Особенности кадровой политики в органах местного самоуправления г. Владивостока

• Введение
• Глава 1. Теоретические аспекты муниципальной кадровой политики
• 1.1 Типы кадровой политики в зависимости от факторов внутренней и внешней среды
• 1.2 Уровни кадровой политики
• 1.3 Возрастание роли муниципальной кадровой политики в управлении
• Глава 2. Особенности кадровой политики в органах местного самоуправления г. Владивостока
• 2.1 Органы местного самоуправления г. Владивостока: понятие и структура
• 2.2 Кадры и их роль в системе муниципального управления
• 2.3 Муниципальная служба
• Глава 3. Основные тенденции в состоянии и развитии кадровой политики в органах местного самоуправления г. Владивостока
• Заключение
• Список использованной литературы:

Служба как один из видов социальной, общественно-политической деятельности в любом обществе, в любом государстве выступает в качестве необходимого условия нормальной жизнедеятельности общества.

Служебная деятельность в современном обществе подразделяется прежде всего на два основных вида: государственную службу и негосударственную службу.

Понятие «муниципальная служба» — сравнительно новое для нашего законодательства.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий» были, по существу, равнозначными.

Несмотря на огромное количество работ известных ученых специалистов в данной области, описывающих методологические проблемы кадровой политики муниципального образования, вопросы формирования кадровой политики именно на уровне органов местного самоуправления муниципального образования изучены явно недостаточно.

Актуальность темы

исследования связана с тем, что оптимальное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственных и муниципальных органов. Эффективность деятельности муниципального органа напрямую зависит от эффективности организации работы с кадрами муниципальных служащих. Структурная перестройка экономики муниципального образования невозможна без создания эффективного механизма управления развитием его кадрового потенциала, научной проработки методов кадрового обеспечения территориальных структур. В субъектах Российской Федерации формируются новые системы территориального управления и местного самоуправления, которые в наибольшей мере должны быть ориентированы на реальный и устойчивый рост уровня жизни населения.

Кадровая политика определяет генеральную линию и принципиальные установки в работе с персоналом на длительную перспективу. Муниципальная кадровая политика формируется парламентом, правящей партией и правительством и в значительной степени определяется типом власти в обществе. Очевидно, что наиболее полно использовать творческий потенциал человека можно только в демократическом обществе.

Цель дипломной работы — показать кадровую политику в органах местного самоуправления на примере города Владивосток.

Достижение поставленной цели, возможно, осуществить через решения следующих промежуточных задач исследования:

1) рассмотреть типы и уровни кадровой политики;

2) дать понятие и структуру органов местного самоуправления в городе Владивосток;

3) рассказать о понятии «муниципальная служба» и «муниципальный служащий»;

4) проанализировать состояние и тенденции в развитии кадровой политики в органах местного самоуправления в городе Владивосток.

Объектом исследования выступает муниципальное управление.

Предмет исследования — кадровая политика в муниципальном образовании — город Владивосток.

Методика исследования предполагает использование таких методов, как:

1. эмпирические (наблюдение, сравнение);

2. экспертные (оценочные);

3. нормативные;

4. экспертно-аналитические.

При написании данной дипломной работы были использованы следующие источники:

1. Нормативно-правовые акты органов государственной власти.

2. Нормативно-правовые акты муниципального образования город Владивосток.

3. Учебные пособия и научные публикации в периодических изданиях.

Структура работы: введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы, приложения.

Глава 1. Теоретические аспекты муниципальной кадровой политики

1.1 Типы кадровой политики в зависимости от факторов внутренней и внешней среды

Объективная необходимость развития стратегического аспекта управления персоналом обусловливает особое внимание к определению таких основных терминов, как «кадровая политика» и «кадровая стратегия». Однако даже в этом методологическом вопросе у ученых и практиков нет единства, общепризнанной трактовки исходных концептуальных понятий.

Многие авторы, представители ведущих бизнес — школ России, в своих работах избегают давать четкие определения кадровой политики и кадровой стратегии, не уделяя этим вопросам должного внимания.

В проекте «Концепции государственной кадровой политики РФ», разработанном кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ, дается довольно спорное определение: «Кадровая политика субъекта управления — целенаправленная деятельность субъекта управления по кадровому обеспечению достижения целей и задач организации» [11. С.14]. Другими словами, и стратегия, и тактика, и технология управления персоналом рассматриваются как кадровая политика.

