Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: понятие, система, основные тенденции развития: Конституционно-правовой анализ

Актуальность темы

диссертации. Средства массовой информации (СМИ) в современных обществах представляют собой важнейший социальный и политический институт, с помощью которого осуществляются конституционные права граждан на получение и распространение информации. Лишь в условиях эффективного выполнения СМИ своей деятельности в первую очередь по информированию граждан, просвещенное общество способно контролировать деятельность органов власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также следить за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. При этом деятельность средств массовой информации нуждается в надлежащем правовом регулировании не только с позиции обеспечения конституционных гарантии свободы массовой информации и свободы выражения мнения, но и с целью пресечения злоупотребления свободой массовой информации. Как следствие, в настоящее время в Российской Федерации наблюдается активное становление права СМИ как самостоятельной комплексной отрасли права и его законодательное оформление1.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации базируется на конституционном принципе свободы массовой информации и запрете цензуры. Наличие возможности свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом и существование свободных и независимых средств массовой информации являются обязательными предпосылками развития подлинно правового демократического государства, в котором могут быть реализованы и другие конституционные права гражданина и человека.

1 Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации. — М.: Междунар. отношения, 2002. — С. 38.

В 1990;1991 годах с появлением союзного, а затем российского законов о средствах массовой информации было положено начало коренному реформированию законодательства о СМИ Российской Федерации. Реформа законодательства о СМИ являлась важной составной частью подготовки перехода России к новому конституционному устройству. На основе законодательства о СМИ начал формироваться организационно-правовой механизм, обеспечивающий существование свободных и независимых от органов власти СМИ. Рост числа СМИ, конфликтов, связанных с нарушением прав журналистов и СМИ на свободный поиск, получение и распространение информации, а также конфликтов, связанных с нарушением прав граждан в случаях распространения СМИ недостоверной и порочащей информации, появление так называемых информационных войн — все это очертило насущные проблемы и основные направления развития законодательства о СМИ.

С момента принятия Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года (в редакции Федерального закона от 29 июня 2004 года) «О средствах массовой информации» (далее — Закона о СМИ) в него было внесено немало изменений и дополнений, оказавших влияние на деятельность СМИ по осуществлению свободы массовой информации. Более того, процесс кардинального изменения Закона о СМИ не прекращается. На текущий момент известно, по крайней мере, о трех проектах Федерального закона «О средствах массовой информации», способных изменить положение со свободой массовой информации в России. Законодательство Российской Федерации стремительно меняется, в том числе в связи со вступлением России в Совет Европы и ратификацией ряда международных договоров. За последние несколько лет появилось множество законов, а также подзаконных нормативных актов, так или иначе влияющих на организацию и деятельность средств массовой информации. Необходимо отметить, что, принятые без учета существующего национального законодательства, международной правотворческой и правоприменительной практики, некоторые из них не в полной мере отражают конституционный принцип свободы массовой информации. При этом отсутствует ряд важнейших законов, касающихся средств массовой информации — таких, например, как закон об основах экономической деятельности в сфере массовой информации, закон о телерадиовещании, закон о доступе к информации и другие. Таким образом, не соблюдается комплексный подход к формированию законодательства о средствах массовой информации, основные составляющие которого закреплены в тексте самого Закона о СМИ.

Тщательного исследования требует проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами относительно законодательства о СМИ. В Законе о СМИ законодательство о СМИ фактически отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституцией проблема разграничения полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения урегулирована крайне неоднозначно, что вызывает целый ряд вопросов. Отчасти это связано с тем, что термин «средства массовой информации», так же как и «законодательство о средствах массовой информации» не упоминается в соответствующих статьях Конституции (ст. 71, 72), что открывает определенный простор для толкования ее положений. Несмотря на это, в настоящее время наряду с федеральным законодательством о СМИ происходит формирование регионального законодательства о СМИ. При этом опыт принятия рядом республик в составе Российской Федерации законов, регулирующих организацию и деятельность СМИ, продемонстрировал отклонение от принципов, закрепленных в федеральном Законе о СМИ.

