Организация института государственной службы в Республике Казахстан и в зарубежных странах

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Понятие, сущность и основные принципы функционирования государственной службы

1.2 Цели, задачи и функции государственной службы

1.3 Государственная служба как основополагающий институт системы государственного управления: зарубежный опыт

2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1 Общая характеристика организации государственной службы в Республике Казахстан

2.2 Оценка эффективности Казахстанской системы государственной службы

2.3 Проблемные аспекты развития государственной службы в Республике Казахстан

3. МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

3.1 Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан

3.2 Деятельность органов управления государственной службой Республики Казахстан по вопросам реформирования государственной службы

3.3 Пути совершенствования государственной службы в Республике Казахстан

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Институт государственной службы является неотъемлемой составляющей государственного управления. Государственная служба выступает в качетсве основополагающего организационного средства становления государственности.

Актуальность темы

исследования. В своем Послании народу Казахстана «Казахстан- 2030» глава государства одним из основных векторов развития выделил создание конкурентоспособного государства. Для решения задач по повышению роли и авторитета страны, в целях значительного повышения роли государственного управления требуются серьезные изменения в государственной службе. В настоящее время в Казахстане модернизация системы государственной службы является одним из приоритетных направлений, которое требует разработки новых подходов в управлении государством, адекватной подготовки и использования кадров государственной службы. Реализация новых подходов к совершенствованию государственной службы должна будет осуществляться на основе казахстанского и зарубежного опыта, с учетом исторических, национальных традиций и управленческой практики, а также современных тенденций мирового развития. В этой связи исследование процесса формирования и развития института государственной службы представляется актуальным и одновременно отвечающим потребностям ускорения развития страны.

Целью написания дипломной работы является детальное изучение института государственной службы в Республике Казахстан и формулирование возможных оптимальных направлений совершенствования государственной службы, с учетом зарубежного опыта.

Достижение поставленной цели возможно путем решения следующих задач:

— изучить теоретико-методологические основы института государственной службы;

— изучить зарубежный опыт организации государственной службы;

— рассмотреть национальную модель государственной службы;

— определить степень эффективности государственной службы в Республике Казахстан и выявить основные проблемы ее развития;

— провести анализ приоритетные направления модернизации отечественного института государственной службы;

— опираясь на опыт зарубежных стран, разработать наиболее адекватные и эффективные пути совершенствования государственной службы в Республике Казахстан.

Объектом исследования в дипломной работе выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования государственной службы в Агентстве по делам государственной службы, Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, Аппарате Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

Предметом исследования служит организация института государственной службы в Республике Казахстан и в зарубежных странах.

При написании дипломной работы были использованы следующие методы:

метод системного подхода, метод сравнительного и статистического анализа данных. Также был проведен социологический опрос, как количественный метод сбора эмпирических данных. Обработка и анализ результатов социологического исследования осуществлялись методом линейного анализа данных с применением универсального статистического продукта Interro-SL, версия 1.11.

Теоретическую основу написания дипломной работы составили научные труды ведущих специалистов в области государственной службы и государственного управления, среди которых Бахрах Д. Н., Демин А. А., Турисбек А. З., Уваров Н. В, Капаров С. Г. и др.

Дипломная работа состоит из трех глав.

В первой главе раскрываются сущность и основные черты государственной службы, прослеживается история ее возникновения и развития, освещены модели организации государственной службы зарубежных стран.

Вторая глава охватывает детальное изучение казахстанской модели государственной службы, степени ее эффективности и проблемных аспектов развития.

В третьей главе дипломной работы рассматриваются современные направления и пути модернизации государственной службы в Республике Казахстан.

Практическая значимость заключается в том, что материалы дипломной работы могут быть использованы для дальнейшего исследования института государственной службы в научных целях

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Понятие, сущность и основные принципы функционирования государственной службы

Государственная служба имеет глубокие исторические корни. Первыми подобиями государственных служб принято считать специальные департаменты по делам юстиции, правопорядка и благосостояния древних египтян и греков. Одну из самых долгих историй имеет государственная служба Китая. Именно в Китае впервые были использованы элементы системы заслуг. При поступлении на государственную службу необходимо было пройти специальные письменные экзамены. Для объективности все тесты были анонимными — вместо указания имен на них они специально шифровались цифрами.