В начало 90-х годов XX века авторы трехтомника «Система управления персоналом на предприятиях» (ВЦП Министерства труда РФ) предложили трактовку, отождествляющую понятия «кадровая политика» и «кадровая стратегия»: «Кадровая политика предприятия — это стратегия действий, объединяющая различные формы и методы работы, стиль ее проведения» [11. С. 15]. При этом в качестве составных элементов кадровой стратегии рассматривались идеология, цели, задачи, принципы, формы и методы управления персоналом. Такое определение открывает конструктивные методологические подходы к разработке и реализации кадровой политики организации.

Аналогичное понимание сущности кадровой политики характерно и для коллектива авторов из РЭА им. Г'.В. Плеханова: Ю. Г. Одегова, П В. Журавлева, С. А. Карташова, Н. К. Маусова [16. С. 31], а также Е.А. Аксеновой[17. С.147]. Этими авторами предлагаются широкое и узкое толкование кадровой политики.

«Широкое толкование: система правил и норм (которые должны быть осознаны и определенным образом сформулированы), приводящих человеческий ресурс в соответствие со стратегией фирмы…

Узкое толкование: набор конкретных правил, пожеланий и ограничений во взаимоотношениях людей и организации"[13. С.54].

Однако отождествление кадровой политики с целостной стратегией работы с персоналом, на наш взгляд, справедливо только отчасти, для тех организаций, в которых занимаются разработкой и реализацией стратегии управления персоналом. В настоящее время в большинстве отечественных организаций кадровой политике не уделяется должного внимания, она характеризуется как пассивная, реактивная, и никакой кадровой стратегии в основе кадровой политики не существует.

Более широкая трактовка кадровой политики безотносительно к кадровой стратегии, с акцентом на методологическую, концептуальную сторону этого понятия дается в работах А. Я. Кибанова и В. Р. Веснина. Так А. Я. Кибанов с соавторами дают следующее определение: «Кадровая политика — система знаний, взглядов, принципов, методов и практических мероприятий государственных органов и организаций основного звена управления, направленных на установление целей, задач, форм и методов кадровой работы во всех сферах человеческой деятельности"[13. С.474]. В этом определении интегрированы и концептуальная, и практическая сторона работы с персоналом.

В.Р. Веснин рассматривает кадровую политику как «систему теоретических взглядов, идей, требований, принципов, определяющих основные направления работы с персоналом, ее формы и методы» [18. С.104]. Таким образом, формы и методы, направления работы с персоналом не: включаются им в кадровую политику.

Нормативно-методический подход к определению кадровой политики характерен для работ Дж. Иванцевича и А. А. Лобанова, С. К. Мордовина, А. П. Егоршина. Так, в известной книге Дж. Иванцевича и А. А. Лобанова «Человеческие ресурсы управления» представлен американский подход к этому понятию: «Политика управления персоналом — общее руководство в принятии решений по важнейшим направлениям в области управления персоналом» [10. С.22]. С. К. Мордовин считает, что политика в области человеческих ресурсов — это некий свод правил, положений, стандартов по работе с персоналом [15. С.39].

Деятельностный подход к формулировке кадровой политики отмечается в работах Н. А. Чижова и В. А. Спивака. По мнению Н. А. Чижова, «кадровая политика предприятия, фирмы — это комплекс организационных и содержательных мер, направленных на эффективное использование способностей и профессиональных навыков каждого отдельного работника в реализации конечных целей (миссии) организации, предприятия, фирмы» [21. С.6]. Подобная трактовка кадровой политики не выдерживает никакой критики, поскольку отождествляет ее с кадровыми мероприятиями и исключает идеологические, концептуальные, целевые и нормативные аспекты кадровой политики.

Кадровая политика традиционно ассоциируется с различными функциональными областями управления персоналом: политикой подбора и расстановки кадров, оплаты труда и вознаграждений, обучения персонала, коммуникативной политикой и т. д. Это отражает и приоритеты управления персоналом, и идеологию, и «правила игры», и методологические подходы к решению проблем управления персоналом.

Понятие «кадровая политика» сформировалось в рамках технократической парадигмы управления и отражает этап администрирования в практике управления персоналом.

Рассматриваемые дефиниции и их содержание определяются теоретическими кадровыми концепциями, лежащими в их основе, а также практическим контекстом, в котором они применяются.

По мнению Л. М. Забирова, В. И. Волкова, современному этапу развития отечественного менеджмента, когда стратегическое управление практически находится на начальных и станциях, соответствует традиционный термин «кадровая политика» [17. С.12].

