Правовое регулирование двойного гражданства в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Становление Российской Федерации как демократического правового государства требует углубленной разработки вопроса о взаимоотношениях личности и государства. Одним из основополагающих критериев в оценке демократичности и соответствия международному праву может служить учет и практика реализации положений ст. 15 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. («Каждый человек имеет право на гражданствоникто не может быть произвольно лишен своего гражданства или право изменить свое гражданство»).

Сложность понимания такого явления как двойное гражданство, как и гражданства вообще, заключается в том, что и для государств, и для отдельных людей простое на вид понятие гражданства на деле является многогранным. Значение гражданства различно в странах эмиграции и в странах иммиграциив государствах старых и новыхв государствах национально однородных и многонациональныхв государствах светских и религиозныхв государствах, ощущающих угрозу, и в государствах, сознающих себя в безопасностив государствах тоталитарных и либерально-демократических1.

В Российской Федерации основополагающие принципы гражданства относятся к числу основ конституционного строя (ст. 6 Конституции Российской Федерации), однако в настоящее время процесс формирования института гражданства в нашей стране еще нельзя признать полностью завершенным, о чем свидетельствует принятие нового закона «О гражданстве Российской Федерации» от 19 апреля 2002 г., вступившего в силу 1 июля 2002 г., и последующее принятие изменений к нему Федеральным законом от 17 октября 2003 г2.

1 Хаммар Т. Государство, нация и двойное гражданство / Российский бюллетень по правам человека. 1994. — № 3. — С.59.

2 Российская газета. — 2003 г. — 14 декабря.

Становление института гражданства в государствах бывшего СССР неразрывно связано с формированием собственной государственности, немыслимой без гражданства. При установлении института гражданства ряд республик бывшего СССР закрепили в своем законодательстве нормы и принципы гражданства, зачастую противоречащие международным. Такая ситуация еще более обострила возникшую после распада СССР, и остающуюся не менее острой и в настоящее время, проблему национальных меньшинств, лиц без гражданства, мигрантов, а также этнических соотечественников, оказавшихся не по своей воле в одночасье иностранными гражданами или лицами без гражданства по отношению к России, гражданами которой они хотели бы являться.

Наличие собственного гражданства республик в составе Российской Федерации порождает несогласованность и противоречия между законодательством Российской Федерации и республик по проблемам гражданства, поскольку в конституциях и законах о гражданстве некоторых из них, например, в прежней конституции Татарстана, было закреплено, что граждане Татарстана имеют двойное гражданство Татарстана и Российской Федерации. За последнее время проделана большая работа по укреплению федеральной вертикали власти, упорядочению законодательства субъектов, однако необходимо последовательно довести до конца приведение законодательства республик, касающегося гражданства, в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством о гражданстве.

Особое значение проблема двойного гражданства для взаимоотношений России с другими странами и, прежде всего, со странами ближнего зарубежья, приобрела в связи с тем, что в результате возникновения новых независимых государств на территории бывшего СССР прежнее единое союзное гражданство перестало существовать. Это подтверждает недавнее обострение ситуации с двойным гражданством в Туркменистане, хотя между Россией и Туркменистаном был заключен договор о двойном гражданстве. Массовое предоставление второго российского гражданства создало такую же потенциально взрывоопасную ситуацию и с другими странами пост-советского пространства. Тупиковая ситуация сложилась, по сути, в отношениях России и Грузии, в том числе из-за массового предоставления российского гражданства жителям Абхазии и Южной Осетии.

Отношение государств к двойному гражданству обусловливается рядом объективных социально-политических факторов, одним из наиболее острых являются миграционные процессы.

В условиях распада СССР многие сотни тысяч мигрантов оказались бы в положении беженцев, лиц без гражданства, если бы они не были приняты в российское гражданство. После распада СССР за пределами России осталось около 25 млн. русских и 4 млн. представителей других национальностей. Прежнее российское законодательство о гражданстве, предоставлявшее гражданам бывшего СССР второе российское гражданство, способствовало решению проблемы перемещения населения, что коснулось судеб миллионов людей.

