Приказа (Указания) по организации данной работы на местах со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации, разработки • методических рекомендаций по данному вопросу.

7. В соответствии с требованиями АПК РФ 1995 г. прокуроры были призваны обеспечивать участие в арбитражных делах только по своим искам.

В соответствии с новым АПК Российской Федерации, прокуроры предъявляют иски по спорам, изложенным в 4.1 ст. 52 АПК РФ, им предоставлено так же право по этой категории споров (независимо от предъявления иска самим прокурором) вступить в рассматриваемое арбитражным судом дело на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

Этим положением полномочия прокурора несколько расширены и одновременно сужены, ибо на практике много споров между хозяйствующими субъектами по вопросам нарушений природоохранного законодательства, законодательства о землеприватизации, финансового законодательства, где может возникать экономический интерес государства. Эти споры необоснованно рассматриваются в настоящее время в арбитражных судах без участия прокуроров. По действующему законодательству прокуроры не имеют возможности обжаловать незаконные судебные акты по этим делам в суд апелляционной, кассационной инстанций, вносить представления в надзорную инстанцию. Участвовать в рассмотрении названных споров в судебных инстанциях прокурор так же не может.

Автор считает неправомерной ситуацию, когда сторона по делу обращается в прокуратуру за помощью, просит поучаствовать в начатом иными лицами процессе. С каждым годом увеличивается количество таких обращений. Прокурор, в силу отсутствия у него соответствующих полномочий, возвращает заявителей в тот же суд. При этом разъясняет им правила арбитражного процесса, по которым прокурор либо сам предъявляет иск в суд и является его обычным участником, либо не допускается к разбирательству спора до определенной стадии процесса — надзорной (по делам, указанным в ст. 52 АПК Российской Федерации, ч. 1 ст. 292 АПК Российской Федерации). Учитывая отдаленность надзорной инстанции от многих регионов России, ее исключительный характер, требование достаточно большого времени для подготовки и внесения представлений прокурорами, а так же ограничение прав прокурора на внесение представлений только по категории споров, определенной ст. 52 АПК Российской Федерации, автор считает, что это лишает органы прокуратуры возможности оперативно исправить судебную ошибку и, тем самым, восстановить право стороны по делу.

8. Законодательно надлежит закрепить понятие «публичного интереса», в защиту которого прокурор может обратиться с иском в арбитражный суд. Определяя границы публичного интереса, было бы логичным предоставить прокурору в арбитражном судопроизводстве более широкие возможности. Наделить его правом в отстаивании позиции не только по делам, где им предъявлен иск, но и вступать в начатый процесс на любой его стадии вне зависимости от предъявления иска, как по собственной инициативе, так и по инициативе суда. В российском арбитражном процессе прокурор не имеет такого права, как, например, в АПК Украины и ГПК Республики Казахстан, где прокурор вправе для защиты интересов государства вступить в начатый процесс по собственной инициативепо инициативе судав предусмотренных законом случаях, по указанию вышестоящего прокурора. В российском арбитражном процессе для защиты экономических интересов государства такие полномочия прокурору так же необходимы.

Законодательно решить вопрос о возможности вступления прокурора в арбитражный процесс по делам, возбуждаемым не по его искам и не только по той категории, что изложены в п. 1 ст. 52 АПК РФ, а когда того требует защита интересов государства, в том числе экономических.

9. Земля является важным элементом экономики государства, и защита интересов государства в земельных отношениях так же возложена на прокуратуру. Судебный порядок, предусмотренный ст. ст. 54, 55 Земельного Кодекса Российской Федерации, имеет иную целевую направленность и природу. В этой связи, с учетом изложенных выше положений, было бы целесообразным и правильным законодательно закрепить право прокурора обратиться в арбитражный суд за защитой прав в сфере земельных отношений.