Кадровая политика охватывает многие сферы управления персоналом [18. С. 13]:

— подбор и расстановку кадров;

— обучение персонала;

— стимулирование труда работников;

— руководство персоналом;

— социально-трудовые отношения;

— управление трудовой карьерой;

— внутрифирменные коммуникации;

— формирование кадровых процедур;

— социальную политику;

— организационную культуру и др.

Из вышесказанного можно сделать ряд выводов относительно определения кадровой политики:

1) Кадровая политика организации — понятие более универсальное, общее, объективно существующее, независимо от того, насколько она осознана и целенаправленно формируется и реализуется руководством. Отсутствие или слабое развитие стратегии управления персоналом предполагает малоэффективные типы кадровой политики, которые, по сути, представляют собой реакцию на возникающие в процессе функционирования организации проблемы управления персоналом, спонтанно сложившиеся «правила игры», принципы и нормы организационного поведения.

2) Кадровая политика является той важнейшей «чувствительной зоной» для персонала, которая относится к групповым целям и ценностям и не оставляет равнодушным всех членов коллектива. Если ее разработкой не занимается руководство, то зачастую ее идеологию, принципы и приоритеты формируют сотрудники в определенных лозунгах, ценностях, «правилах игры», устном фольклоре. (Например, принципы управления персоналом выражаются в поговорках: «Инициатива наказуема», «Не нравится — уходите», «Один с сошкой — семеро с ложкой» и др.). Они фиксируются в организационной культуре и регулируют индивидуальное и групповое организационное поведение, мотивацию персонала, правила принятия и реализации решений, влияют на морально-психологический климат и т. д.

3) Кадровая политика может отождествляться со стратегией управления персоналом в тех случаях, когда стратегия разработана и существует либо в форме регламентирующего документа, либо как известный и признанный руководством и сотрудниками свод правил, норм, целей, приоритетов в области управления персоналом. Поэтому определение кадровой политики как целостной стратегии управления персоналом справедливо как нормативное, присущею организациям с высоким уровнем менеджмента, как кадрового, так и стратегического [19. С. 13].

Анализируя существующие в конкретных организациях кадровые политики, можно выделить два основания для их группировки.

Первое основание может быть связано с уровнем осознанности тех правил и норм, которые лежат в основе кадровых мероприятий и, связанным с этим уровнем, непосредственного влияния управленческого аппарата на кадровую ситуацию в организации. По данному основанию можно выделить следующие типы кадровой политики:

1. пассивная;

2. реактивная;

3. превентивная;

4. активная.

Пассивная кадровая политика. Само представление о пассивной политике кажется алогичным. Однако мы можем встретиться с ситуацией, в которой руководство организации не имеет выраженной программы действий в отношении персонала, а кадровая работа сводится к ликвидации негативных последствий. Для такой организации характерно отсутствие прогноза кадровых потребностей, средств оценки труда и персонала, диагностики кадровой ситуации в целом. Руководство в ситуации подобной кадровой политики работает в режиме экстренного реагирования на возникающие конфликтные ситуации, которые стремится погасить любыми средствами, зачастую без попыток понять причины и возможные последствия.

Реактивная кадровая политика. В русле этой политики руководство предприятия осуществляет контроль за симптомами негативного состояния в работе с персоналом, причинами и ситуацией развития кризиса: возникновение конфликтных ситуаций, отсутствие достаточно квалифицированной рабочей силы для решения стоящих задач, отсутствие мотивации к высокопродуктивному труду. Руководство предприятия предпринимает меры по локализации кризиса, ориентировано на понимание причин, которые привели к возникновению кадровых проблем. Кадровые службы таких предприятий, как правило, располагают средствами диагностики существующей ситуации и адекватной экстренной помощи. Хотя в программах развития предприятия кадровые проблемы выделяются и рассматриваются специально, основные трудности возникают при среднесрочном прогнозировании [19. С. 101].

Превентивная кадровая политика. В подлинном смысле слова политика возникает лишь тогда, когда руководство фирмы (предприятия) имеет обоснованные прогнозы развития ситуации. Однако организация, характеризующаяся наличием превентивной кадровой политики, не имеет средств для влияния на нее. Кадровая служба подобных предприятий располагает не только средствами диагностики персонала, но и прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный период. В программах развития организации содержатся краткосрочный и среднесрочный прогнозы потребности в кадрах, как качественный, так и количественный, сформулированы задачи по развитию персонала. Основная проблема таких организаций — разработка целевых кадровых программ.

Активная кадровая политика. Если руководство имеет не только прогноз, но и средства воздействия на ситуацию, а кадровая служба способна разработать антикризисные кадровые программы, проводить постоянный мониторинг ситуации и корректировать исполнение программ в соответствии с параметрами внешней и внутренней ситуацией, то мы можем говорить о подлинно активной политике.

