Социальное управление в налоговых органах субъекта РФ

Актуальность исследования обусловлена процессом социально-экономических преобразований российского государства и общества, ведущих социальных институтов, в числе которых институт налогообложения занимает одно из видных мест. Современный институт налогообложения образует ряд структурных элементов — налоговое законодательство, налоговые органы, группы налогоплательщиков и т. д. Реформирование института налогообложения сопровождается рядом противоречий, наиболее значимыми из которых являются следующие.

Во-первых, кардинальные изменения в политике и экономике России и укрепление ее государственных институтов в начале XXI века обусловили необходимость приведения административных основ управления в соответствие с социально-экономическими потребностями страны1.

Во-вторых, проводившиеся в период 1990;2005 годов реформы налоговых органов преимущественно заключались в изменении их организационно-правовых форм, законодательных основ функционирования, в то время как социальному аспекту управления ими уделялось до недавнего времени недостаточное внимание.

Втретьих, основная цель реформирования государственных органов, в том числе и налоговых, состоит в утверждении социального порядка на всех уровнях государственной системы управления государством и обществом.

В-четвертых, нынешний этап социально-экономического развития страны предполагает существенное повышение роли регионов в реализации важнейших национальных проектов России, связанных со сбором налогов и других бюджетных поступлений.

Так, только в 2005;2006 годах в Петербурге перерегистрировались «Сибнефть», «Транснефть», Внешторгбанк и некоторые другие компании. В.

1 Административная реформа федеральных органов исполнительном власти, начало которой было положено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» результате уже в первом полугодии 2006 года налог на прибыль стал глав.

•у ным источником дохода бюджета Санкт-Петербурга. Подобная тенденция наблюдается в ряде других регионов, в том числе в таких субъектах федерации как Ростовская, Волгоградская области и другие.

В-пятых, повышение роли регионов в реализации задач экономического развития страны обуславливает разработку новых подходов к совершенствованию управления государственными органами субъектов федерации, содержанием одного из таких подходов выступает социальное управление в налоговых органах.

В-шестых, следует признать, что всесторонний научный анализ сформировавшихся на практике механизмов социального управления налоговыми органами в настоящее время проводится недостаточно, что затрудняет ход реформ и существенно снижает их эффективность.

Эти и ряд других противоречий свидетельствуют, что от состояния института налогообложения и его социальных составляющих, как от одного из регулятивных институтов государства и основы финансово-кредитного механизма государственного регулирования, зависит эффективность функционирования экономики страны в целом и её региональных подсистем в частности, то есть — социальный порядок в сфере экономических отношений.

В настоящее время под «социальным порядком» принято понимать порядок в государстве и его институтах, который предполагает динамичное развитие всех основных социальных институтов общества. Как подчеркивал О. Конт: «Без теории прогресса, теория порядка была бы недостаточной, даже если была бы допущена возможность построить на ней социологию, которая может вытекать лищь из тесного сочетания этих двух теорийпотому что прогресс, во всех отношениях, есть не что иное, как развитие порядка и является также его единственным и решительным показателе^"3.

2 Нефтяной фонтан на Невском/ Вишневский Б Регионы не хотят отпускать перспективных налогоплательщиков в Москву и Питер// Московские новости № 30, 11−17 августа 2006 года.

3 Конт О Система позитивной политики // Западно-европейская социология XIX векаМ. Международный университет бизнеса и управления, 1996 -С 194.

Следовательно, государство и его социальные институты должны прогрессивно развиваться в соответствии с требованиями практики и достижениями науки.

Практика проводимых преобразований показывает, что одним из способов повышения экономической эффективности социальных институтов является использование современных методов налогообложения. Вместе с тем, институт налогообложения еще содержит в себе скрытые немалые резервы в том числе — человеческий фактор, которые при их полноценном применении, подготовке и использовании кадрового потенциала могут вывести функционирование налоговых органов на новый качественный уровень, а государство как социальный институт — на новую ступень социально-экономического развития. Необходимым условием этого должно стать научно-обоснованное эффективное социальное управление в налоговых органах.

