Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Введение

Глава 1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.1 История становления и развития института Уполномоченного по правам человека в РФ

1.2 Законодательное регулирование института Уполномоченного по правам человека в РФ Глава 2. Административно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека

2.2 Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.3 Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Глава 3. Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

3.1 Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по восстановлению нарушенных прав граждан

3.2 Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению национального законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права Заключение Список используемой литературы и источников

Введение

Актуальность темы дипломной работы обусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере прав человека, основанной на том, что, во-первых, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваются правосудием. Такая конституционная постановка вопроса ориентирует на поиск адекватных институциональных форм, которые помогли бы, с одной стороны, сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, включившись в него, с другой, — воспрепятствовать посягательствам на права человека и их прямому нарушению со стороны публичных структур и их представителей.

Таким универсальным «правозащитно-препятствующим» институтом на протяжении уже почти двухсот лет выступает институт омбудсмана, который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня в большинстве стран мира. В их числе и Российская Федерация, в конституционном порядке учредившая институт Уполномоченного по правам человека.

Особая роль данного института состоит в двойственности его правовой природы. Учреждаемый публичными институтами, как правило, представительного свойства, он при этом не наделяется властными полномочиями. Уполномоченного по правам человека можно сравнить со своеобразным «мостом» между государством и обществом. Двуединство его статуса выражается в том, что, будучи государственным органом с достаточной степенью самостоятельности, он действует как представитель гражданского общества, призванный надлежащим образом реагировать на нарушения прав человека, допущенные государственными структурами и чиновниками, и применять предоставленные ему меры воздействия.

Отметим, что природе государственной власти присуще стремление расширить пределы своего влияния на общество. В этой связи актуализируется проблема эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданских свобод, не дающих государству по собственному усмотрению раздвигать границы допустимости непосредственного воздействия на сферу общественных отношений. Быть таким механизмом — стало правозащитной миссией института Уполномоченного по правам человека.

Несмотря на почтенный возраст данного института и убедительный правозащитный вклад, он продолжает развиваться в разных форматах и моделях, опосредованных особенностями самого государства. В Российской Федерации, существенно отличающейся от иных стран, институт Уполномоченного по правам человека также имеет собственный статусный облик, который приобретает новые содержательные черты, осваивает необычные методы воздействия на представителей власти и конструктивного взаимодействия с ними, укрепляет свои правозащитные позиции в публичной сфере и в гражданском обществе.

Актуальность исследования поддерживается также, рядом объективных предпосылок, процессом интеграции России в мировое сообщество, теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека со стороны государства посредством института Уполномоченного по правам человека.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации увязала защиту прав и свобод человека и гражданина с общепризнанными принципами и нормами международного права, в числе которых международные стандарты в сфере прав человека.

Вместе с тем, принятые законодательные и организационные меры не обеспечивают эффективности правозащитного механизма России, равно как и не снижают «правонарушительного» накала во взаимоотношениях государства и общества. Это ставит перед юридической наукой и практикой совершенно конкретные задачи, направленные на совершенствование институциональных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе посредством дальнейшего раскрытия правозащитного потенциала института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Поскольку институт Уполномоченного по правам человека, признаваемый действенным правозащитным звеном в иных государствах, относится к довольно новым для нашего, есть основания отнести его к недостаточно разработанным в научном плане.

Общетеоретические подходы к пониманию прав, свобод и обязанностей человека и гражданина и гарантий их реализации в России разработали отечественные ученые-правоведы М. В. Баглай, Н. С. Бондарь, А. Г. Бережнов, И. А. Боброва, А. Д. Бойков, И. И. Веремеенко, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, Г. А. Гаджиев, М. С. Гринберг, АД. Денисов, М. И. Ковалев, Б. И. Кожохин, В. М. Курицын, О. Е. Кутафин, В. А. Кучинский, В. В. Лазарев, Л. Н. Линник, Е. А. Лукашева, В. О. Лучин, О. Е. Малеин, М. Н. Малеина, А. В. Малько, Н. И. Матузов, Р. А. Мюллерсон, В. М. Николайчик, В. А. Патютин, А. А. Пионтковский, Ф. М. Рудницкий Д. С. Тэпс и др.