Основы современных систем государственной службы в Европе были заложены в начале XVIII века. На протяжении нескольких столетий развивалась система, которая дала современные формы государственных служб. Генезис этого процесса шел в направлении отказа от патронажа и построении государственных служб на принципах меритократии. Изучение истории происхождения государственной службы дает нам сознательное представление об основных причинах, закономерностях возникновения, тенденциях будущего развития института государственной службы, регулирование которого так важно для функционирования всего организма государственно-организованного общества [1, с. 5].

Для наглядного представления основного предназначения института государственной службы в системе государственного управления необходимо определение ее сущности.

Выделяют два подхода к сущностной характеристике государственной службы — институциональный и политический.

Первый подход заключается в том, что служба рассматривается как социально-правовой институт, основной целью которого является обеспечение интересов государства и общества. Функциями государственной службы выступают — административная и сервисная по существу, не имеющие политического характера.

Второй подход — деятельностнополитический. Суть данного подхода заключается в том, государственная служба рассматривается как профессиональная деятельность по обеспечению основных полномочий органов государственной службы и поэтому носит политический характер [2, c.13−15].

В научной литературе типичными определениями термина «государственная служба» являются, например, следующие:

— «публичный институт реализации государственной власти;

— инструмент и технология государственного управления;

— механизм формирования и реализации государственного управления;

— совокупность механизмов и процессов государственно-служебных отношений;

— единство социального, правового и организационного институтов, которые регулируют осуществление государственной власти;

— особый вид профессиональной, управленческой деятельности, реализация функций государства;

— публично-правовое отношение между государством как работодателем и государственным служащим как наемным работником" [3, c. 45−47].

Следует отметить, что ученые подходят к пониманию «государственной службы» неоднозначно. К примеру, А. Ф. Ноздрачев сводит понимание государственной службы к «установленному государством, нормативно выраженному и легитимному, признаваемому гражданами юридическому институту практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени».

Алёхин А.П. и Козлов Ю. М. определяют государственную службу в широком смысле как «выполнение служащими своих обязанностей в государственных организациях: на предприятиях, в органах государственной власти, учреждениях и иных организациях» [5, с 13]. По мнению этих авторов, государственная служба в узком смысле состоит в выполнении служащими своих основных обязанностей только в государственных органах.

Лазарев Б.Ю. трактует ее как «служение государству, т. е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах» [6, c.5−6].

Традиционным стало определение государственной службы, данное Манохиным Василием Михайловичем: «государственная служба — это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».

Таким образом, каждое общество вырабатывает собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. Среди обстоятельств правового характера, влияющих на параметры государственной службы, прежде всего, должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье.

В организационно-правовой структуре государственной службы выделяют следующие модели:

— открытая модель, к которой относятся страны англо-саксонского права — Канада, США, Австралия, Индия, Англия;

— закрытая модель, представителями которой являются страны романо-германского права — Франция, Германия, Италия.

Важно отметить, что в странах с открытой моделью государственной службы отсутствует четко организованная система правового регулирования. К особенностям открытой модели относятся: открытая система набора кадров на гражданскую службу, упрощенная система увольнения и зависимость должностного роста от результатов работы сотрудника.

Закрытой модели присущи:

— принципы четкой субординации в системе государственной службы;

— «закрытая» система набора кадров на государственную службу;

— высокий статус правовой и социальной защищенности служащих;

— сложная процедура увольнения.

Дифференциация государственных органов по предмету их ведения, по отраслям и сферам государственной деятельности, по объему и структуре реализуемых полномочий является основанием для разделения государственной службы на виды.

По принципу разделения властей различают государственную службу:

— представительной власти, называемой парламентской;

— исполнительной власти, называемой правительственной, т. е. осуществляемой в органах исполнительной власти и в аппарате правительства;

— судебной власти, осуществляемой в аппарате судов всех инстанций.

По предмету и компетенции государственных органов выделяют общую и специализированную государственные службы.