Как показывают результаты проведенных исследований4, одним из сдерживающих факторов повышения эффективности функционирования налоговых органов являются сложившиеся методы администрирования в системе управления ими. Недооценка значения социальных отношений в органах управления федерального и регионального уровней требует углубления и расширения исследований с целью уточнения функций и совершенствования системы социального управления в налоговых органах субъекта РФ, ее адаптации к рыночным условиям хозяйствования.

В настоящее время представляет значительный интерес множество зарубежных исследований по совершенствованию системы управления налоговыми органами на государственном и региональном уровнях. Научные выводы и практические рекомендации ряда зарубежных ученых5 успешно внедряются в отечественной практике, однако применение зарубежного опыта в.

4 Сердцев, А Н Ответственность за нарушения налогового законодательства Современное состояние проблемы Автореф дне канд. юрид. наук 12 00 14 Моск. гос юрид. акад М, 2003, Сергиенко Р, А Организация как субъект налогового права Автореф дис канд. юрид. наук 12 00 14 Воронеж гос ун-т Воронеж, 2003 идр

5 Tax Policy m the Twenty-First Century — USANew York John Wiley & Sons, 1988, Seidler, Lee J Evciythmg You Wanted to Know About Tax Shelters But Were Afraid to Ask — USA New York John Wiley & Sons, 1985 и ДР.

России объективно осложнено спецификой процессов преобразования в экономике и своеобразием социально-экономических условий как страны в целом, так и ее регионов.

Эти обстоятельства определяют необходимость научного исследования, посвященного совершенствованию социального управления в налоговых органах субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы.

Степень разработанности проблемы. Проблемам управления налоговыми органами как важнейшим элементом института налогообложения и другими важными социально-политическими и экономическими институтами уделялось пристальное внимание со стороны выдающихся мыслителей прошлого, классиков социологии, а также известных отечественных и зарубежных ученых. Еще Н. Макиавелли предлагал некоторые способы социального управления налогами и налоговыми органами: «.позволить гражданам жить по своим законам, обложив их податями и поручив управление небольшому числу лиц. «6.

Среди известных ученых, изучавших проблемы совершенствования социального управления можно назвать работы экономистов и социологов М Вебера, М.Дж.Кейнса, В. Пети, Д. Рикардо, А. Смита и др. В работах этих авторов актуальными являются общеметодологические и концептуальные положения, раскрывающие сущность и содержание социального управления.

В условиях становления в России рыночных отношений вопрос социального управления налоговой службой приобрел особую актуальность. Анализ деятельности налоговых органов в условиях рыночной трансформации экономики России нашел отражение в работах ведущих современных эконо.

6 Макиавелли Н ГосударьМинск Современный литератор, 1999 — С 25.

7 См Вебер М «Объективность» социально-научного и социально-политического познания // -М Прогресс, 1990, Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. — Петрозаводск Петроком, 1993, Петги В Трактат о налогах и сборах // Антология экономической классики Т. 1. -М. Эконов, 1993, Риккардо Д Начало политической экономии и налогового обложения // Антология экономической классики — М Эконом, 1993, СмитА Исследование о природе и причинах богатства народовМ Соцэкгиз, 1935 -Т 2 мистов С. Ю. Глазьева, В. А. Красницкого, И. А. Перонко, С. Ф. Сутырина8 и др.

Принципиальным для анализа собственно управленческих проблем выступает изучение трудов классиков управленческой науки, таких как И. Ан-соффа, П. Дракера, Г. Минцберга, А. И. Пригожина, ведущих ученых в области социологии управления Г. Е. Зборовского, Костина Н. Б., А. И. Кравченко, И.О. Тюриной9, в которых определены принципы, функции и методы социального управления в различных социальных институтах, в том числе и в налоговых органах.

Примечательно, что социальный аспект управления в налоговых органах исследуется в научных работах экономистов, юристов, финансистов10, специальных исследований в рамках социологии управления не проводилось. Характерно, что в работах современных авторов" социальное управление в органах управления субъекта Российской Федерации (в том числе налоговых органов) рассматривается, как правило, без учета специфики процесса модернизации налоговых органов и особенностей управления налоговыми от.