Таким образом, происходящие изменения, касающиеся двойного гражданства, а также многогранность политических и социальных проблем, с ним связанных, свидетельствуют об актуальности и важности исследования данной темы.

Степень научной разработанности темы. Исследованию двойного гражданства посвящены труды как отечественных так и зарубежных ученых (например, Т. Хаммар, У. Г. Хилл, Л. Д. Фридмэн, Й. Изензее, П. Кирххоф).

Накопленные отечественной правовой наукой познания в этой области чрезвычайно ценны. Большой вклад в разработку института двойного гражданства как во внутригосударственном так и в международном праве внесли Ю. Р. Боярс, Д. Л. Златопольский, С. С. Кишкин, Р. И. Кулик, В. В. Полянский, В. М. Сафронов, Г. И. Тункин, М. А. Шафир, В. С. Шевцов, С. В. Черниченко.

Вопросы двойного гражданства затрагиваются в трудах таких современных ученых-юристов как М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе, Л. Д. Воеводин, Е. И. Козлова, С. А. Комаров, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев, Н. А. Михалева, Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, Б. С. Эбзеев, В. Е. Чиркин, Ю. А. Дмитриев. Особо автор хотел бы выделить посвященные гражданству работы С. А. Авакьяна, Н. В. Витрука, О. Е. Кутафина, О. О. Миронова, Д. Е. Горовцева, А. В. Мицкевича, в которых разрабатываются проблемы двойного гражданства.

В работе использован значительный нормативный материал: федеральное законодательство Российской Федерации, международно-правовые договоры и соглашения, конституции и законодательство о гражданстве стран ближнего и дальнего зарубежья. Использовались также материалы и публикации периодической печати.

Цели и задачи диссертации. Актуальность и сложность темы, состояние ее научной разработанности обусловливает цели, задачи и предмет исследования.

Целью диссертационной работы является всесторонний анализ и исследование на основе комплексного подхода теоретических основ института гражданства и двойного гражданства, выявление социально-политических особенностей, обусловливающих правовое регулирование двойного гражданства, а также возможных путей его дальнейшего развития в России.

Для достижения указанной цели в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:

• рассмотрение исторических условий и социальных предпосылок возникновения гражданства и двойного гражданства;

• формулировка и обоснование определения понятия гражданства, раскрытие его сущности и содержания, его социальной и политико-правовой природы;

•проведение сравнительного анализа законодательства, касающегося двойного гражданства Российской Федерации и зарубежных стран, в том числе стран-участников СНГ;

•изучение миграционных процессов в Российской Федерации в соотношении с проблемами гражданства и двойного гражданства;

• исследование оснований и порядка приобретения и прекращения российского гражданства во взаимосвязи с возникновением и прекращением ситуации двойного гражданства;

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования является совокупность связанных с двойным гражданством правовых отношений, складывающихся между личностью и государством.

Предмет исследования составляет институт двойного гражданства в российском и международном праве, его отличительные черты, понятие, роль и место в правовой системе Российской Федерации, динамика его развития.

Методологической основой исследования является диалектико-материалистический подход к такого государственно-правового явления как двойное гражданство. В процессе его познания автор использовал систему методов, логических приемов и средств познания рассматриваемого явления. Раскрытие темы проведено с позиций общенаучных методов (формальнологический, социологический, системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический, статистический), общелогических методов теоретического анализа (анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия, моделирование), частнонаучных методов (сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, конкретизации, толкования). В силу того, что двойное гражданство, как изучаемое явление, не является сугубо правовой категорией, в ходе исследования также использованы научные положения и выводы, содержащиеся в работах по философии, политологии, социологии, политической социологии.