Но механизмы, которыми может пользоваться руководство в анализе ситуации, приводят к тому, что основания для прогноза и программ могут быть как рациональными (осознаваемыми), так и нерациональными (мало поддающимися алгоритмизации и описанию).

В соответствии с этим мы можем выделить два подвида активной кадровой политики: рациональную и авантюристическую.

При рациональной кадровой политике руководство предприятия имеет как качественный диагноз, так и обоснованный прогноз развития ситуации и располагает средствами для влияния на нее. Кадровая служба предприятия располагает не только средствами диагностики персонала, но и прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный и долгосрочный периоды. В программах развития организации содержатся краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный прогнозы потребности в кадрах (качественной и количественной). Кроме того, составной частью плана является программа кадровой работы с вариантами ее реализации. При авантюристической кадровой политике руководство предприятия не имеет качественного диагноза, обоснованного прогноза развития ситуации, но стремится влиять на нее. Кадровая служба предприятия, как правило, не располагает средствами прогнозирования кадровой ситуации и диагностики персонала, однако в программы развития предприятия включены планы кадровой работы, зачастую ориентированные на достижение целей, важных для развития предприятия, но не проанализированных с точки зрения изменения ситуации. План работы с персоналом в таком случае строится на достаточно эмоциональном, мало аргументированном, но, может быть, и верном представлении о целях работы с персоналом [20. С. 45].

Проблемы при реализации подобной кадровой политики возникают в том случае, если усилится влияние факторов, которые ранее не включались в рассмотрение, что приведет к резкому изменению ситуации, например, при существенном изменении рынка, появлении нового товара, который может вытеснить имеющийся сейчас у предприятия. С точки зрения кадровой работы необходимо будет провести переобучение персонала, однако быстрая и эффективная переподготовка может быть успешно проведена, например, на предприятии, обладающем скорее молодым персоналом, чем на предприятии, имеющем очень квалифицированный, хорошо специализированный персонал пожилого возраста. Таким образом, понятие «качество персонала» включает еще один параметр, который скорее всего не был учтен при подготовке плана кадровой работы в рамках данного типа кадровой политики.

Вторым основанием для дифференциации кадровых политик может быть принципиальная ориентация на собственный персонал или на внешний персонал, степень открытости по отношению к внешней среде при формировании кадрового состава. По этому основанию традиционно выделяют два типа кадровой политики — открытую и закрытую.

Открытая кадровая политика характеризуется тем, что организация прозрачна для потенциальных сотрудников на любом уровне, можно прийти и начать работать как с самой низовой должности, так и с должности на уровне высшего руководства. Организация готова принять на работу любого специалиста, если он обладает соответствующей квалификацией, без учета опыта работы в этой или родственных ей организациях. Таким типом кадровой политики характеризуются современные телекоммуникационные компании или автомобильные концерны, которые готовы «покупать» людей на любые должностные уровни независимо от того, работали ли они ранее в подобных организациях. Такого типа кадровая политика может быть адекватна для новых организаций, ведущих агрессивную политику завоевания рынка, ориентированных на быстрый рост и стремительный выход на передовые позиции в своей отрасли [16. С. 34].

Закрытая кадровая политика характеризуется тем, что организация ориентируется на включение нового персонала только с низшего должностного уровня, а замещение происходит только из числа сотрудников организации. Такого типа кадровая политика характерна для компаний, ориентированных на создание определенной корпоративной атмосферы, формирование особого духа причастности, а также, возможно, работающих в условиях дефицита кадровых ресурсов.

Таблица 1.1

Кадровые мероприятия, реализуемые в открытом и закрытом типах кадровой политики

1.2 Уровни кадровой политики

Целевая задача кадровой политики может быть решена по-разному, и выбор альтернативных вариантов достаточно широк:

увольнять работников или сохранять; если сохранять, то каким путем лучше:

переводить на сокращенные формы занятости;

использовать на несвойственных работах, на других объектах;

направлять на длительную переподготовку и т. п.

? подготавливать работников самим или искать тех, кто уже имеет необходимую подготовку;

? набирать со стороны или переучивать работников, подлежащих высвобождению с предприятия;

? набирать дополнительно рабочих или обойтись имеющейся численностью при условии более рационального ее использования и т. п.