Непосредственно институту уполномоченного по правам человека посвящены работы таких современных авторов, как В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова, Е. Л. Летовска, А. А. Ливеровский, Л. П. Романков, А. Ю. Сунгуров, Н. Ю. Хаманева, Худяков А. А., Худякова А. И. и др.

Вышеназванные работы составили теоретико-правовую и конституционно-отраслевую основы проведенного исследования. Одновременно в круг источников включены и предметно проанализированы конституционные акты (Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека», конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции зарубежных государств), законы (федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации), соответствующие публичные договоры (международные договоры, внутригосударственные соглашения). Помимо вышеуказанного в числе источников — архивные документы, периодические издания, доклады о деятельности федерального Уполномоченного по правам человека о своей деятельности и др.

Объектом нашего исследования стали юридически значимые отношения, складывающиеся в процессе деятельности уполномоченного по правам человека в России с учетом ее федерального и регионального уровней и статусных моделей.

Предметом исследования данной дипломной работы является совокупность причин, условий и механизмов, обусловливающих становление, формирование и развитие института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Цель работы — комплексное теоретико-правовое и конституционно-отраслевое исследование особенностей и закономерностей возникновения и развития отечественного института уполномоченного по правам человека.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда задач:

— раскрытие этапов формирования института и конституционноправового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

— определение места данного института в правовой системе российского государства, теоретических и практических форм его установления и реализации;

— анализ и обобщение деятельности федерального уполномоченного по правам человека;

— разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование российского законодательства, определяющего правовое положение и формы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

— формулирование предложений относительно повышения эффективности деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Практическое значение данной дипломной работы состоит в том, что выводы и предложения по совершенствованию законодательства, а также иные рекомендации могут быть использованы в дальнейших исследованиях правовой проблематики института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; в правоприменительной практике федеральным, региональными, специализированными и иными уполномоченными.

Так, по нашему мнению, необходимо усилить роль уполномоченного по правам человека на уровне субъектов Российской Федерации. Для достижения данной цели статью 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в которой предусматривается возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, необходимо заменить нормой, устанавливающей обязанность создания данной должности.

Представляется необходимым расширить правозащитные функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации должен обладать правом законодательной инициативы, а также правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, иных нормативных правовых актов и не вступивших в силу международных договоров.

Уполномоченный уделяет большое внимание просвещению граждан. Однако эта деятельность должна быть более активной. Можно рекомендовать Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации издавать свою еженедельную газету, в иных газетах и журналах создать специальную рубрику, например, «Советы Уполномоченного по правам человека», эффективным средством стало бы появление на TV передачи с участием Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Глава 1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.1 История становления и развития института Уполномоченного по правам человека в РФ В общественном сознании граждан РФ и общества в целом неуклонно формируется понимание того, что человек, его права и свободы являются главными ценностями современного мира.

Права человека являются одной из «вечных» проблем социально-культурного развития человечества, прошедшей через века. Универсальный характер права человека приобрели в развитых европейских странах в XVII — XVIII веках. Особая заслуга принадлежит в этом процессе буржуазной революции во Франции. Немалую роль сыграло и создание Соединенных штатов Америки.

Концепция прав человека в современном виде сложились в результате победы над фашизмом во второй Мировой войне. Державы-победители сумели объединить мировое сообщество в универсальной межправительственной организации — Организации объединенных наций (ООН), главной целью которой стало избавление будущих поколений от бедствий мировых войн.

В результате переосмысления пережитого мировым сообществом именно ООН была разработана и в 1948 году принята Всеобщая декларация прав человека. Всеобщая декларация прав человека — это основополагающий документ. Этот документ и в настоящее время влияет на развитие политических и социальных процессов во всем современном мире. Большинство государств Земли, ориентированных на правовую форму государственного устройства и создание гражданского общества, заимствовали нормы Всеобщей декларации прав человека для создания собственных конституционных актов. Всеобщая декларация во многом способствовала формированию в послевоенном мире новых международных обычаев и в той или иной степени способствовала закреплению новых гуманистических принципов в национальных законодательствах практически всех государств планеты. Развитием положений Всеобщей декларации стали Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция о правах ребенка и другие подобные международные документы.