Общая или общеадминистративная государственная служба — это служба в органах государственной власти общей компетенции, т. е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К общеадминистративной государственной службе относятся:

— президентская служба, представленная в Администрации Президента, Управлении делами Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, иных государственных органах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента.

— парламентская государственная служба, реализуемая в местных Советах депутатов, Национального Собрания и их секретариатах;

— правительственная государственная служба: в Правительстве и его аппарате;

— исполнительная государственная служба: в министерствах, местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах, иных государственных аппаратах и их территориальных подразделениях;

Специализированная государственная служба — это реализация особо установленных полномочий государственными служащими в соответствии с их профессиональной специализацией в государственных органах, имеющих особую компетенцию и осуществляющих преимущественно однородную деятельность.

Специализированная государственная служба включает в себя:

— государственные должности в дипломатических представительствах, консульских учреждениях;

— контрольно-надзорную службу: в органах Комитета государственного контроля, органах Прокуратуры;

— нотариальную службу;

— финансово-кредитную службу (в Национальном банке);

— избирательную службу (Центральный исполнительный комитет по выборам и проведению референдумов на республиканском уровне) [9, c.15].

При всем многообразии и уникальности государственных служб стран мира принято рассматривать 2 основные системы: карьерная и позиционная.

Карьерная система характеризуется сдачей конкурсных экзаменов при поступлении на низшие должности государственной службы, пожизненным назначением на должности, целенаправленным обучение, высоким уровнем профессионализма кадров, карьерным ростом внутри службы, консерватизомм и бюрократической иерархию в управлении.

Позиционная система включает высокий сервис обслуживания, мобильность, управление человеческими ресурсами, контрактная форма приема и нестабильность в карьере. При данной системе прием и продвижение по службе на любые должности осуществляется с помощью конкурсного отбора.

Нижеприведенная таблица 1 на примере стран Европейского союза относит государства в ту или иную систему, описанную выше (в зависимости от степени тяготения к определенной системе).

Таблица 1

Системы государственной службы

Примечание — составлено автором

Данное деление на системы позволяет выделить отличительные и схожие черты государственной службы в различных странах и имеет целью улучшить понимание принципов и правил функционирования государственной службы.

Базовыми принципами организации системы государственной службы являются:

— «принцип законности;

— принцип приоритета прав и свобод гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и защиты;

— принцип равного доступа граждан к государственной службе;

— принцип единства организационных и правовых основ государственной службы, который предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

— взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

— принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

— компетентность и профессионализм государственных служащих;

— принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как органов государственной власти и должностных лиц, так и физических и юридических лиц" [10, c.15].

Демьян Николаевич Бахрах, подчеркивая нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия, выделил основополагающие принципы функционирования государственной службы, указывая при этом наиболее общие категории:

1) демократизм;

2) профессионализм;

3) социально-правовая защита служащих [10, c.17].

Анализ основополагающих принципов государственной службы зависит от подходов к пониманию государственной службы. Так, при трактовке государственной службы только как деятельности служащих выделяются одни принципы (равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т. д.). В случае, если государственная служба рассматривается как организационно-правовой институт в системе государственного упралвения, то тогда в принципах государственной службы должны найти свое отражение как общие принципы организации деятельности государства, так и специальные принципы, которые присущи только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т. д.) [11, c.293−294].

Таким образом, государственная служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны — системы институтов, которые определяют порядок формирования и осуществления функций и целей государства и применения государственной власти, а с другой стороны — совокупности людей, которые специально подготовлены и профессионально заняты в государственном аппарате для воплощения социальной роли государства.

1.2 Цели, задачи и функции государственной службы

государственный служба казахстан управление

Одной из серьезных проблем института государственной службы является определение цели и задач государственной службы. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы системы государственной службы легально определены и зафиксированы в законодательстве, то ее основные цели и задачи — нет. Поэтому «дерево целей» института государственной службы по-прежнему остается проблемным вопросом.

В научной литературе встречаются разные подходы к определению целей государственной службы. Наиболее часто встречаются уровневая и отраслевая классификации.