При выборе кадровой политики учитываются факторы, свойственные внешней и внутренней среде предприятия, такие как:

? требования производства, стратегия развития предприятия;

? финансовые возможности предприятия, определяемый им допустимый уровень издержек на управление персоналом;

? количественные и качественные характеристики имеющегося персонала и направленность их изменения в перспективе и др.;

? ситуация на рынке труда (количественные и качественные характеристики предложения труда по профессиям предприятия, условия предложения);

? спрос на рабочую силу со стороны конкурентов, складывающийся уровень заработной платы;

? влиятельность профсоюзов, жесткость в отстаивании интересов работников;

? требования трудового законодательства, принятая культура работы с наемным персоналом и др. [11. С. 22]

Общие требования к кадровой политике в современных условиях сводятся к следующему:

Кадровая политика должна быть тесно увязана со стратегией развития предприятия. В этом отношении она представляет собой кадровое обеспечение реализации этой стратегии.

Кадровая политика должно быть достаточно гибкой. Это значит, что она должна быть, с одной стороны, стабильной, поскольку именно со стабильностью связаны определенные ожидания работника, с другой — динамичной, т. е. корректироваться в соответствии с изменением тактики предприятия, производственной и экономической ситуации. Стабильными должны быть те ее стороны, которые ориентированны на учет интересов персонала и имеют отношение к организационной культуре предприятия.

Поскольку формирование квалифицированной рабочей силы связано с определенными издержками для предприятия, кадровая политика должна быть экономически обоснованной, т. е. исходить из его реальных финансовых возможностей.

Кадровая политика должна обеспечить индивидуальный подход к своим работникам [18. С. 123].

Таким образом, кадровая политика направлена на формирование такой системы работы с кадрами, которая ориентировалась бы на получение не только экономического, но и социального эффекта при условии соблюдения действующего законодательства.

В целом кадровая политика как система управления человеческими ресурсами охватывает следующие подсистемы.

1. Управление трудовыми ресурсами. Обеспечивает процессы формирования и возмещения человеческих ресурсов путем организации:

? управления демографическими процессами (рождаемость, смертность, брачность, улучшение положения женщин, забота о семье и детях);

? управления образованием (дошкольное воспитание, общеобразовательная подготовка, подготовка рабочих кадров непосредственно на производстве и в системе профтехобразования, подготовка специалистов в высших учебных заведениях, последипломное образование, повышение квалификации, переподготовка) и профессиональной ориентацией;

? управления социальным развитием (расширение непроизводственной сферы, регулирование фондов потребления, обеспеченность продуктами питания и товарами, здравоохранение, использование свободного времени, обеспеченность жильем, развитие бытового обслуживания и общественного питания, социальная работа и др.).

2. Управление занятостью обеспечивает процессы распределения человеческих ресурсов путем организации:

? управления рабочими местами (учет действующих и создание новых рабочих мест в производственной и непроизводственной сферах хозяйства, организация общественных работ, социальная защита безработных);

? управления первичным распределением (профессиональный подбор и направление выпускников общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, высших учебных заведений в различные отрасли хозяйства);

? управления перераспределением (профессиональный отбор, организация переподготовки, трудоустройство, организованный набор, территориальное переселение, переводы и перемещения работников).

3. Управление персоналом обеспечивает процессы использования (потребления) человеческих ресурсов путем организации:

? управления трудом (совершенствование производственных процессов, разделения и кооперации труда, методов труда и организации рабочих мест, укрепление дисциплины труда, улучшение условий труда и его охраны, организация оплаты труда и его стимулирования);

? управления кадрами (кадровой работой) на уровне предприятий, организаций и учреждений (комплектование и подготовка кадров, оценка и расстановка, организация профессиональной адаптации и внутрифирменной мобильности, мотивация и воспитание работников, снижение текучести и др.);

? управления социально-демографическими процессами (помощь семьям, строительство и содержание объектов социально-культурного назначения, жилья, улучшение медицинского обслуживания, организация досуга, развитие подсобных хозяйств, повышение общеобразовательного и культурного уровня работников).

Комплексная система управления человеческими ресурсами схематически показана на рис. 1.1.

Каждый вид управления содержит соответствующие уровни (организация — регион — отрасль — государство) и основные формы: управление материальными ресурсами и управление человеческими ресурсами. Управление человеческими ресурсами охватывает процессы управления социальным развитием, профессиональной ориентацией, образованием, занятостью, трудом и т. п.

Таким образом, объектом социального управления являются различные социальные системы, а предметом — система управления соответствующими сферами организации общества.