В России в начале 90-х годов XX столетия начался активный процесс создания собственных внутригосударственных механизмов и процедур защиты прав и свобод человека. Верховный Совет Российской Федерации 22 ноября 1991 года принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина в РФ. На референдуме 12 декабря 1993 года всенародным волеизъявлением была принята новая Конституция России. Статья 18 Конституции РФ гласит: «Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности всех органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием».

В июле 1990 года после ратификации в нашей стране вступила в силу Конвенция о правах ребенка. В мае 1998 года Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека. Национальное законодательство достаточно динамично приводится в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. В России произошли позитивные изменения не только в декларировании прав и свобод человека и гражданина, но и в создании реальных инструментов для их полноценной реализации.

Основными государственными органами защиты прав человека и гражданских свобод в современной России являются судебные органы и административно-правовые структуры исполнительной власти (прокуратура, органы внутренних дел, отраслевые и территориальные органы управления). Совершенно новыми элементами российской государственной правозащитной системы стали Уполномоченные по правам человека в РФ и регионах, Уполномоченные по правам ребенка. Сформировались и продолжают развиваться негосударственные гражданские институты правозащитной системы России.

Впервые государственный правозащитник (королевский омбудсман) появился в Швеции в 1809 году. Позже в Швеции появились и парламентские омбудсманы. В течение почти полутора веков этот государственный правозащитный институт существовал только в скандинавских странах и практически в неизменном виде существует и настоящее время.

После второй мировой войны институт омбудсмана стал получать распространение во всем мире. Сейчас государственные правозащитники, имеющие разную степень полномочий и влияния, существуют уже почти в ста странах мира.

В настоящее время этот государственный институт, носящий в разных странах мира различные названия (Защитник прав граждан — Испания и многие латиноамериканские страны, Комиссар по делам администрации — Великобритания, Модератор — Франция), рассматривается мировым сообществом как один из основных механизмов разворота интересов государственной машины к нуждам и чаяниям конкретного человека, улучшения администрирования и системы государственного и местного самоуправления и достижения наилучшего исполнения органами власти всех ветвей и уровней своих конституционных обязательств перед своими гражданами и другими людьми, находящимися на их территории.

В Российской Федерации институт омбудсмена трансформировался в институт Уполномоченного по правам человека. Идея учреждения института уполномоченного в российском нормотворчестве впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В соответствии со статьей 40 этой Декларации предполагалось создание должности Парламентского Уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок не более 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР».

Далее постановлением о введении в действие Декларации на соответствующие комитеты Верховного совета была возложена обязанность подготовить проект соответствующего закона, который определил бы компетенцию Парламентского уполномоченного, но тогда закон так и не был принят.

Дальнейшее свое закрепление институт Уполномоченного по правам человека получил в Конституции Российской Федерации 1993 года, которая провозгласила высшей ценностью государства человека, его права и свободы, а обязанностью государства в соответствии со статьей 2 Конституции провозглашается признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Что касается формирования института уполномоченного, то пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности уполномоченного, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

Еще до принятия данного федерального конституционного закона 17 января 1994 года Государственная Дума назначила Уполномоченного по правам человека известного правозащитника, ныне директора Института прав человека, С. А. Ковалева, который находился в этой должности с 17 января 1994 г. до 10 марта 1995 г. Но уже тогда велась активная подготовка проекта закона. Из-за разногласий между Государственной думой и Советом Федерации принятие закона затянулось на год. 17 апреля 1996 года он был принят Государственной Думой в целом и направлен в Совет Федерации, который его отклонил. Главное требование Совета Федерации состояло в том, чтобы право Уполномоченного создавать региональное представительство было заменено правом субъектов самим учреждать данную должность, которая финансировалась бы из средств бюджета субъекта Федерации. Поэтому, учитывая федеральный характер устройства российского государства в проект федерального конституционного закона была внесена норма следующего содержания: «В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации». И, наконец, с учетом замечаний Совета Федерации закон был подписан президентом и с 4 марта 1997 года официально вступил в силу. А в мае 1998 года на данную должность был избран депутат Государственной Думы Олег Миронов. Затем, до февраля 2014 года Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации являлся Лукин Владимир Петрович. Его полномочия истекли 18 февраля 2014 года, он проработал в качестве уполномоченного по правам человека два возможных срока подряд. 18 марта 2014 года Госдума поддержала кандидатуру Эллы Памфиловой на должность уполномоченного по правам человека в РФ, кандидатуру которой внес президент.