С уровневой точки зрения, основные цели государственной службы принято делить на: стратегические, оперативные и текущие. Главная стратегическая цель государственной власти — служение интересам государства, а через него — интересам общества и народа. Служение обществу, повышение эффективности работы государственного механизма, качественное обеспечение исполнения основных функций и задач государства, его должностных лиц и органов — главная цель государственной службы. Кроме того, перед системой государственной службы политической властью, в соответствии с социально-экономической и политической ситуацией в стране, ставятся текущие и среднесрочные цели.

С отраслевой точки зрения все цели государственной службы подразделяются на: социальные, политико-административные, правовые, экономические, организационные (Таблица 2).

Таблица 2

Цели государственной службы [10]

Административно-политические цели института государственной службы направлены на обеспечение единства и стабильности государственной власти в стране, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государственных органов, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом — на решение задач государственного управления.

Социальные цели обусловлены ее социальным характером и предназначением института государственной службы как социального института. Так, органы государственной власти ставят перед собой цели выполнения требований государственной поддержки социальной сферыздравоохранения, образования, пенсионного обеспечения, реализации социальных обязательств государства перед обществом, регулирования и предотвращения социальных конфликтов, обеспечения занятости на рынке труда и т. д. Одной из главных целей в данной сфере является обеспечение социальных гарантий для служащих государственного аппарата и их семей.

Социальные цели государственной службы имеют ценностное содержание. В этом заключается важная связь ее культурного и социального компонентов. С помощью института государственной службы государство воспроизводит социальные ресурсы, обеспечивает целостность, стабильность, равновесие общественной системы, снижает социальную напряженность, повышает уровень и качество жизни населения, способствуя удовлетворению потребностей членов общества [13, c.29−33].

Экономические цели института государственной службы ориентированы на повышение эффективности государственного регулирования в экономической сфере, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государственного аппарата и т. д.

Правовые цели государственной службы направлены на претворение в жизнь законов и иных нормативных актов государственной власти, на обеспечение законотворческой деятельности, на создание основных правовых условий для функционирования государственного аппарата. Реализация этих функций позволяет говорить о государственной службе, как правовом институте.

Выполнение организационных целей государственной службы способствует организационно-техническому обеспечению государственных органов, повышению уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, приведению структуры и численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, совершенствованию норм, правил и процедур прохождения государственной службы.

К основным задачам государственной службы можно отнести:

— охрану конституционного строя, защиту прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития общества;

— формирование общественно-правовых условий для практического осуществления функций органов государственной власти;

— повышение эффективности работы государственных органов в соответствии с их компетенцией и совершенствование условий государственной службы, профессиональной деятельности служащих;

— создание и поддержание в органах государственной власти благоприятных межличностных отношений, обеспечивающих развитие положительных личных качеств государственных служащих [6, c. 27−31].

Каждый вид государственной службы, осуществляемой специальными органами государственной власти, имеет свои установленные в нормативных актах задачи.

Таким образом, можно сделать вывод, что главной целью института государственной службы является практическая реализация функций государства, решение его задач, удовлетворение общественных интересов на основе принципов и положений, установленных законодательством, обеспечение благосостояния населения.

Рассмотрение вопроса о функциях государственной службы позволяет раскрыть её основное назначение. В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства т.к. государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение государственными служащими своих обязанностей и компетенции органов государственной власти.

В зависимости от критериев анализа содержания и структуры института государственной службы существует несколько вариантов классификации основных функций.

В соответствии с первой классификацией, которая дается с точки зрения содержательной деятельности органов государственной власти, государственная служба выполняет следующие основные функции: управленческую, организационно-распорядительную, правовую, сервисную, социальную, экономическую, культурную, воспитательную.

В соответствии со второй классификацией, автором которой является В. Д. Граждан, выделяется три основных групп функций: информационная, организационная и технологическая. В организационную группу входят функции корпоративно-технологического и коммуникативно-компьютерного обеспечения. Информационная группа включает в себя функции: морально-правовую, познавательно-аналитическую, прогнозно-целевую, оценочно-экспертную, документационно-архивную. Такие функции как подготовка государственных решений и их выполнение, принятие и реализация административных решений относятся к технологической группе. Принятие государственных решений — это прерогатива государственной власти, а административных решений — государственной службы.