На современном этапе развития законодательства о СМИ предстоит решать задачи совершенствования законодательства о СМИ как структурного порядка (согласование различных актов законодательства о СМИсогласование актов законодательства о СМИ и нормативных правовых актов, не входящих в состав законодательства о СМИсистематизация законодательства о СМИ на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации), так и содержательного (совершенствование институтов законодательства о СМИ, дальнейшая работа по обеспечению существования подлинно свободных СМИ). Представляется, что эффективное решение этих задач возможно при наличии необходимых теоретических предпосылок, основанных на комплексном, системном конституционно-правовом анализе существующего законодательства о средствах массовой информации и практики его применения, что и обусловило выбор темы диссертационного исследования.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются конституционно-правовые основы законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации. Предмет исследования образуют проблемы становления и развития законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, обеспечивающего существование в России независимых СМИ как института гражданского общества.

Цель и задачи исследования

Главной целью диссертации является изучение и конституционно-правовой анализ законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации с точки зрения обеспечения существования в России свободных и ответственных средств массовой информации, посредством которых каждый человек в полной мере сможет реализовать свое конституционное право на поиск и получение информации, а также разработка основных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, обеспечивающего свободу массовой информации с учетом необходимых правовых ограничений такой свободы.

Для осуществления названной цели в работе поставлены следующие задачи:

• исследовать конституционно-правовую природу законодательства о средствах массовой информации и его роль в юридическом обеспечении свободы массовой информации;

• выявить основные тенденции развития российского законодательства о СМИ на основе исследования его исторического развития;

• оценить имеющиеся научные подходы к месторасположению законодательства о средствах массовой информации в системе российского законодательства и его соотношение с иными отраслями законодательства;

• проанализировать современное состояние законодательства о средствах массовой информации с точки зрения его соответствия конституционным принципам и международно-правовым стандартам в сфере массовой информации;

• с учетом соответствующего международно-правового опыта выявить, какими факторами определяется степень свободы и независимости того или иного средства массовой информации;

• определить, какие правовые условия способствуют обеспечению существования в России множества свободных и независимых средств массовой информации;

• обобщить отечественный и зарубежный опыт развития законодательства о СМИ, выявить недостатки российского законодательства в этой сфере и исследовать пути его совершенствования;

• проанализировать перспективные направления законотворчества, имеющие наибольшее значение для совершенствования правового регулирования общественных отношений в сфере средств массовой информации.

Степень разработанности темы. Несмотря на актуальность проблемы нормативно-правового регулирования деятельности средств массовой информации в Российской Федерации, ее разработка не нашла достаточного освещения в научной литературе.

За последние годы защищены несколько диссертаций, имеющих в большей или меньшей степени отношение к различным сторонам проблемы законодательного регулирования деятельности СМИ (Г.А.Алхутова, В. В. Балытников, А. А. Малиновский, В. С. Хижняк, С.Н.Шевердяев). Тем не менее, целью работ этих авторов не являлось исследование конституционно-правовых основ законодательства Российской Федерации о СМИ.

Научной базой диссертации явились труды таких ученых-юристов, разрабатывающих различные аспекты правового регулирования в сфере массовой информации, как С. А. Авакьян, А. Б. Агапов, В. В. Балытников, Ю. М. Батурин, И. Л. Бачило, А. Б. Венгеров, А. Е. Воинов, В. А. Копылов, М. А. Кудрявцев, О. Е. Кутафин, В. НЛопатин, А. А. Малиновский, В. Н. Монахов, В. С. Нерсесянц, А. Е. Постников, М. М. Рассолов, Ю. А. Тихомиров, А. А. Фатьянов, М. А. Федотов, С. Н. Шевердяев, В. Л. Энтин и др.

В исследовании практических проблем законодательства Российской Федерации о СМИ автор опирался, в частности, на работы Г. Ю. Араповой, Е. Л. Вартановой, Е. К. Волчинской, Ю. И. Вдовина, А. А. Глискова,.

И.М.Дзялошинского, В. Г. Елизарова, Л. Л. Ефимовой, И. И. Засурского, Я. Н. Засурского, А. Г. Рихтера, А. К. Симонова, Д. Г. Шишкина.

В части сравнительно-правовых исследований в работе нашли отражение труды ряда зарубежных исследователей: Д. Голдберга, Д. Гриффина, П. Круга, К. Маноффа, М. Прайса, Г. Терри, В. Хоффмана-Рима, У. Шрамма, Ф. Сиберта, Т. Питерсона и др.