Памфилова была единственным кандидатом. Ее конкуренты — кандидат от КПРФ Олег Смолин и представитель ЛДПР Елена Афанасьева — не смогли набрать необходимого количества голосов на этапе включения в списки для тайного голосования.

Ранее кандидатуру Памфиловой поддержали представители правозащитного движения, президентский совет по правам человека и прежний уполномоченный Владимир Лукин.

Ведущие российские независимые правозащитники поддержали назначение Памфиловой. «Она — единственный и самый лучший преемник Владимира Лукина», — заявила «Интерфаксу» во вторник глава Московской Хельсинкской группы Людмила Алексеева.

Владимир Лукин, уходящий с должности уполномоченного по правам человека, заявил, что опыт Памфиловой позволит ей эффективно работать на этом посту. «Я думаю, что ее опыт и долговременная включенность в правозащитные проблемы и в государственную службу позволят ей эффективно и полезно для страны осуществлять свои функции. Я, конечно же, буду готов ей оказать любую посильную помощь, особенно на первых порах ее работы», — сказал он.

Институт Уполномоченного по правам человека был создан в целях соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечения гарантий их государственной защиты. Деятельность уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод гражданина, не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивает защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Данное положение закона не случайно, так как уполномоченный — это не альтернативный, а дополнительный (субсидиарный) способ правообеспечения, который ни в коей мере не посягает на полномочия и сферу юрисдикции других органов государства, разрешающих жалобы и споры граждан с административными органами.

Что же касается необходимости существования данного института, то полемика по этому вопросу уже существенно пошла на убыль по сравнению с началом 90-х годов, когда этот вопрос остро стоял на повестке дня. Сейчас не возникают вопросы, нужен он или нет — прошедшее время подтвердило необходимость его существования, сегодня все больше задаются вопросы, в каком направлении должно идти дальнейшее развитие данного, нового для России, института.

1.2 Законодательное регулирование института Уполномоченного по правам человека в РФ Конституция Российской Федерации 1993 г., объявив Россию демократическим правовым государством (ч. 1 ст. 1), провозгласила права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, обеспечиваемой правосудием (ст. 18), и возложила на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать их права и свободы (ст. 2). Реализация этих положений обеспечивается гарантированностью государственной (ч. 1 ст. 45), в том числе и судебной (ч. 1 ст. 46), защиты прав и свобод человека и гражданина.

Важным элементом механизма защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов является институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена).

Должность уполномоченного по правам человека закреплена Конституцией России. В статье 103 Конституции чётко обозначено, что назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом относится к ведению Государственной Думы относятся. Но более подробную регламентацию данный институт получил в федеральном конституционном законе «Об уполномоченном по правам человека в РФ», который был принят 25 декабря 1996 г. Государственной Думой РФ.

Первое официальное опубликование данного Федерального конституционного закона состоялось в Собрании законодательства РФ от 3 марта 1997 г.

Согласно данному нормативному акту уполномоченный по правам человека в России является гарантом защиты, соблюдения и уважения государством, в лице органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также должностными лицами прав и свобод человека и гражданина.

Для обеспечения эффективности в работе по указанной сфере деятельности федеральный конституционный закон предусматривает полную независимость в работе уполномоченного, а также неподотчетность омбудсмена какому-либо из органов государственной власти или должностным лицам. Также, согласно российскому законодательству, уполномоченному по правам человека предоставляется неприкосновенность, что говорит о том, что его не могут привлечь к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, не может быть задержан, арестован, также не может быть подвергнут обыску, личному досмотру. Предоставление подобного рода гарантий уполномоченному по правам человека подчеркивает важность возлагаемых на него полномочий, заинтересованность государства в слаженности работы по защите прав человека и гражданина в Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в РФ» определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

В соответствии с действующим законодательством и практикой, деятельность Уполномоченного не заменяет и не подменяет деятельность других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Она лишь способствует совершенствованию их работы в данной области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, содействует реализации прав граждан перед лицом бюрократических структур.