Третья классификация объединяет в себе функции государственной службы: правоприменительные функции, функции по принятию нормативных актов, по контролю и надзору, а также функции по оказанию услуг органами государственной власти.

Четвертая классификация функций государственной службы рассматривается с точки зрения ее сущностных сторон. Эту классификацию дают представители юридической науки, которые выделяют функции государственной службы как профессиональной деятельности, как правового института, как социального института. В этой связи под функциями государственной службы понимают, прежде всего, правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции.

Также функции государственной службы можно разделить на: основные и специфические. Это является пятой классификацией.

К основным общим функциям государственной службы можно отнести:

— информационное обеспечение деятельности органов государственной власти;

— прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, основных стандартов государственного управления;

— планирование — определение темпов, направлений, качественных и количественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления.

— организация — упорядочение структуры государственных органов, штатов, персонала, процессов в системе государственного управления;

— координация — согласование деятельности государственных служащих для достижения общих целей и задач государственной службы;

— контроль — установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и её структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих;

— регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и её функционирования;

— руководство — установление основных правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий органов государственной власти, управляемых объектов.

Специфические функции государственной службы рассматриваются как организационное воздействие по целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, где чаще всего объекты управления не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что основной спектр функций государственной службы достаточно широк и это свидетельствует о чрезвычайной важности института государственной власти в жизни страны и общества.

1.3 Государственная служба как основополагающий институт системы государственного управления: зарубежный опыт

Государственная службаэто важный политический инструмент реализации государственной власти и функционирования государства в целом. Как наиболее квалифицированная и компетентная часть аппарата государственной власти, государственная служба обеспечивает составление прогноза о возможных путях развития общества, сбор и изучение многосторонней информации об общественной ситуации, связь государства и общества и на этой основе участвует в подготовке и принятии управленческих решений, а также в их реализации.

Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает такую концепцию института государственного управления, для которой существенное значение имеют следующие характеристики.

Во-первых, институт государственной службы — это не система норм, как это имеет место в отношении правового института, а фактическое явление, т. е. речь идет о самом институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении, определении основных направлений государственной политики и т. д.

Во-вторых, несмотря на то, что значение любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее элементов, государственный институт — относительно обособленная часть государственной структуры, которая обладает определенной «автономией».

В-третьих, любой институт государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению обществом [15, c.97−99].

Для более глубокого понимания содержания деятельности государственной службы в системе государственного управления следует разграничить государственное управление в широком и узком смысле слова. В. С. Нечипоренко и В. П. Мельников считают, что в широком значении слова «государственное управление — это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственные органы, сущность действий которых заключаются в осуществлении преимущественно стратегического управления. Государственное управление в узком смысле слова — осуществление управленческих идей, воплощенных в постановлениях, указах, законах и других нормативных правовых актах органов государственной власти. В этом смысле государственная служба играет роль механизма и технологии государственного управления» [16, c.191−192].

Таким образом, если для высших органов государственной власти государственное управление — это только одна из многочисленных функций, то для государственной службы государственное управление составляет основное содержание. Именно институт государственной службы во многом способствует реализации воли государства, оказании определяющего воздействия на деятельность и поведение людей с помощью убеждения, регламентации и санкций.

В теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся направлений развития института государственной службы. Ведущими среди них являются английская, немецкая и американская. Рассмотрим отдельно основные аспекты развития государственной службы в США, Германии и Великобритании.

В Германии понятие «государственная служба» после Первой мировой войны было вытеснено наименованием «публичная служба». Под «публичной службой» понимается деятельность в целях выполнения общественных задач государственного управления, реализуемая определенным кругом лиц, для которых выполнение публичных дел является основой их профессиональной деятельности.

Публичная служба в Германии включает в себя три категории лиц: чиновников, рабочих и служащих. Основным критерием их разделения выступает форма назначения. Например, для чиновника в особом порядке компетентными властями издается акт назначения, для рабочего и служащего соответствующими сторонами заключается договор о поступлении на государственную службу. Чиновники в Германии относятся к группе особо доверенных лиц, которые специально наделены функциями управления, политическим статусом [17, c.27].