Применение в диссертации общенаучного системного подхода позволило раскрыть политическую, социальную и правовую природу двойного гражданства, и тем самым решить поставленные автором задачи исследования.

Научная новизна диссертации. Данная работа является одним из первых комплексных монографических исследований института двойного гражданства как результат изучения законов о гражданстве разных стран, определенной политики государства в сфере гражданства, а также как особого политико-правового положения личности.

Диссертация строится на основе комплексного научного изучения ряда новых актуальных проблем теории и практики правового регулирования двойного гражданства в Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие итоговые выводы и положения:

1. Комплекс научных положений, касающихся теоретических основ гражданства: а) определение гражданства как особого политико-правового состояния человека, представляющего собой общую, непрерывную и устойчивую связь его с государством, вследствие чего лицо получает возможность пользоваться всеми установленными законом правами, а также несет определенные обязанностиб) вывод о неразрывной связи государственного суверенитета и гражданства, в котором последнее находит источник своего существования и составляет важнейший его признак. в) понимание гражданства не только как правовой, но и как политико-правовой связи лица с государством, что обусловлено высоким политическим потенциалом гражданстваг) с точки зрения юридической природы гражданство представляет собой самостоятельный межотраслевой комплексный институт права, субъективное право по поводу гражданства, особого рода длящееся правоотношение, существующее как в общей, так и в конкретной форме, правовое состояние, составляющее часть правового положения (правового статуса) гражданина. д) вывод о том, что наличие в Российской Федерации и в зарубежных федерациях гражданства ее субъектов помимо гражданства общефедерального не приводит к возникновению двойного гражданствае) вывод о нелегитимности гражданства республик в составе Российской Федерации поскольку оно не имеет ни конституционной, ни законодательной основы на федеральном уровне;

2. Комплекс научных положений, касающихся правового регулирования двойного гражданства: а) двойное гражданство представляет собой объективное правовое явление в государственно-правовой сфере, возникающее в результате коллизий между законодательствами о гражданстве различных стран. б) ограниченная роль субъектного (личного) верховенства государства свидетельствует о нецелесообразности массового распространения двойного гражданства, рассматриваемого в качестве способа поддержки соотечественников, проживающих за рубежом. Территориальные пределы национальной юрисдикции приводят к тому, что защита и покровительство граждан, находящихся за границей, в действительности сводится к лишь к оказанию дипломатической и правовой помощи. в) сложная природа двойного гражданства затрудняет выработку единого отношения к нему разными государствами, что предопределяет различные подходы к нему в международной практике. Отношение государства к двойному гражданству определяется совокупностью факторов, зависящих от особенностей политики, культуры, истории, демографической, этнографической ситуации, географического положения и т. д. г) именно отношение к двойному гражданству составляет сущность государственно-правовой политики государства в сфере гражданства. д) нормам международного права в равной мере не противоречит как прямое запрещение двойного гражданства, (если при этом не возникает состояние безгражданства), так и безусловное признание двойного гражданства. е) признание в Конституции РФ в ч. 2 ст. 62 двойного гражданства непосредственно связано со сложившейся ситуацией, обусловленной распадом СССР и наличием значительного этнического русскоязычного населения, проживающего за рубежом. Признание и распространение двойного гражданства в России следует рассматривать как попытку урегулирования отношений в рамках СНГ, связанных с гражданством и правами соотечественников. д) в государствах-участниках СНГ крайние позиции, выражающиеся как в полном запрещении двойного гражданства, равно как и безоговорочное его признание, порождает негативные последствия в области прав и свобод человека. В этих государствах получила распространение практика, когда двойное гражданство не признается в качестве общего правила за гражданами своего государства, но может быть им предоставлено в том случае, если оно предусмотрено договором данного государства или разрешено президентом страны. е) новый Закон о гражданстве России направлен против возникновения ситуации двойного гражданства. В то же время двойное гражданство в новом Законе о гражданстве допускается, хотя и по ограниченным основаниям и ситуациям.