кадровый муниципальный самоуправление Как объект управления человеческие ресурсы являются одновременно производителями и потребителями материальных и духовных благ. Особенность управления человеческими ресурсами состоит в необходимости всестороннего учета интересов личности, организации, региона и всего общества, обеспечения их органического сочетания. Субъект управления человеческими ресурсами — государство — разрабатывает комплекс социально-экономических и организационно-правовых мер, направленных на эффективное их формирование, распределение, перераспределение и использование. Функцию управления человеческими ресурсами наряду с государственными осуществляют и негосударственные органы; к субъекту управления человеческими ресурсами относятся также профессиональные союзы и ассоциации, предпринимательские структуры, трудовые коллективы и др. [18. С. 56]

Управление человеческими ресурсами составляет основное содержание кадровой политики. Оно направлено, во-первых, на формирование качественного кадрового потенциала и удовлетворение потребностей общественного производства в квалифицированных кадрах; во-вторых, на обеспечение эффективной занятости трудоспособного населения и его оптимальное распределение между отраслями и регионами страны; в-третьих, на рациональное использование персонала предприятий, организаций и учреждений.

По содержанию кадровая политика охватывает такие проблемы:

? целенаправленное, планомерное и сбалансированное формирование и подготовка квалифицированных работников, непрерывное повышение их профессионального мастерства, всестороннее образование и постоянное воспитание кадров;

? распределение и перераспределение работников по сферам занятости, регионам страны и видам профессиональной деятельности;

? рациональное использование кадров, моральное и материальное стимулирование их деятельности, развитие специальных способностей, формирование удовлетворенности трудом;

? организация кадровой и социальной работы, контроль за деятельностью кадров формирование и развитие комплексной системы управления человеческими ресурсами.

Таким образом, кадровая политика как система управления человеческими речи предприятия, региона, отрасли и страны в целом включает в себя ряд основных направлений. Приведем важнейшие из них.

? Демографическая политика — часть кадровой политики государства, направленная на управление процессами демографического развития страны и ее отдельных регионов, т. е. воспроизводством и миграцией населения по территории страны.

? Политика в области образования — часть кадровой политики, целью которой является всестороннее развитие человека, его умственных и физических способностей, воспитание высоких нравственных качеств, формирование граждан, способных к сознательному общественному и профессиональному выбору, обогащение на этой основе кадрового потенциала страны, обеспечение народного хозяйства квалифицированными работниками.

? Политика в области занятости — часть общегосударственной кадровой политики, связанная с обеспечением трудоспособного населения рабочими местами и участием его в хозяйственной деятельности общества. Цель этой политики — создать такие материально-технические и социально-экономические условия, в соответствии с которыми каждому трудоспособному члену общества предоставляется объективная возможность участвовать в общественно полезном труде.

? Политика в области труда и заработной платы — часть кадровой политики, связанная с осуществлением контроля за мерой труда и потребления материальных и духовных благ, регулированием трудовых отношений и оплаты труда, его материальным стимулированием, состоянием и укреплением трудовой и производственной дисциплины, характером и условиями труда, его содержанием и др.

? Социальная политика — часть кадровой политики, направленная на создание благоприятных условий для наиболее полного развития человека, его личностного потенциала за счет всемерного улучшения труда и быта людей, организации здравоохранения, торгового и бытового обслуживания населения, развития жилищно-коммунального хозяйства, организации социального обеспечения, развития культуры и искусства, поднятия уровня жизни и др. [18. С. 58]

1.3 Возрастание роли муниципальной кадровой политики в управлении

Кадры — понятие одновременно собирательное и многоуровневое. Собирательное — потому, что объединяет работников различных отраслей деятельности, профессий, специальностей, видов труда. В этом смысле употребляют выражения кадры хозяйственные, научные, медицинские, преподавательские, военные и т. п. Принадлежность работника к той или иной отрасли дает лишь наиболее общее представление о его положении в общественном разделении труда, выполняемых функциях и профессиональных качествах.

С точки зрения социальной роли и правового положения различают следующие основные прослойки кадров управления:

? политические деятели и кадры общественных и политических организаций;

? государственные служащие, т. е. аппарат органов государственной власти управления;

? кадры хозяйственные, научные, медицинские, преподавательские, т. е. основные профессиональные работники отдельных отраслей хозяйства, культуры, науки, просвещения, здравоохранения и т. д.

Различия этих категорий кадров отражаются как на их правовом положении, да и на содержании выполняемых ими функций [18. С. 61].