Одной из особенностей службы в современной Германии является тесное взаимопроникновение административной и политической сфер, что находит свое отражение в законе о государственной службе. Так, согласно законодательству чиновник имеет право как в участии в деятельности политических партий, так и в достижении парламентской карьеры. В Германии в отличие от многих стран, таких как США, Великобритания, Франция, карьера государственного служащего не является альтернативной политической карьере. Напротив, карьера служащего является предпосылкой для успешной политической деятельности.

Федеральный закон о чиновнике в редакции 1971 года является основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников в Германии. Согласно этому Закону к гражданским служащим можно отнести: чиновников государственного аппарата, военнослужащих, судей, почтовых служащих, сотрудников железнодорожной службы, государственных банков, преподавателей школ и высших учебных заведений. Функционирующий в стране табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников. Материальное содержание служащих состоит из основного оклада, надбавки за выслугу лет, за звание, территориальной надбавки, надбавки на детей. Структура, динамика и размер выплат чиновникам определяются специальным законом об оплате [18, c.130].

По германской доктрине, государственный служащий рассматривается как слуга и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система обучения чиновников, их подготовки дальнейшего продвижения по службе. В соответствии с п. 2 ст.33 Конституции Германии «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» [19, c.38]. К особенностям, позволяющие претендовать на звание чиновника, прежде всего, является требование быть немцем. Помимо этого, законодательство допускает назначение чиновником иностранца, также претендент должен обладать необходимой профессиональной подготовкой, устанавливаемой соответственно уровню служебной иерархии [20, c.48].

Значительно более строгие требования предъявляются к чиновникам, желающим поступить на службу высшего уровня. Например, к службе на высшем уровне 2 ступени допускаются чиновники с высшим образованием, которые сдали первый государственный экзамен, прошли подготовительную службу в течение 2 лет. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются служащие, имеющие аттестат о среднем образовании, прошедшие специальную 3-х летнюю подготовку и сдавшие экзамен соответствующего уровня.

В Германии при занятии различного уровня должности учитывается и возрастные ограничения: от 18 до 30 лет — на высшие должности; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 16 до 30 лет — низшие ступени. Основная масса государственных служащих приходится на органы земель- 40%; в общинах занято 22%, на федерацию приходится 10% чиновников.

К основным сферам, в которых рекрутируется основная часть чиновников, относятся юстиция, затем — социальные науки и экономика. Согласно закону 1953 года, высшее юридическое образование признается достаточным для занятия руководящих постов на государственной службе. Как показывают современные социологические исследования, среди высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать — юристы составляют 67%.

Система продвижения по службе в Германии строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах:

— принцип повышения квалификации;

— принцип постепенного продвижения.

Исключения допускаются лишь по разрешению Федеральной комиссии по кадрам Германии. В низших должностных группах при оценке «отлично» повышение в должности осуществляется через 6 лет, а при оценке «удовлетворительно» производится через 8 лет. Также следует отметить, что в средних должностных группах продвижение по службе регламентируется для каждой должности отдельно.

В отличие от Германии, в США государственным служащим считается любое лицо, чей труд оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти.

Началом законодательного оформления государственной службы в США послужило принятие закона Пендлтона, получившего название «Закон о гражданской службе». Закон Пендлтона предусматривает открытый конкурсный отбор в виде проведения экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

Государственная служба в Соединенных Штатах Америки подразделяется на исключительную и конкурсную. Исключительная гражданская служба подразумевает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В состав «исключительных» служащих входят сотрудники ЦРУ, Госдепартамента, Агентства по национальной безопасности, ФБР, правительств США в международных организациях. К конкурсной гражданской службе США относятся около 90% всех государственных служащих.

Также в США существует патронажная система и система добычи, что предполагает назначение служащих на высшие должности за политические заслуги и периодическую сменяемость политических чиновников в зависимости от того, сколько времени в Белом доме пребывают представителя партии, сторонниками которого они являются. В нынешний период всего около 5% должностей в США заполняются «патронажными» методами. К ним можно отнести послов, консулов, глав исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников карьерное продвижение производится согласно принципам системы заслуг, т. е. производится отбор наилучших претендентов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, немаловажным аспектом в отборе является ежегодная оценка их служебной деятельности. Так, до 1979 г. в Соединенных Штатах Америки существовало три методологии оценки работы государственного служащего: неудовлетворительная, удовлетворительная и отличная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения об обучении, переподготовке, понижении, оставлении на прежней должности, награждении, или смещении сотрудника [23, c.215].