3. Комплекс научных положений, касающихся социально-политических факторов, связанных с двойным гражданством: а) системное рассмотрение вопросов двойного гражданства предполагает совместное их решение вместе с миграционными проблемами. Зачастую лица, ставшие российскими гражданами, как правило, стараются сохранить за собой и прежнее гражданство, иногда даже нескольких стран, что порождает двойное гражданство. Ситуация двойного гражданства позволяет им уклоняться от выполнения гражданских обязанностей, избегать ответственности за правонарушения и при этом пользоваться социальными гарантиями, льготами и пенсиями сразу в двух или в нескольких странах. б) признание двойного гражданства в Российской Федерации на конституционном уровне не означает возможности широкого его предоставления собственным гражданам, проживающим в Россиив) распространение двойного гражданства в странах СНГ и Балтии встречает негативное отношение со стороны органов государственной власти этих государств, рассматривающих двойное гражданство как инструмент сохранения влияния Российской Федерации на пространстве бывшего СССР. г) альтернативой двойному гражданству может стать возможность установления при соответствующих условиях единого гражданства, примером которому может служить союзное гражданство России и Беларуси, а также общее гражданство Европейского Союза.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке доктринальных основ гражданства и двойного гражданства, в законотворческой деятельности, связанной с вопросами гражданства в Российской Федерации, в преподавании курса конституционного права в высших юридических учебных заведениях. Материалы, содержащиеся в диссертации, могут быть применимы в практике государственных органов, занимающихся вопросами гражданства.

Структура диссертации определена исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

Становление российского гражданства, так же как и других государств-республик бывшего СССР всецело обусловлено его распадом. Демократизация политического режима отразилась на сущности и содержании российского гражданства, а суверенный характер Российской Федерации придал ему новую форму.

Собственно отечественное гражданство, будь то подданство Российской империи, гражданство СССР или же гражданство Российской Федерации, никогда не было этноцентрическим, а всегда носило государственно-ориентированный характер. Прекращение советского гражданства поставило Россию перед трудноразрешимым и в целом неудовлетворительным выбором, когда неприятие разделения русского народа противоречит требованиям государственного строительства. Однако если при этом первая проблема со временем разрешается за счет переезда русских в Россию и их ассимиляции оставшихся в странах проживания, то требования к укреплению государства, к которым относится и укрепление гражданства, наоборот, усиливаются. В противном случае Российскую Федерацию может постичь судьба СССР.

Правовая и фактическая правопреемственность Российской Федерации обусловила главную особенность закона о гражданстве 1991 г.: возможность расширения круга российских граждан посредством предоставления гражданства лицам, проживающим за пределами Российской Федерации. Это выразилось в признании двойного гражданства, отсутствии большинства требований при приеме в гражданство, возможности облегченного приема в российское гражданство, предоставлении российского гражданства проживающим за пределами России и т. д. Все это, безусловно, функционально ослабляло российское гражданство. Не принималось во внимание, что чрезмерно свободное российское гражданство, основанное на принципе накопления, приводит к его функциональному обесцениванию, ослаблению уровня безопасности государства.

Здесь полезно вспомнить слова наркома иностранных дел РСФСР Г. В. Чичерина, который в 1918 г. говорил: «Мы вовсе не собираемся раздаривать с большой легкостью посторонним элементам советское гражданство. Советское гражданство есть очень большая политическая ценность. мы, в высшей степени тщательно взвешиваем, кого мы принимаем в нашу среду и кому мы даем высокое звание советского гражданства» .

Со временем отношения гражданства в новых государствах СНГ и Балтии упорядочиваются. За минувшее десятилетие большинство желающих приобрести российское гражданство в упрощенном порядке его приобрели.