В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в РФ», законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права такими как Всеобщая декларация прав человека,

принятая на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН

резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г., Международный пакт

о гражданских и политических правах, принятый в Нью-Йорке 16 декабря 1966 г., а так же международными договорами Российской Федерации.

Кроме этого, в работе Уполномоченного применяются следующие нормативно-правовые акты:

— Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации», в статье 2 которого чётко указано на каких зданиях должен быть постоянно поднят российский флаг. Резиденции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в их числе.

— Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» гласит, что на бланках Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации помещается Государственный герб Российской Федерации в одноцветном варианте.

— В Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» говорится, что в зависимости от характера затрагиваемых вопросов Уполномоченным по правам человека могут представляться рекомендации о заключении международных договоров по вопросам его ведения. А также рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации.

— Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» гласит, что сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией, являются персональными данными, относятся к категории конфиденциальной информации, имеют ограниченный доступ и разглашению не подлежат. Но руководитель органа записи актов гражданского состояния обязан сообщить сведения о государственной регистрации акта гражданского состояния по запросу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

— Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» прописывает отсутствие цензуры при переписке несовершеннолетнего правонарушителя с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации, уполномоченным по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.

— В соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом, и аккредитуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации при наличии соответствующего приглашения Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

— Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ «Налоговый кодекс Российской Федерации» говорит, что от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, освобождаются Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации при подаче ходатайства о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления судьи.

— Федеральный закон от 20 марта 2001 г. № 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод», в частности изменение в часть вторую статьи 91 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации гласит, что переписка осужденного с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации цензуре не подлежит.

— Федеральный Закон от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» говорит о том, что конфиденциальную информацию о детях, оставшихся без попечения родителей, и гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, региональные операторы и федеральный оператор обязаны предоставлять Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации по его запросу.

— Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»: парламентский контроль осуществляется Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

— Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» наделяет Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации правом посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля без специального разрешения.

— Постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ о назначении на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации говорят сами за себя: от 22 мая 1998 г. № 2496-II ГД ;

о назначении Миронова Олега Орестовича; от 13 февраля 2004 г. № 77-IV ГД — о назначении Лукина Владимира Петровича; от 18 февраля 2009 г. № 1729−5 ГД — о назначении Лукина Владимира Петровича; от 18 марта 2014 г. № 3939−6 ГД — о назначении Памфиловой Эллы Александровны.

В своей деятельности Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации руководствуется и многими другими нормативно-правовыми актами: Федеральными законами, Кодексами, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Постановлениями Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Постановлениями Правительства РФ, Приказом Минюста РФ и Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации.

Как говорилось выше, понятие «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» введено статьей 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», согласно которой в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В первоначальном проекте закона была предусмотрена обязанность субъектов Российской Федерации создавать подобный правозащитный инструмент, в настоящее же время, решение данного вопроса отдается на откуп руководителям российских регионов.

Действующие, на сегодняшний день, законы субъектов РФ об Уполномоченных по правам человека являются «близнецами», будучи практически идентичными, как по структуре, так и по содержанию.

Глава 2. Административно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека Должность Уполномоченного по правам человека включена в Сводный перечень государственных должностей РФ, установленный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации». Государственные должности РФ — должности, устанавливаемые Конституцией РФ (как должность Уполномоченного по правам человека в РФ), а также федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Должность Уполномоченного, назначаемого и освобождаемого от должности Государственной Думой и действующего в соответствии с Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ

«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», установлена ст. 103 Конституции РФ.

Замещение Уполномоченным по правам человека государственной должности РФ предполагает, что кандидат на нее должен обладать дееспособностью в полном объеме. Дееспособность — способность физического лица осуществлять действия в соответствии со своей правоспособностью, дающая возможность наделять его правами и возлагать на него ответственность, обязанности. Полная дееспособность приобретается гражданином после достижения им возраста 18 лет.