В США определены следующие 4 основных направления работы с государственными служащими:

1) обеспечение достаточной гибкости системы гражданской службыс тем, чтобы она могла приспосабливаться к нуждам правительственной политики и быстро меняющимся социально-экономическим условиям;

2) соблюдение баланса между требованиями и правами служащих и обеспечение эффективности работы государственного аппарата;

3) поддержание конкурентоспособности с частным сектором;

4) пересмотр стандартов и процедур в целях обеспечения государственной службы наиболее квалифицированными кадрами [24, c.107].

Должности профессиональных гражданских служащих распределены в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно ответственности, сложности и степени участия в процессе принятия решений. Характеристика и описание каждой из категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов Соединенных Штатов Америки.

К категории 1−4 относятся служащие низшего персонала административных учреждений, они являются непосредственными исполнителями. По своему материальному положению гражданские служащие данных категорий относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалования (6−9 тыс. долл. в год) сопоставимый с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора.

Категории 5−8 — это исполнительский персонал высшей квалификации, которые имеют дипломы ВУЗов, в целом не выполняют никаких функций по административному руководству, а их профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. По материальному положению служащие являются среднеоплачиваемыми работниками, размер жалования которых составляет 11−15 тыс. долл. в год [18, c.143] .

Гражданские служащие, относящиеся к категории 9−14- средний руководящий персонал. Так, например, работники 12-й категории должны уметь выносить решения, служащие 13-й категории в основном представлены помощниками глав небольших подразделений, а 14-й категории — главами подразделений и бюро. Общее число служащих данной группы категорий составляет 46,6% от общего числа чиновников.

15−18 категория представлена высшим руководящим составом государственных учреждений. К основным обязанностям этих гражданских служащих относятся планирование и руководство специальными программами исключительной трудности и ответственности. Сегодня в США служба высших администраторов представлена закрытым корпусом чиновников, формирующегося как из служащих 16−18-й категорий, так и из служащих, занимающих «патронажные» посты [18, c.144].

Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства гражданских служащих весьма ограничена, причем исключениями являются лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента.

Отличительной чертой английской системы государственного управления, сложившейся к началу ХХ века, являлось четкое разделение административной и политической сфер. Гражданская служба существовала отдельно от политической службы.

Институт современной гражданской службы Великобритании сложился сравнительно недавно — в 70-е года XXI века. Именно в этот период в Англии были проведены крупные реформы в сфере государственной службы. Первым ее этапом в январе 1971 года стала отмена системы классов и образование трех основных групп чиновников.

Первая группа чиновников образует вершину состава гражданской службы. К группе старших политических и административных руководителей отнесли чиновников административного класса, постоянного секретаря, заместителя постоянного секретаря.

Вторая группа состоит из двух ступеней:

1) ученик администратора;

2) старший исполнитель.

Административная группа решает широкий спектр вопросов — от исполнения обычных канцелярских обязанностей до руководства работой министерств и координации деятельности государственного аппарата.

Третья группа объединяет технических специалистов и научно-профессиональных работников. К ней можно отнести архитекторов, ученых, инженеров, занятых проблемой образования и подготовки чиновников [24, c.79−80].

Вместе с тем в Великобритании продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений» [25, c.73].

Ответственным органом, в чью компетенцию входит набор на кадровую службу является Комиссия по делам гражданской службы. Основным условием поступления на гражданскую службу считается сдача письменного экзамена общего типа, который разрабатывался на программах Оксфорда и Кембриджа. Вследствие чего в нынешнее время большая часть кандидатов на руководящие посты являются выходцами этих ведущих ВУЗов страны.