Это может быть то самое право прокурора вступить в процесс в любой его стадии, когда затрагиваются экономические интересы государства, связанные с землей. В этой связи, вносится предложение Генеральной прокуратуре Российской Федерации разрабатывать и обновлять в зависимости от меняющихся условий жизни и экономики приказы, указания и рекомендации по правовому использованию прокурорами полномочий по обращению с исками в арбитражный суд.

10. Существенно должна быть пересмотрена статистическая отчетность прокуроров по данному направлению прокурорской деятельности. В нее следует включить показатели реального исполнения как общенадзорных актов прокурорского реагирования, так и исков прокуроров. Отражать реальные суммы, поступившие в бюджет по мерам прокурорского реагирования.

11. Определены основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты экономических интересов государства, в том числе путем защиты этих интересов в арбитражных судах, в исполнительном производстве. В Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» надлежит включить самостоятельную главу, посвященную прокурорскому надзору в исполнительном производстве.

Для повышения эффективности прокурорского надзора за обращением к исполнению судебных актов по арбитражным делам автор называет законодательное решение следующих вопросов:

— принятие норм, позволяющих судебным приставам-исполнителям налагать запрет на открытие банковских счетов;

— ввести компьютеризированный федеральный реестр исполнительного производства, который бы содержал информацию о всех должниках, в отношении которых возбуждено исполнительное производство;

— законодательно отменить норму, предусматривающую предоставление приставом-исполнителем пятидневного срока для добровольного исполнения содержащихся в исполнительных документах требований, поскольку кредитор обращается в суд за принудительным исполнением, исполнительное производство является заключительной стадией судопроизводства, смысл которой заключается в принудительном исполнении;

— ввести в действующее законодательство норму, предусматривающую детальный механизм описи и ареста имущества должника именно на стадии возбуждения исполнительного производства Осуществление этих действий судебными приставами после предоставления должнику пятидиезного срока для добровольного исполнения приводит к тому, что должник спокойно передает свое имущество, по существу уходит от ответственности;

— законодательно решить вопрос, какие из требований должника подлежат первоочередному удовлетворению, запретить составление судебными приставами-исполнителями графиков погашения задолженности совместно с должниками без согласия взыскателейзаконодательство об исполнительном производстве дополнить положением, согласно которому прямо предусматривался бы арест или блокировка счетов коммерческих банков-должников.

Особое внимание, по мнению автора, надлежит обратить на вопросы реального поступления госпошлины в бюджет по арбитражным делам. В подтверждение данного вывода автор ссылается на статистические данные: в арбитражных судах в 2000 г. госпошлина при подаче исков была уплачена по 24% дел, в 1999 г. — по 26% дел, в 1998 г. — по 31% дел. Поступившие суммы не компенсируют расходов по отправлению правосудия, в то время как объем финансирования судов в одном 2000 г. увеличен по сравнению с 1999 г. в 1,7 раза.

12. Классифицированы факторы, отрицательно влияющие на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты экономических интересов государства, в том числе, такие, как допускаемые прокурорами недостатки в работе на всех стадиях надзорного процесса, недостаточное методическое обеспечение прокурорского надзора, несовершенство законодательства о прокурорском надзоре и арбитражного процессуального. К таким факторам отнесена и недооценка общественной опасности налоговых и экологических правонарушений. Определены основные пути преодоления этих негативных факторов.

13. «Навязанный» прокуратуре не свойственный ей акт прокурорского реагирования (апелляционная, кассационная жалоба), породил противоречия в самом законе. В соответствии с п. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Само понятие жалоба не согласуется с задачами прокурорского надзора. Оно по своему значению является обращением в защиту нарушенного индивидуального права, которым прокурор в арбитражном процессе не обладает, поскольку не имеет права материального требования по иску. В ст. 22−25 закона, устанавливающих перечень актов прокурорского реагирования, нет указания на жалобу, как акт прокурорского реагирования на противоречащие закону судебные постановления. Положения ст. 22 названного закона указывают, что прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты.