Порядок комплектования штатов общественных организаций, их структура предъявляемые к кадрам требования определяются уставами этих организаций внутренними актами, издаваемыми на основе принципов общественного самоуправления. Положение государственных служащих определяется местом того или иного органа в системе государственной власти и управления, конкретной функцией, которую они выполняют в том или ином учреждении. Следовательно, наделение властными полномочиями с учетом иерархии органов в системе государственной власти и управления, субординация или координация в отношениях между должностными лицами — вот что характеризует, прежде всего, положение государственных служащих. В других отраслях деятельности (промышленность, наука, культура, здравоохранение, просвещение, бытовое обслуживание и т. д.) на передний план выдвигаются такие требования, как профессионализм, деловитость, предприимчивость, наличие специальных способностей и дарований. Набор этих качеств зависит от рода профессиональной деятельности и конкретных условий, в которых она осуществляется.

Кадры можно классифицировать и по многим другим признакам: классовому; социально-демографическому; профессионально-квалификационному; отраслевой принадлежности. Принадлежность работника к той или иной группе характеризует определенные черты его профессиональной деятельности, предъявляемые к нему требования и групповые интересы.

Глава 2. Особенности кадровой политики в органах местного самоуправления г. Владивостока

2.1 Органы местного самоуправления г. Владивостока: понятие и структура

Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ[1]. В соответствии со ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Данное определение базируется на положениях Конституции РФ: «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 132); «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

После вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (определение понятия «органы местного самоуправления» было закреплено нормативно (ст. 1), что тем не менее породило различные точки зрения относительно его смысла. Под органами местного самоуправления, например, понимались «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий». Другие авторы полностью соглашались с формулировкой Федерального закона № 154-ФЗ, рассматривая органы местного самоуправления как «выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[3] предусмотрел несколько иной смысл термина «органы местного самоуправления», определив ему в ст. 2 следующее понятие: «органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Данное определение построено на следующих нормативных принципах:

— местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ);

— формирование органов местного самоуправления осуществляется населением посредством муниципальных выборов (ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ) и местного референдума (п. 6 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ);

— представительный орган местного самоуправления, если это предусмотрено уставом муниципального образования, вправе избирать главу муниципального образования (п. 2 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ), а также формировать контрольный орган муниципального образования (ч. 2 ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ) и учреждать органы местной администрации с правом юридического лица (ч. 3 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ);

— органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований наделены полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации; ч. 1 ст. 34, ч. 10, 11 ст. 35, ч. 1 ст. 36, ч. 1 ст. 37, ч. 1 ст. 38 и ст. 39 Федерального закона № 131-ФЗ).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. признавал большую самостоятельность муниципалитетов в сфере определения структуры органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 14 указанного Закона к органам местного самоуправления относились выборные органы, являющиеся обязательными, и иные органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Структура таких органов определялась населением самостоятельно. Закон 2003 г. более детально определяет систему местных органов власти.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

При этом, за исключением предусмотренных в Законе случаев, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации обязательно (ч. 2 ст. 34).

Известный автор О. В. Курганская высказывает точку зрения о том, что поскольку Конституция Российской Федерации совокупность органов государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов, обозначает термином «система», то и население должно самостоятельно определять и закреплять в уставе муниципального образования не структуру, а систему органов местного самоуправления. Однако данное утверждение представляется нам не совсем верным из-за определенной разницы указанных понятий. Так, «структура» согласно словарю С. И. Ожегова представляет собой «строение, внутреннее устройство», а «система» согласно тому же словарю — понятие более широкое, включающее в себя помимо устройства еще и «определенный порядок в расположении и связи действий». Но в данном случае не все может определяться населением самостоятельно: например, «порядок в расположении», являющийся, по сути, порядком распределения органов местного самоуправления по значимости решаемых ими вопросов, устанавливается не гражданами, а федеральным законодателем.

Следовательно, более верным будет утверждение о том, что система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, лишь в рамках Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Таким образом, значимость первых трех органов для осуществления самоуправленческих отношений подчеркивается требованием об их обязательном наличии, хотя по смыслу ст. 38 Закона без контрольного органа муниципалитетам также не обойтись.

В городе Владивостоке, согласно закону «О местном самоуправлении» структура, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Устав г. Владивостока был принят решением г. Владивостока от 03.03.2005 № 49. В ст. 1 Устава г. Владивостока сказано, что город Владивосток основан 2 июля 1860 года (статус города присвоен 22 апреля 1880 года) и входит в состав Приморского края. Муниципальное образование город Владивосток наделено Законом Приморского края от 06.12.2004 № 179-КЗ «О Владивостокском городском округе» статусом Владивостокского городского округа.