Для набора в административный класс осуществляется прием заявлений от претендентоввыпускников ВУЗов в возрасте 20−28 лет, а при наборе служащих в третью группу формально не требуется отвечать каким-либо образовательным цензам, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

С 1971 г. в Великобритании экзамен проводится по так называемому «методу II», который включает основных три ступени: 1) письменные доклады по общим предметам; 2) тесты; 3) интервью. Переподготовка служащих проводится в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г., который осуществляет свою работу под общим руководством министерства по делам гражданской службы [26, c.65].

Продвижение по службе в Великобритании осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. Непосредственно подотчетным ему органом является специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. При комитете существует специальная группа, занимающаяся рассмотрением вопроса о продвижении по службе высших администраторов.

Система продвижения по службе в Великобритании отличается особой жесткостью на всех уровнях. Ограничена возможность перехода из одного министерства в другое и из одной должностной группы в другую. Вся английская система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, дл того чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля.

Сегодня в Великобритании 27% гражданских служащих — это специалисты в различных областях экономики, науки, права и техники. Значение таких специалистов постепенно растет, они составляют около 60% руководителей госаппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», которая подразумевает работу специалистов и администраторов рука об руку под единым руководством высших чиновников. Но все же преобладают дженералисты, так называемые профессиональные управленцы — их около 75% [26, c. 166−167].

Как видно на Таблице 3 из рассмотренных стран более жесткие требования в смысле продвижения по службе, политической беспристрастности и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной службы в каждой стране индивидуален, но общей чертой является цель: служение народу, государству, отсюда и название более всех употребляемой в каждой из стран — публичная служба.

Таблица 3

Особенности организации государственной службы в США, Германии, Великобритании и Казахстане

Остановимся подробнее на анализе зарубежного опыта организации государственной службы в парламенте, как ярком примере законодательного института государственной службы.

В настоящее время в парламентских структурах зарубежных стран сформировался достаточно профессиональный аппарат, способный решать задачи разной степени сложности и масштабов. Следует отметить, что статус гражданских служащих, представленных в аппаратах парламента, очень часто приравнивается к статусу государственных служащих органов исполнительной власти. Во многих западных странах действуют специальные законы, регламентирующие порядок прохождения государственной службы, структуру и функции аппарата. В США, например, действует Закон «О реорганизации государственной службы в Конгрессе» (1970 г.), в Великобритании — Закон «Об организации палаты общин» (1978 г.) в ГерманииЗакон «О бундестаге».

Большинство парламентов предусматривает в своей структуре наличие достаточно многочисленного аппарата, который, как правило, имеет двухили трехуровневую структуру. Аппарат Бундестага состоит из генерального директората, директората и реферантуры. Аппарат конгресса депутатов США строится по схеме «департаментотделслужба». В британском парламенте руководящая и координирующая роль принадлежит комиссии палаты общин, которая:

— определяет общее количество штатных единиц;

— структур аппарата;

— смету расходов и систему оплаты труда служащих;

— вырабатывает условия найма на государственную службу;

— организует конкурсный отбор и назначение на должности сотрудников «центрального аппарата»

Его главная задачапрофессиональное обеспечение законотворческого процесса.

Аппараты парламентов включают две категории служащих:

1) служащих аппаратов комитетов, фракций, управлений и департаментов «центрального аппарата»;

2) служащих личных офисов депутата — помощников, секретарей, администраторов.

Практически для всех стан высокой парламентской культуры характерен относительно небольшой объем законопроектной работы. Доля законопроектов, вносимых депутатами, не превышает 5−10% их общего количества. Например, Бундестаг ФРГ в среднем за год рассматривает не более 150 законопроектов. Также характерным является и то, что аппараты парламентских фракций и групп не входят в структуру аппарата парламента. Их деятельность финансируется не из государственного бюджета, а в основном за счет соответствующих партий и движений.

Государственная служба в парламентах большинства развитых государств строится на принципах научности, открытости, равного доступа к должности, профессионализма и стабильности кадров, внепартийности. Реализация перечисленных системообразующих принципов государственной службы позволяет обеспечить ориентацию аппарата не столько на количественные, сколько на качественные показатели и главный конечный результат — высокую эффективность работы парламента. Эти же принципы определяют систему управления государственной службой и управления персоналом государственной службой [27, с.75−76].