Поскольку протеста прокурора в арбитражном судопроизводстве нет, юридически корректно было бы наделить прокурора, в случае несогласия с судебным постановлением в апелляционной и кассационной инстанциях арбитражного суда, правом внесения апелляционного или кассационного представления. Таким образом, будут устранены имеющиеся коллизии АПК Российской Федерации и Закона «О прокуратуре». Прокурор получит возможность успешно выполнять функции защиты публичного интереса присущими ему правовыми средствами реагирования.

На сегодняшний день роль прокурора в арбитражном процессе определена законодателем не совсем четко. Это свидетельствует о том, что в арбитражном процессе прокурор не только не имеет значимых полномочий, но и его действия являются весьма ограниченными.

14. Автор считает преждевременным лишение арбитражных судов в соответствии с требованиями АПК РФ права вынесения частных определений по выявленным нарушениям законности в экономике. И это положение сложилось при той ситуации, когда прокуратура потеряла «возможность осуществлять надзор за деятельностью суда"1. Нарушения законности, допущенные в экономической сфере, выявленные, например, в процессе рассмотрения арбитражного дела, не будут теперь устранены на основании частного определения суда. Нет по ним и акта прокурорского реагирования, если спор не по категории дел, названной в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Это положение недопустимо при нынешнем состоянии экономики, так как стороны по арбитражному спору не всегда заинтересованы выявлять и устранять нарушения законности в экономической сфере.

15. В органах прокуратуры наработана существенная практика предъявления и поддержания в арбитражном суде исков (заявлений), рассмотрения обращений по вопросам надзора за законностью судебных актов арбитражного суда. Созданы необходимые структурные, кадровые и организационно-методические предпосылки, приобретен важный специфический опыт. Эта система работает более 10 лет. Она отлажена, ломать ее, либо создавать в другом государственном органе неразумно. Аспекты участия органов прокуратуры в арбитражном процессе требуют серьезного осмысления и гибкого подхода. Роль прокурора в арбитражном процессе надо не сужать, а совершенствовать.

1 Яковлев В. Новый арбитражный процессуальный кодекс. С. 5.

16. Деятельность арбитражных судов по разрешению многочисленных дел о банкротстве предприятий, как одной из форм передела собственности, приобретает большое значение для государства. Их масштабность и значимость экономических и социальных последствий в ряде случаев затрагивает интересы национальной безопасности нашей страны. Именно в этой сфере для судов должны быть особенно важны высокий уровень доказательственной основы исков и активное участие прокуроров в их рассмотрении в интересах правосудия.

Прокурор от имени государства осуществляет надзор за законностью, в том числе, правовых актов в сфере экономики, где он защищает государственные интересы посредством предъявления исков. Прокуратура, реализуя свои функции в арбитражном процессе, одновременно оказывает содействие в отправлении арбитражным судом правосудия.

Прокурору, участвующему в арбитражном процессе, должно быть предоставлено право дачи заключения по делу в стадиях пересмотра судебных постановлений по арбитражным делам. Наличие этого полномочия создаст условия для реализации прокурором функции надзора за законностью судебных постановлений по арбитражным делам. При этом в любом случае окончательное решение вопроса остается за судом, следовательно, принцип независимости суда остается незыблемым.

17. В целях обеспечения законности в налогово-бюджетной сфере автор предлагает обеспечить четкость норм налогового и бюджетного законодательства, конкретизировать ответственность сторонобеспечить согласование мер по совершенствованию налогово-бюджетного законодательства с государственной моделью управления финансами.

Прокуратура Российской Федерации, располагая уникальной возможностью системного анализа и обобщения выявляемых дефектов и пробелов действующего законодательства в сфере обеспечения экономических интересов, должна активно вносить предложения по его совершенствованию.