8 См Глазьев С Ю Эффективность государственного управления — М Инфра-М, 2000, Красницкий В, А Организация налогового администрирования (на примере работы налоговых органов Краснодарского края) — Автореф канд экон наук / Науч рук П К Исатин — Краснодар, 2000, Перонко И, А, Мсжсрицкий С И Методы и формы налогового администрирования II Налоговый вестник — 2002 — январьСугырин С Ф, Погорасцкий, А И Налог и налоговое планирование в мировой экономике Учеб Пособие / СПГУ Кафедра Мировой Экономики — СПб Полиус, 1998.

9 См Ансоф И Стратегическое управление — М. Экономика, 1989, Зборовский Г Е, Костина Н Б Социология управления. -М Гардарики, 2004, Кравченко, А И, Тюрина И О Социология управления Фундаментальный курсМ Трикста, 2004, Дракер Питер Ф. Практика менеджмента — М, СПб, Киев Вильяме, 2000, Минцберг Г Структура в кулаке создание эффективной организации /Пер с англ под ред Ю Н Кап-туревскогоСПб Питер, 2001.

0Арсланбекова, А 3 Налоговые санкции в системе мер финансовоправовой ответственности — Автореф канд юр наук/Науч Рук Химичева — Саратов, 2001, Белоусов С, А Функции и механизмы адаптивного администрирования в региональных налоговых органахдисс канд. экономических наук 08 00 05, Волгоград, 2003,154с, Винницкий Д В Субъекты налогового права Российской Федерации — Автореф дис канд юр наук / УГЮА Науч рук Л С Малокотин — Екатеринбург, 1999, Гусева T, А Проблемы совершенствования механизма налогового контроля и порядка привлечения к налоговой ответственности — Автореф дис канд юр наук / Науч рук М И Химичева — Саратов, 2001 -33 сКараваева И В Совершенствование методов налогового регулирования рыночной экономики во второй половине XX века — Автореф дис доктора эконом, наук — М, 1999 — 60 с, Красницкий В, А Организация налогового администрирования (на примере работы налоговых органов Краснодарского края) — Автореф канд. экон наук / Науч рук П К Исатин — Краснодар, 2000, Крылов Д. В Экономическая оценка организации налогового администрирования — Автореф канд. экон наук / ИГГУ Науч рук М H ГориновИжевск Б и, 2000 — 27 с.

11 Кубышкина О П Государственное и региональное управление в сфере культуры (на материалах Камчатской области) — специальность 22 00 08 кандидат социологических наук, М, 2001 -155 с, Кулагин, А В Оптимизация организационной структуры региональной государственной службы диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук по специальности 22 00 08 — социология управления М, 1998 169 с ношениями в условиях развития конкретных территорий (субъектов Российской Федерации). Поэтому возникает необходимость дальнейшего изучения концепций и моделей социального управления в налоговых органах, выявления направлений их развития и совершенствования.

Объектом исследования являются социальные отношения в системе налогообложения, которую образуют государственные институты, их подразделения и службы, непосредственно занимающиеся налогообложением как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Предметом исследования выступает социальное управление в налоговых органах субъекта Российской Федерации.

Цель исследования — изучение социального управления в налоговых органах субъекта Российской Федерации для разработки предложений по его совершенствованию.

Решаемая научная задача — уточнение теоретических положений по совершенствованию социального управления в налоговых органах, обоснование на их основе базовых положений концепции, модели и методики социального управления в налоговых органах субъекта федерации.

Частные задачи: на основе обобщения теоретических положений социологии управления уточнить сущность и содержание социального управления в налоговых органахвыявить специфику социального управления в налоговых органах субъекта федерацииразработать основные положения его концепции и модели, а так же методику организации социального управления в налоговых органах субъекта Российской Федерации.

Гипотеза исследования: совершенствование имеющихся форм и методов налогового администрирования средствами социального управления на основе предлагаемой концепции и модели социального управления, методики организации социального управления в налоговых органах субъекта Российской Федерации обеспечит приведение управления налоговыми органами в соответствие с требованиями социально-экономического развития.

России на современном этапе и особенностями социальных отношений в ее регионах.