Кандидат на замещение должности Уполномоченного не должен иметь судимостей, не исключая при этом погашенных или снятых в установленном порядке.

В отношении замещения должности Уполномоченного закон не устанавливает требований непосредственно к образованию, стажу государственной службы или иному стажу общей трудовой или профессиональной деятельности, свидетельствующему о его предыдущей трудовой занятости. Так, на должность Уполномоченного вполне может претендовать кандидат, не имеющий, например, высшего образования, квалификации юриста, стажа государственной службы или стажа замещения государственной должности.

Кандидат, претендующий на замещение должности Уполномоченного, должен соответствовать лишь следующим правовым требованиям:

— наличия у него гражданства РФ не зависимо как от оснований приобретения им гражданства, предусмотренных Федеральным законом «О гражданстве РФ», так и от числа лет пребывания в нем;

— возрастному цензу не моложе 35-лет без ограничения предельного возраста;

— наличия у кандидата познаний в области прав и свобод человека и гражданина;

— наличия у кандидата опыта защиты прав и свобод человека и гражданина.

Сведения о наличии у кандидата познаний в области прав и свобод человека и гражданина и опыта их защиты подлежат субъективной оценке. Субъектами оценочного процесса при вынесении предложения о кандидатуре на должность Уполномоченного являются Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в Государственной Думе.

Под познаниями в области прав человека и гражданина понимается совокупность процессов, процедур и методов приобретения знаний о правах и свободах человека, признанных как мировым сообществом, так и государством в частности.

Степень необходимых познаний в области прав человека, также как и объективные критерии оценки таких познаний, для кандидата на должность Уполномоченного настоящим Законом не предусматривается. Однако предполагается, что кандидат на высшую государственную должность по защите прав человека в стране уже обладает такими познаниями, причем в высшей степени, о чем должны свидетельствовать его безупречная репутация, профессиональная деятельность и достижения.

Так, например, первым Уполномоченным стал депутат Государственной Думы, один из ее представителей в Конституционном Суде РФ, известный юрист, профессор, доктор юридических наук, специалист в области конституционного права О. О. Миронов, который 22 мая 1998 года тайным голосованием (299 депутатов — «за», 29 — «против» и 3 — «воздержались») был назначен на должность Уполномоченного.

Опыт защиты прав и свобод человека и гражданина, требуемый для назначения на должность Уполномоченного, — это совокупность знаний и умений, приобретенных кандидатом на основе и в процессе практической профессиональной деятельности, свидетельствующей о правовой помощи конкретным гражданам. Настоящий Закон не конкретизирует, должен ли быть связан такой опыт с профессиональной юридической деятельностью кандидата, допуская при этом, что кандидат на должность Уполномоченного может иметь любое профессиональное образование. Законодатель подразумевает, что Уполномоченный уже имеет способности проявить заботу о людях и реальные возможности защитить их права и свободы.

Институт Уполномоченного создан в целях осуществления непосредственной государственной защиты прав человека внесудебными методами. Это дополнительные методы к уже сложившимся в юридической практике. Уполномоченный не влияет на судебные решения, но оказывает воздействие на соответствующие органы и должностных лиц в целях восстановления утерянных прав человека.

Исключительное право внесения предложений о кандидатах на замещение должности Уполномоченного предоставлено следующим субъектам:

— Президенту Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина (гл. 4 Конституции РФ);

— Совету Федерации Федерального Собрания РФ. Совет Федерации — верхняя палата российского парламента, в соответствии с Конституцией РФ призвана выражать интересы субъектов РФ в Федеральном Собрании РФ;

— депутатам Государственной Думы. В соответствии с нормой ст. 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» депутаты Государственной Думы РФ — это избранные народом представители, уполномоченные осуществлять законодательную власть в нижней палате Федерального Собрания РФ (Государственной Думе РФ).

— депутатским объединениям в Государственной Думе РФ. В соответствии со ст. 16 Регламента Государственной Думы, утвержденного постановлением Государственной думы РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ», депутатскими объединениями в Государственной Думе являются фракции.

Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в РФ» устанавливает определенный срок, в течение которого предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу. Эта процедура должна быть произведена в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Такая необходимость связана с предварительным обсуждением кандидатуры на должность государственного правозащитника депутатами Государственной Думы РФ в ее структурных подразделениях, фракциях, а также с организационными вопросами по включению вопроса о назначении кандидатуры на должность Уполномоченного в повестку дня очередного пленарного заседания нижней палаты парламента РФ.

Процедура назначения Уполномоченного на государственную должность РФ и освобождения его от указанной должности урегулирована главой 19 Регламента Государственной Думы (ст. 155−158).

Назначение Уполномоченного на должность и освобождение его от должности согласно п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ относится к исключительной компетенции Государственной Думы.

В соответствии с нормой ст. 95 Конституции РФ численный состав депутатов Государственной Думы РФ составляет 450 человек. Большинством голосов проголосовавших в пользу кандидатуры на должность Уполномоченного будет признаваться количество депутатов, отдавших за кандидатуру Уполномоченного при тайном голосовании 226 и более голосов.

Кандидатуры на должность Уполномоченного выдвигаются на обсуждение Государственной Думой РФ в порядке, установленном нормой ст. 7 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в РФ» с соблюдением требований к кандидатам, установленным в норме его ст. 6.

Каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности. Присутствующие на заседании депутаты Государственной Думы вправе задавать им вопросы, высказывать свое мнение по предложенным кандидатурам, выступать за или против них.

Постановление о назначении на должность Уполномоченного должно быть принято Государственной Думой не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Постановление принимается по итогам тайного голосования по предложенным кандидатурам на должности Уполномоченного. В случае, если голосование проходило по одной кандидатуре, и она набрала необходимое количество голосов, то данная кандидатура включается в текст постановления для утверждения на должность Уполномоченного. В случае, если голосование проходило по нескольким кандидатурам, то на должность Уполномоченного назначается кандидатура, набравшее наиболее число голосов депутатов Государственной Думы, но не менее большинства от общего числа депутатов Государственной Думы.

В течение 30 дневного срока со дня истечения полномочий предыдущего Уполномоченного, т. е. по истечении 5 лет пребывания в должности Уполномоченного с момента принесения присяги, депутатами Государственной Думы РФ должно быть принято решение о вступлении на указанную государственную должность одной из выдвинутых кандидатур.

Закон не ограничивает число выносимых на рассмотрение депутатами Государственной Думы РФ кандидатур на должность Уполномоченного по правам человека.

В случае если одна или несколько кандидатур на должность Уполномоченного отклоняется Государственной Думой РФ, то для рассмотрения на очередном ее заседании уполномоченными субъектами могут выноситься предложения о тех же или новых кандидатурах.

В случае если на рассмотрение Государственной Думой РФ предлагалось несколько кандидатур на должность Уполномоченного и ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, то для нового рассмотрения на ближайшем заседании палаты могут выноситься повторно те же или другие кандидатуры.

После объявления результатов голосования по рассмотрению кандидатур на должность Уполномоченного кандидат, набравший необходимое для назначения на должность государственного правозащитника число голосов, приносит присягу.

Текст присяги обязывает Уполномоченного исполнять не только конституционные и международные нормы права, но и общепризнанные морально-этические нормы. Так, урегулированные комментируемым Законом требования о соблюдении норм права и морали в деятельности Уполномоченного, позволяют предъявлять к кандидатам на должность Уполномоченного особые критерии оценки их личных качеств.

Присяга произносится Уполномоченным вслух, удостоверяется его подписью с указанием даты принесения.

Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения им присяги.

Решение Государственной Думы о назначении на должность Уполномоченного подписывается ее Председателем, оформляется в виде ее постановления и не подлежат изменению, отмене или пересмотру со стороны Президента РФ, высших органов государственной власти РФ или каких-либо других государственных органов и должностных лиц.

Деятельность Уполномоченного ограничена определенным сроком, начиная с момента принесения присяги, является непрерывной и непосредственно действующей до принесения присяги вновь назначенного Уполномоченного.

Уполномоченный, даже по истечении 5-летнего срока пребывания в должности, может исполнять свои обязанности по указанной государственной должности, пока вновь назначенное на эту должность лицо не принесет присягу.