Ситуация в экономике требует упорядочения процедуры регистрации предприятий для усиления ответственности учредителей: исключения фактов регистрации предприятий по подложным документам. Автор обосновывает необходимость активизации общенадзорной работы прокуроров по этому вопросу, постановке ими вопросов о законодательном разрешении регистрации предприятий по фактическому местонахождению управляющего органавозможности взыскивать с виновных всего полученного ими от сделок, совершенных без регистрации в качестве предпринимателя.

18. Надзор за исполнением экологического законодательства должен быть особо выделен в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», с тем, чтобы были определены более четко цели и задачи надзора, а так же специфика его осуществления.

В настоящее время только в природоохранном законодательстве зафиксированы задачи защиты интересов населения в области экологии, защита государственных интересов в данной сфере, укрепление правопорядка в экологических отношениях. По мнению диссертанта, на сегодняшний день следует сконцентрировать усилия на наиболее острых экологических проблемах, которые характерны для каждого регионаусилить надзор за законностью мер, принимаемых органами местной власти, органами государственного экологического контроля и надзора. Особо надлежит обратить внимание на обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации с учетом того, что отдельные субъекты Российской Федерации принимают законы, в том числе, и в области охраны природы, которые противоречат Конституции Российской Федерации.

Прокурорский надзор за исполнением природоохранного законодательства должен быть систематическим, последовательным, неослабным. Особенно прокурорам надлежит проверять поступление в полном объеме денежных средств из федерального бюджета на охрану природы и расходованием их в соответствии с установленными целями.

Автором обоснованы меры, которые способны были бы реально оздоровить ситуацию с защитой экологической безопасности государства, это: развитие сети специализированных природоохранных прокуратуркоординация деятельности органов прокуратуры, суда (в том числе, арбитражного), государственных природоохранных органов и общественных организаций по выявлению, пресечению, предупреждению и изучению правонарушений в области охраны окружающей природной средыактивизация надзора за формированием и расходованием государственных внебюджетных экологических фондов, в первую очередь, путем исковой работызаконодательно надлежит решить вопросы административной ответственности за нецелевое и неэффективное расходование государственных экологических фондовужесточение юридической ответственности за невыполнение указанных требований.

19. Диссертант считает необходимым законодательно установить, что надзор за законностью правовых актов прокуроры осуществляют независимо от поступления информации о нарушении закона. Следует жестко регламентировать периодичность проверок для прокуроров всех уровней (от прокурора района до Генерального прокурора Российской Федерации), наделив прокуроров правом безотлагательного приостановления действия опротестованного акта. По затронутым вопросам автор предлагает внести соответствующие дополнения в статьи 21, 22, 23, 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

20. Любая дополнительная гарантия законности при вынесении судебного решения, в том числе участие прокурора по делу, по мнению автора настоящей работы, является благом для правосудия, а так же для лиц, отстаивающих свои права в суде. Отказываться от этого блага неразумно и несвоевременно.

Для обеспечения эффективности правосудия, основополагающей является роль суда в доказывании, поскольку принцип состязательности не предполагает полной пассивности суда по выяснению сведений и фактах, установлению судебной истины. Закон предписывает суду определять предмет доказывания, давать оценку доказательствам, и выносить законные и обоснованные решения. Несоблюдение этого требования будет способствовать снижению эффективности правосудия, которая выразиться в отмене судебного решения вследствие неисследования всех фактов по делу, наличие или отсутствие которых существенно повлияет на разрешение спора по существу.

21. В соответствии с требованиями п. 1 ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурору предоставлено право обращения с иском в арбитражный суд об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере. предпринимательской и иной экономической деятельности. Исходя из защиты прав в сфере земельных отношений, основываясь на правовом принципе ]возможности судебной защиты прав, нарушенных административным актом (ст. 46 Конституции, ст. 11 ГК РФ), представляется необходимым закрепить правило, согласно которому арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании действий (бездействий) властных структур, ограничивающих право на землю.