Теоретической основой диссертации явились фундаментальные концепции социального управления, обоснованные и представленные в научных трудах и публикациях ведущих зарубежных и отечественных ученых, научно-методические разработки Министерства финансов Российской Федерации, Госкомстата, УФНС по Ростовской области, материалы межрегиональных и региональных научно-практических конференций, статьи в научных изданиях.

В качестве информационной базы в диссертации использованы нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, Федеральной налоговой службы Российской Федерации.

Методологическая база исследования. В процессе решения поставленной научной задачи применялись общенаучные методы: системный подход, анализ и синтез, монографической, статистической группировок, экспертных оценок.

Наряду с ними использовались методы социологического исследования.

— анкетирование, опросы, анализ документов, структурно-функциональный, факторный, контекстуальный анализ, метод вторичной обработки данных социологических исследований.

В рамках опытно-экспериментальной части исследования проводились аналитические и проблемные семинары, деловые игры, тренинги.

Всего в эксперименте по социальному управлению налоговыми органами приняли участие 54 эксперта и 126 испытуемых, разделенные на две группы.

— работники налоговых органов и налогоплательщики. В составе экспертов -30 административных работников (от руководителя территориальной налоговой инспекции до налогового инспектора) и 24 общественных эксперта (преподаватели вузов, представители общественных организаций и средств массовой информации).

Исследование проводилось в три этапа. Первый этап (2000;2002 г. г.) включал анализ теоретических источников по проблеме социального управления, изучение информационной базы по реформированию налоговых органов, формулирование цели и задач исследования, разработку и уточнение программы социологического исследования, подбор экспертов и социологической выборки. На втором этапе (2002;2004 г. г.) проводились экспертные опросы специалистов налоговых органов, анкетирование различных групп налогоплательщиков, сбор статистического материала по совершенствованию социального управления в налоговых органах. В рамках третьего этапа (2005;2006 г. г.) осуществлялись анализ и обработка полученных данных, оформление результатов исследования и их опубликование, завершение работы над диссертацией.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается применением принципов преемственности и непротиворечивости знаний социологии управления, правильно выбранной методологией исследования, широкой источниковой и нормативно-правовой базой, рассмотрением изучаемого явления в его развитии и сущностных связях, валидностью и репрезентативностью экспериментальных данных.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

— впервые в социологии управления определена сущность социального управления в налоговых органах субъекта РФ как комплексного понятия, включающего обоснованные принципы социального управления налоговыми отношениями, выявленные свойства социального управления, разработанные механизмы оказания целенаправленных управленческих воздействий как при выполнении внутренних, так и внешних функций налоговых органов и формализованные результаты деятельности, контроль которых позволяет оценивать эффективность социального управления;

— в результате проведенного опытно-экспериментального исследования доказана взаимосвязь потенциала формальной структуры и степени реализации целей ее деятельности в зависимости от социальных аспектов управления таких как динамика социальных отношений в налоговых органах, соответствие групп интересов работников налоговых органов и налогоплательщиков, природа эффективного и конфликтного социального взаимодействия и другие;

— обоснована необходимость включения в состав приоритетов деятельности налоговых органов субъекта федерации группы интересов налогоплательщиков, в результате чего налоговую инспекцию регионального и муниципального уровня можно рассматривать как клиентоориентированную организацию, в управленческой деятельности которой ключевую роль занимают социальные отношения, характерные для данного субъекта федерации;

— определена социально-мотивационная структура различных должностных, профессиональных и социально-демографических групп служащих налоговых органов, выявлены факторы повышения социальной мотивации персонала, в том числе влияние инновационных процессов, что позволило дополнить содержание организационной культуры налоговых органов и выделить самоорганизацию персонала как одно из условий повышения эффективности деятельности;

— впервые разработаны научно-методические основы организации методики социального управления в налоговых органах субъекта РФ.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Сущностью социального управления в налоговых органах субъекта РФ является комплексная деятельность по созданию специфического продукта (услуг), способного удовлетворять потребности региона в сборе налогов на основе учета характера и особенностей социальных отношений в регионе — социальной структуры, групповых интересов, характера социальной мотивации и др. Существующие способы налогового администрирования не обеспечивают требуемой эффективности деятельности налоговых органов из-за отсутствия научно обоснованной концепции (федеральный уровень), моделей (субъекты федерации) и методики (налоговые инспекции) социального управления в налоговых органах.