Практика применения закона о гражданстве 1991 г. за 10-летний период его действия показывает, что его ресурс себя исчерпал. Каждому гражданину бывшего СССР была дана возможность приобрести российское гражданство практически в уведомительном порядке. Помимо всех постоянных жителей России гражданство было предоставлено 4,9 млн. человек, большинству из которых (98,2%) — по упрощенной процедуре, т. е. в порядке регистрации. Упрощенный порядок принятия гражданства для соотечественников сохранен и в новом законе о гражданстве. Тем не менее, многих такая ситуация не устраивает. Сразу после его принятия новый Закон о гражданстве называли «самым совершенным законом о гражданстве в Европе», потом появились статьи типа «Законный брак: несовершенство закона „О гражданстве РФ“ лишает соотечественников надежды вернуться на родину'». Так, например, член правительственной комиссии по миграционной политике Лидия Графова заявила, что по новому закону государство по сути приравняло соотечественников к гражданам дальнего зарубежья2.

Как выяснилось, требования нового Закона о гражданстве оказались чрезмерно суровы к бывшим согражданам. Изменения и дополнения в Закон о гражданстве, внесенные Федеральным законом от 17 октября 2003 г. упростили получение российского гражданства для граждан бывшего СССР. При этом для основной категории соотечественников, не имеющих иных льготных оснований получения российского гражданства упрощенный порядок его получения продлен до 1 января 2006 года. Для них маятник российского гражданства вновь качнулся в сторону смягчения основания и порядка его приобретения.

1 Российская газета. — 20 мая 2003 г.

2 Там же.

В целом новый Законе о гражданстве России 2002 г. строится на концептуально иной основе и ознаменовывает возвращение к принципам регулирования «классического» национального гражданства. Любая организация вправе предъявлять требования соответствия к своим будущим членам. Благодаря этому государство обеспечивает качество своих граждан, вырастает престиж российского гражданства. Заместитель министра внутренних дел Российской Федерации Андрей Черненко даже высказал мнение, что новый Закон о гражданстве на пять лет обрубил огромную ветвь коррупции1. (Естественно, что для борьбы с коррупцией необходимо использование всей совокупности правовых средств, и, прежде всего, уголовно-правовых, но гражданство и здесь является предпосылкой для этого).

Новый Закон о гражданстве проще и практичнее предыдущего. В нем гораздо лучше регулируются вопросы гражданства детей. Остались в прошлом республиканское гражданство, почетное гражданство. Получение гражданства теперь связывается с рядом требований, в числе которых исчисляемое с момента получения вида на жительство пятилетнее проживание на территории России, а также необходимость отказа от прежнего гражданства. Полный отказ от двойного гражданства в новом Законе невозможен из-за конституционной нормы, допускающей двойное гражданство.

Именно в отношении к двойному гражданству автор склонен усматривать ключ к политике государства к институту гражданства в целом. В Российской Федерации необходимость двойного гражданства оправдывают проблемой оставшихся за рубежом соотечественников, хотя действительная его сущность, как нам представляется скорее связана с открытостью государства, позволяющую беспрепятственно пересекать национальные границы людям с несколькими паспортами. Распространение двойного гражданства при кризисе государства неизбежно влечет за собой дальнейшее его ослабление и эрро-зию, отток капитала из страны. Не случайно сторонники двойного граждан.

1 Гражданин, вы в законе? // Российская газета. — 5 июня 2002 г.

204 ства склонны разрывать правовую составляющую гражданства и нравственную, сводя гражданственность только к внешне правовому поведению, уплате налогов. В средствах массовой информации культивируется тип либерального мигранта, перебирающегося из страны в страну с «волчьим паспортом планетарного отщепенца», не обремененного ответственностью ни перед своим государством, ни перед своим народом. Экстерриториальный гедони-стистически расслабленный человек «потребительского общества» не способен ни жить в нашей северной Евразии, ни любить ее и быть преданным ей. В наше время он уже вполне стал тем внутренним эмигрантом, который только и ждет подходящего случая для того, чтобы покинуть ее ради более теплых и сытых мест1.