Прекращение полномочий государственного правозащитника происходит в момент произнесения текста соответствующей присяги вновь избранного Уполномоченного на заседании Государственной Думы РФ.

Законом также регламентируется порядок и процедуру досрочного освобождения от государственной должности и досрочного прекращения полномочий Уполномоченного по правам человека в РФ.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в РФ» освобождение Уполномоченного от должности обязательно производится в следующих случаях:

— не соблюдается запрет на осуществление им деятельности, несовместимой со статусом государственного правозащитного деятеля;

— при вступлении в законную силу в отношении него обвинительного приговора суда;

— в случае его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

— по собственному желанию.

Во всех указанных случаях досрочного освобождения Уполномоченного от должности, Государственной Думой Федерального Собрания РФ, в соответствии с ее Регламентом, принимается соответствующее постановление. С момента принятия Государственной Думой РФ постановления об освобождении Уполномоченного от занимаемой должности, для выдвижения на указанную должность могут предлагаться новые кандидатуры.

В случае, когда Государственной Думой Федерального Собрания РФ принято постановление о досрочном освобождении Уполномоченного от замещаемой государственной должности, нижняя палата российского парламента в течение двух месяцев обязана принять решение о назначении нового кандидата на должность Уполномоченного. В частности, в случае досрочного освобождения от должности Уполномоченного, Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в Государственной Думе вправе внести в Государственную Думу предложения о новой кандидатуре на должность Уполномоченного, соответствующей требованиям, установленным ст. 6 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в РФ».

Следует отметить, что законом не предусмотрено временное исполнение обязанностей по должности Уполномоченного по правам человека в РФ.

2.2 Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п. 1 ст. 2). Таким образом, российский вариант ближе к модели независимого омбудсмана, хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко Коваленко А. И. «Основы конституционного права Российской Федерации (в вопросах и ответах)» учебное пособие, — М., 1994 г. Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсман представляет собой довольно уникальное явление и по характеру возложенных на него функций больше всего похож на румынского Адвоката народа, с той же декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации.

Ниже приведены функции уполномоченного по правам человека в РФ:

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, госслужащих, если раньше заявитель обжаловал их в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат парламента и законодательных органов субъектов Федерации.

Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя; изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы; а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

Жалоба не облагается госпошлиной. Жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Получив жалобу, Уполномоченный вправе:

— принять ее к рассмотрению;

— разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

— передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которого относится разрешение жалобы по существу;

— отказать в принятии жалобы к рассмотрению (отказ должен быть мотивирован).

— Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя о принятом решении. В случае начала рассмотрения жалобы он информирует об этом орган (лицо), решение (действие, бездействие) которого обжалуются.

По результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

— обратиться в суд с заявлением;

— обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного производства или уголовного дела;

— обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения суда;

— изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты и присутствовать при рассмотрении дела в порядке надзора;

— обратиться в Конституционный суд с жалобой.

Уполномоченный вправе принять меры в пределах своей компетенции по собственной инициативе:

— при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан;

— в случаях, имеющих особое общественное значение;

— в случаях, связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты; «Федерализм: теория, институты, соотношения (сравнительно-правовое исследование), ответственный редактор Б. Н. Топорнин, — М., 2001 г Должностные лица обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенную им информацию в 15-дневный срок со дня запроса. Уполномоченный обязан направлять органу (должностному лицу), в решениях (действиях, бездействии) которого он видит нарушение прав и свобод граждан, заключение, содержащее рекомендации относительно мер восстановления прав и свобод. Орган (должностное лицо), получивший заключение, содержащее рекомендации, обязан в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах сообщить Уполномоченному в письменной форме.

Уполномоченный направляет ежегодные доклады о своей деятельности Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору. Он может направлять в Думу специальные доклады по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан. В случае грубого или массового нарушения прав человека Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Думы. Зиновьев А. В. «Конституционное право России» учебное пособие, — М., 2000 г Уполномоченный, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию. Так, согласно положениям ст. 31, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Кутафин О. Е. «Предмет конституционного права», — М., 2001