2. Спецификой социального управления в налоговых органах является то, что существующая в настоящий момент система управления налоговыми органами Российской Федерации представляет собой преимущественно линейно-бюрократическую систему, не учитывающую в должной мере требования социального управления, что приводит в свою очередь к отсутствию типовых моделей организаций налоговых инспекций и усложняет работу как по управлению, так и по расчету их численности и определению типовых функциональных обязанностей.

3. Основная задача социального управления в налоговых органах заключается в обеспечении способности системы налогообложения к реализации целей и задач управления (сбору налогов) через воздействие управляющей подсистемы на управляемую по заранее разработанным и научно-обоснованным программам социального управления. Содержанием социального управления выступают закономерности, принципы, свойства, характер социальных отношений, механизмы эффективного и конфликтного взаимодействия, методика социально-управленческой деятельности. Совокупность выявленных сущностных и содержательных компонентов социального управления в налоговых органах федерального уровня является основой концепции социального управления в налоговых органах. Субъектами управления выступают налоговые органы высшего уровня, объектами управления являются налоговые органы, находящиеся в их административном подчинении, и группы налогоплательщиков.

4. Сущностью концепции социального управления в налоговых органах выступает наиболее общая цель, задачи, принципы, формы, методы, приемы социального управления на федеральном, региональном и территориальном уровнях. Реализация этой концепции обеспечивает учет социальных отношений, если субъекты управления налоговыми органами четко формулируют цели, средства, мотивацию, координацию социального взаимодействия в процессе сбора налогов, с одной стороны, и обеспечивают контроль персонала непосредственно налоговых органов, то есть интрафункции, а, с другой стороны, они направлены на активизацию и побуждение налогоплательщиков к эффективному взаимодействию с государственными органами, то есть инфрафункции.

5. Модель социального управления базируется на положениях концепции социального управления в налоговых органах. В качестве структурных элементов этой модели выступают социологические компоненты управления в конкретных субъектах федерации: специфика экономических и социальных отношений в регионеинтересы групп работников налоговых органов и налогоплательщиковстепень информатизации налогообложения при переходе к принципу «самоначисления" — обеспечение клиентоориентированности налоговой деятельностиадекватные уровню управления социологические формы и методы управления, образующие методику социального управления в налоговых органах.

6. Методика социального управления в налоговых органах субъекта РФ представляет собой совокупность программ, методов, приемов социального управления, обеспечивающих адаптацию выработанных в концепции и модели теоретических положений и практических рекомендаций к деятельности в конкретных условиях регионов России. Реализация методики социального управления предполагает приведение организационной культуры, должностных инструкций, средств информационного обеспечения в соответствие с требованиями концепции и модели управления и обеспечивает его высокую эффективность.

Теоретическая значимость исследования состоит в уточнении ряда положений социологии управления, таких как сущность, содержание, специфика социального управления. В работе обоснован новый подход к разработке основ концепции социального управления в налоговых органах, формированию модели и организации методики социального управления в налоговых органах субъекта Российской Федерации.

Практическая значимость исследования определяется тем, что полученные результаты и выводы могут быть использованы для принятия решений по совершенствованию и развитию организационно-управленческой деятельности в налоговых органах на региональном уровне, в возможности использования разработанной методики социального управления, обеспечивающей решение проблемы баланса интересов общества, государства и налогоплательщиков .

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах в 2004 году в Ростове-на-Дону: «Проблемы реализации Федеральной целевой программы.

Развитие налоговых органов (2002 — 2004 годы) «, Пензе: «Совершенствование форм и методов государственного управления в налоговых органах субъекта РФ» (2005 г.), научно-методических совещаниях руководителей налоговых органов ряда субъектов Российской федерации, территориальных налоговых органов, заседаниях кафедры социологии СГА.

12 Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г (Часть И), N 1, ст 32.