Посредством судебной процедуры следует устранять неопределенность в правах и обязанностях субъектов земельных правоотношений. Там, где отсутствует спор, ограничение прав на землю в рамках установленной законом процедуры возможно в административном порядке с сохранением права обращения в суд в связи с действиями (бездействиями) властных структур.

Судебный порядок, предусмотренный в ст. 54, 55 Земельного Кодекса РФ, имеет иную целевую направленность и природу. В этой связи было бы правильным, предусмотреть общую норму, закрепляющую возможность любого заинтересованного лица, в том числе и прокурора, обратиться в суд за защитой прав в сфере земельных отношений. Тем более что земля является важным элементом экономики государства. Защита интересов государства в земельных отношениях так же возложена на прокуратуру.

Формулировка ст. 60, 61 Земельного Кодекса относительно возможности признания недействительными нормативных актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления в судебном порядке, по мнению Е. Чесовского, также нуждается в корректировке, поскольку вводит дополнительное условие применения данной нормы в виде отсылки к законам, предусматривающим такие случаи. Этим без всяких оснований существенно сужается сфера судебной защиты земельных прав, поскольку в гражданском процессуальном праве успешно применяется общепризнанная норма возможности обжалования в суд любых нормативных актов, за исключением отнесенных к подведомственности Конституционного Суда РФ, и актов, для которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования (ст. 239−2, ст. 239−3 ГПК РФ).

Прежде чем кардинально менять подходы к полномочиям прокурора в арбитражном судопроизводстве, следует руководствоваться выводами, которые следуют из многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой. «Изменение статуса, задач, форм работы должно осуществляться гармонично, в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имей в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка"1.

Основная цель прокуратуры — надзор за исполнением законов. Это «единственный государственный орган, для которого надзор составляет смысл, сущность и основу деятельности"2.

1 Рохлин В. И. Прокуратура в правовом государстве.С. 157.

2 Ястребков В. Б. Надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры .С. 15.

Обращаясь к истории, следует упомянуть, что по Указу Сената от 28 сентября 1828 г. «губернские прокуроры на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило"1.

Сегодня, осуществляя надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, органы прокуратуры, как это и предусмотрено законом, получают определенные государственно-властные полномочия. Это меняет положение и. статус прокуратуры и должно быть отражено в законодательстве. В данном случае речь идет о конституционном статусе прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за тем, «чтобы любой правовой акт, любое судебное постановление соответствовало Конституции и-законам"2.

Деятельность прокурора в арбитражном судопроизводстве направлена на предупреждение вынесения незаконного решения.

Выступая как инструмент правового воздействия государственной власти на происходящие процессы преобразований в экономике, прокуратура проводит в жизнь воплощенный в законах курс по переустройству общества, выводу страны из кризиса.

При этом прокуратура способствует взаимодействию властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти, заинтересованной в соблюдении законов в государстве. Эти свойства позволяют отнести прокуратуру к системе «сдержек и противовесов». На сегодняшний день прокуратура является одним из основных механизмов обеспечения соблюдения самой Конституции, провозглашенных ею прав и свобод человека и гражданина, принципов и основ законности и правопорядка.

Автор разделяет позицию А. А. Власова и В. М. Простовой, которые считают, что «любая дополнительная гарантия законности при вынесении судебного решения является благом для правосудия, а так же для лиц,.

1 Соловьев С. М. История России с древних времен. М., 1993. Кн. 9. Т. 8. С. 141.

2 Рохлин В. И. Суд и прокуратура: положение, взаимодействие // Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Россиской Федерации. СПб., 1999. № 1. С. 29. отстаивающих свои права в суде Отказываться от этого блага неразумно и несвоевременно"1.

Прокурорский надзор и судопроизводство — вещи взаимодополняемые, ликвидация того или другого приведет к перекосу в государственном механизме.

1 Власов, А .А ., Простова B.M. Роль прокурора в защите государственных интересов в арбитражном суде.С. 34.