В ст. 20 Устава г. Владивостока дана структура органов местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления города Владивостока составляют:

1) представительный орган города Владивостока — Дума города Владивостока;

2) высшее должностное лицо города Владивостока — глава города Владивостока;

3) исполнительно-распорядительный орган города Владивостока — администрация города Владивостока;

4) контрольный орган города Владивостока — Контрольно-счетная палата города Владивостока.

Представительный орган муниципального образования — орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Отсюда его ведущее положение в системе органов местного самоуправления — именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях. При этом представительный орган является главным нормотворческим органом муниципального образования. Он обладает общей нормотворческой компетенцией. Нормотворческая компетенция иных органов является специальной. Особая связь представительного органа с населением обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в лице избирательного корпуса. Кроме того, она обеспечивается коллегиальным характером работы представительного органа.

Данному органу непосредственно посвящена ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Несмотря на то, что Законом достаточно подробно урегулированы основные вопросы формирования и деятельности представительного органа, само его понятие здесь отсутствует.

В системе органов местного самоуправления представительному органу отводится особое место, поскольку именно он непосредственно выражает волю всего населения муниципального образования, формализуя ее в своих решениях. Некоторые авторы в подтверждение данной точки зрения приводят следующие аргументы: ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и иные органы местного самоуправления, при этом «иные» органы не называются. Отсюда делается вывод, что приоритет в законодательстве (в первую очередь в Конституции Российской Федерации) отдается именно представительным (выборным) органам.

Рассматривая представительный орган в качестве главного управленческого института в системе местного самоуправления, необходимо выделить следующие его основные характеристики.

1. Представительский характер деятельности. Представительское направление деятельности органов местного самоуправления влечет за собой особенный порядок установления их полномочий. Согласно данному порядку в ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливаются общеобязательные для всех представительных органов местного самоуправления вопросы исключительной компетенции, круг которых не может быть уменьшен уставом муниципального образования.

2. Выборность. Часть 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления говорит о том, что право местного самоуправления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Статья 130 Конституции Российской Федерации[1] также устанавливает необходимость наличия в системе местного самоуправления выборных органов.

И наконец, все нормативно-правовые акты о местном самоуправлении, принятые начиная с 1991 г., как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов, в обязательном порядке предусматривали наличие выборного представительного органа местного самоуправления.

3. Временный характер осуществления полномочий. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия представительного органа местного самоуправления носят срочный характер. Однако данный Закон не устанавливает конкретный срок таких полномочий. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» срок полномочий представительного органа муниципального образования не может превышать пяти лет.

4. Решение вопросов формирования и организации деятельности представительных органов местного самоуправления посредством устава муниципального образования.

Согласно ст. 34 и 35 Федерального закона № 131-ФЗ исключительно уставом муниципального образования должны быть урегулированы следующие вопросы, касающиеся представительных органов местного самоуправления: порядок формирования, структура, численность, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и организация деятельности.

Дума города Владивостока является представительным органом города Владивостока. Депутаты Думы города Владивостока избираются населением города Владивостока на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Дума города Владивостока состоит из 35 депутатов, избираемых на основе смешанной (мажоритарно — пропорциональной) избирательной системы (17 депутатов — по одномандатным округам, 18 депутатов — по единому избирательному округу), и возглавляется председателем Думы города Владивостока (ст. 21 Устава г. Владивостока). В ст. 22 Устава г. Владивостока раскрывается компетенция Думы города Владивостока[7].

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ главой муниципального образования является высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Указанным Законом глава муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления. Поэтому многие ученые и юристы-практики рассматривают главу муниципального образования в качестве самостоятельного органа местного самоуправления.

Однако, по мнению П. В. Гулидова, глава муниципального образования не может считаться органом местного самоуправления, поскольку само понятие «орган» согласно словарю С. И. Ожегова означает в данном случае «государственное или общественное учреждение, организацию». А поскольку глава муниципального образования являет собой физическое лицо, т. е. конкретного гражданина, наделенного отдельными управленческими полномочиями, отнести его к организации (пусть даже без права юридического лица) невозможно.

На взгляд П. В. Гулидова, главу муниципального образования следует рассматривать только в качестве выборного должностного лица местного самоуправления. Подтверждением данной точки зрения выступает следующее:

— во-первых, согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования может быть избран на муниципальных выборах либо избран представительным органом муниципального образования из своего состава. Других способов формирования данного института муниципального управления Закон не предусматривает. Это определяет один из основных признаков главы в качестве элемента структуры органов местного самоуправления — выборность;