ВЫВОДЫ:

Содержанием социального управления выступает разработка управляющими субъектами (государственными руководящими инстанциями налоговых органов) программ деятельности и определение способов их реализации в сфере социальной политики (методы, формы, способы), касающейся оптимизации функционирования различных социальных общностей (налоговых органов).

Эффективность деятельности организации (налоговых органов) требует мобильного персонала, а не привязанного штатным расписанием. В соответствии с предлагаемой Концепцией, необходимо иметь возможность создания новых штатных структур, например, подразделения по «самоначислению».

В основу социального управления любой социальной системой, в том числе и налоговой службой, по мнению автора, необходимо поставить соблюдение моральных принципов. Поскольку преобразование любой социальной системы (налогового органа, например) должно осуществляться путем нравственного и духовного обновления каждого его члена. Руководителям (руководству) следует стремиться к реализации именно этой задачи.

Особое внимание в этой связи должно уделяться делу образования, обучения и воспитания, которые данные органы просто обязаны взять на себя.

В соответствии с Концепцией управленческой деятельности, в том числе и в налоговых службах (инспекциях), руководитель обязан стремиться к созданию в трудовых коллективах «социабильных» образований, т. е. в рамках формальных групп — неформальных отношений, благодаря которым сотрудники (работники) будут чувствовать причастность к важным решениям организации, ощущать собственную необходимость.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В качестве информационной базы в диссертации использованы официальные документы Президента и Правительства РФ, справочные данные и методические материалы Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов США Госкомстата РФ, Ростовского областного комитета государственной статистики, материалы межрегиональных и региональных научно-практических конференций, статьи в научных изданиях и периодической печати, а также собственные аналитические и расчетные материалы автора.

В процессе решения поставленных задач применялся системный подход, методы логического анализа и синтеза, монографический, статистический, группировок, а также метод экспертных оценок.

В результате исследования автор пришел к следующим выводам:

Социальное управление в системе налоговых органов представляет собой непрерывный целенаправленный процесс, включающий совокупность взаимосвязанных функций, процедур, операций и методов социального управления, направленных на оказание мотивирующих воздействий на объект (клиенты, контрагенты, персонал и др.). Особенностями социального управления в налоговых органах являются иерархичность структур, необходимость унификации функций на различных уровнях управления, региональные различия в клиентской среде, а также динамичность нормативно-законодательной базы налогообложения, что, в свою очередь, требует при формировании организационных структур налоговых органов сочетания типовых подходов (вертикали управления) с матричностью, придающей адаптивность и гибкость политике сбора налогов на конкретной территории (субъекте РФ).

Организация социального управления представляет собой комплексную деятельность по созданию специфического продукта (услуги), способного удовлетворять потребности общества в сборе налогов, и общества в сборе собственных налогов. С одной стороны, функции социального управления направлены на постановку целей, выбор средств, мотивирование, координацию и контроль персонала непосредственно налоговых органов, т. е. интра-функции, а с другой стороны, они направлены на активизацию и побуждение налогоплательщиков к эффективному взаимодействию с государством, т. е. инфрафункции. Таким образом, миссия налоговых органов формулируется как максимизация собираемости налогов при минимизации ее издержек обеспечение эффективности функционирования налоговых органов, обеспечивающих приоритетное обслуживание налогоплательщиков.

Реализация миссии налоговых органов требует типологически разносторонней организации структур и поддержания соответствующей степени децентрализации, допускающих использование координационных механизмов деятельности целевых комплексных групп в составе типовой функциональной структуры. Таким образом, организационное проектирование и перепроектирование существующих налоговых органов должны допускать альтернативность и основываться на постепенной модернизации правил, норм и ценностей и механизмов.

В силу того, что налоговые инспекции оказались несопоставимы по количеству, структуре персонала, возможностям разделения труда и группирования видов работ, концепция перестройки налоговой службы в России предполагает совершенствование социального управления на федеральном, региональном и территориальном уровнях управления. На федеральном уровне содержание социального управления реализуется в концепции управления, на региональном уровне в модели, и на территориальном уровне — в конкретной методике социального управления.