В качестве общетеоретической базы использованы идеи таких философов и теоретиков в области проблем свобода слова и массовой информации, как Д. С. Милль, Д. Милтон, О. Тоффлер, Ю. Хабермас.

Современный уровень развития законодательства о СМИ в России, имеющийся опыт организации и деятельности средств массовой информации создают почву для качественно новых исследований данного законодательства как комплексной отрасли российского законодательства, основной акцент в которых делается на анализе конституционно-правовых основ, сущности и системных взаимосвязей его основных институтов, взаимоотношении таких подсистем законодательства о СМИ, как федеральное законодательство о СМИ и законодательство о СМИ субъектов Российской Федерации. Недостаточно изученным на настоящий момент остается законодательство о СМИ субъектов Российской Федерации.

Методологическая база исследования. При проведении диссертационного исследования автор стремился обеспечить системный подход к анализируемому материалу. В этих целях им применялись различные современные методики научного анализа. Среди наиболее значимых следует отметить нормативно-логический, историко-политический и сравнительный методы.

Нормативно-логический метод. Настоящее диссертационное исследование основано, прежде всего, на изучении современного законодательства и обобщении практики его применения в отношении средств массовой информации на территории Российской Федерации. Конституционно-правовой анализ действующего законодательства о СМИ Российской Федерации, подготовка предложений по его изменению и дополнению осуществлялись в соответствии с нормативно-логическими правилами, принятыми в законодательной технике.

Историко-политический метод. Законодательство анализируется в диссертации в контексте конкретной исторической и политической ситуации, в которой происходило и происходит его развитие. Тенденции в развитии законодательства о СМИ исследуются, в том числе, с учетом позиций и интересов различных социальных и политических групп. Специфика СМИ проистекает не из особенности участников, а из публичности массовой информации. Не случайно именно на этом основании в теории государственного права СМИ считается политическим институтом.

Сравнительно-правовой метод. Выводы исследования соотносились с практикой законодательного регулирования организации и функционирования СМИ за рубежом. Сравнительное исследование законодательства о СМИ стран Западной Европы, США, Канады и Австралии проводились автором при выработке предложений по совершенствованию структуры законодательного регулирования деятельности СМИ в Российской Федерации, рецепции отдельных институтов законодательства о СМИ.

Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании конституционно-правовой природы законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации с точки зрения обеспечения необходимой и достаточной правовой базы для становления и развития в России свободных и ответственных СМИ.

Наряду с анализом норм Конституции Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, принятых на федеральном, региональном уровнях, а также органами местного самоуправления, в диссертации рассматриваются международно-правовые стандарты в области средств массовой информации, оценивается их влияние на формирование законодательства о средствах массовой информации в России. Исследованы особенности национального законодательства зарубежных стран в области массовой информации в сравнительном аспекте. Научная новизна работы предопределяется и характером рассматриваемых проблем, являющихся недостаточно изученными в научной юридической литературе.

Наиболее существенные выводы, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. В работе с учетом конституционно-правового принципа свободы массовой информации обосновывается авторское определение свободных и независимых.

СМИ, согласно которому под ними понимаются такие СМИ, которые пользуются предоставленными им правами для достижения целей, определяемых их этическими соображениями и потребностями общества, без внешнего принуждения (но не влияния) и при наличии комплекса юридических средств и инструментов, которые для этого необходимы. Настоящее определение отражает: 1) сущность средств массовой информации как института гражданского общества, функционирование которого предопределено общественно-значимыми потребностями- 2) этическую составляющую деятельности СМИ, которая во многом определяет содержание законодательства о СМИ- 3) необходимость создания законодательных условий, способствующих выполнению СМИ своих функций- 4) отрицание абсолютизированного «независимого» статуса СМИ.

2. Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации должно рассматриваться как базирующаяся на конституционной гарантии свободы массовой информации самостоятельная комплексная отрасль законодательства, представляющая собой совокупность законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих относительно обособленную совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования СМИ как института гражданского общества, целостность которой предопределяется структурообразующим характером Закона о СМИ. Объединяющим началом законодательства о СМИ служат и ряд характерных принципов, таких как свобода массовой информации, недопустимость цензуры, возможность ограничения свободы массовой информации только законодательством о СМИ, недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. Структура законодательства о СМИ представлена рядом институтов, таких как: институт учреждения и регистрации СМИ, правовой статус журналиста как институт законодательства о СМИ, основы экономических отношений в сфере СМИ, институт ответственности за злоупотребление свободой массовой информации и другие, что также свидетельствует об автономном статусе нормативно-правового массива, имеющего отношение к СМИ.

3. Система законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации может быть охарактеризована как совокупность связанных иерархией и соподчиненностью федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов, взаимодействующих между собой как в целом, так и в отдельных своих структурных составляющих (иерархической, отраслевой и федеративной) и регламентирующих общественные отношения в сфере организации и деятельности СМИ.

4. Использованная в Конституции Российской Федерации модель разграничения законодательных полномочий между Федерацией и субъектами Федерации в сфере правового регулирования деятельности средств массовой информации не является оптимальной и обладает рядом недостатков. По мнению автора, указанная модель способствует созданию ситуации, при которой законодательство о СМИ субъектов Федерации противоречит положениям федерального Закона о СМИ. В целях преодоления указанных недостатков делается вывод о потребности выработки единого фундаментального конституционного подхода к вопросам разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и в сфере СМИ.

5. Законодательство о СМИ в Российской Федерации слагается из двух подсистем: законодательства о СМИ Российской Федерации и законодательства о СМИ субъектов Российской Федерации. Связи между указанными подсистемами основываются на единстве регулирования массово-информационных прав (право на информацию, гарантия свободы массовой информации) граждан Российской Федерации, которое обеспечивается Конституцией Российской Федерации, отнесшей регулирование прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации. Особенности построения системы законодательства о СМИ в Российской Федерации предопределяют логику гармонизации законодательства о СМИ субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством о СМИ как процесса утверждения и развития гарантий информационных прав граждан. Данные гарантии, пронизывая основные институты законодательства о СМИ в Российской Федерации, приобретают универсальное значение для всех средств массовой информации, создаваемых в Российской Федерации.

6. Сложная природа федерального законодательства о СМИ, с одной стороны, обращенного на регулирование печатных средств массовой информации, с другой стороны, рамочным образом регулирующего организацию и функционирование электронных СМИ, обусловливает существенные особенности его внутренней организации. Раздвоенность предмета регулирования препятствует кодификации всего законодательства о СМИ, поскольку в отношении электронных СМИ не применима унификация законодательных процедур в той же мере, как это возможно для регулирования печатных СМИ. Вместе с тем сепаратная кодификация исключительно законодательства о печатных СМИ способна снизить универсальность правового регулирования гарантий информационных прав граждан в Российской Федерации. По этим причинам на первый план в развитии законодательства о СМИ выдвигается не задача его полной кодификации, а необходимость согласования между собой всего комплекса соответствующих федеральных законов и подзаконных актов.

7. Создание единого организационно-правового механизма защиты прав граждан Российской Федерации на свободу массовой информации является необходимой предпосылкой формирования права СМИ России как системы правовых норм, обеспечивающих посредством юридического инструментария реализацию конституционно признанного права граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом на всей территории Российской Федерации.

Практическая значимость. Выводы, сделанные в диссертации, имеют значение для разработки научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства о средствах массовой информации. Выявленные проблемы и предложенные варианты их разрешения могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки проблем законодательного регулирования отношений, связанных с организацией и деятельностью СМИ. Практическая значимость во многом обусловлена и тем, что в работе анализируются проекты федеральных законов на стадии их разработки и рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Результаты исследования могут быть адаптированы для нужд учебного процесса и использованы при разработке учебных и методических пособий для студентов юридических вузов и факультетов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях в научной периодической литературе и научно-практических сборниках. Полученные в ходе исследования выводы были изложены в ряде выступлений на научных, в том числе международных, конференциях: «Перспективы решения правовых проблем, возникающих в деятельности средств массовой информации» (Москва, 2001 г.), «Обсуждение новых проектов российского закона о СМИ» (Москва, 2003 г.), «Российское законодательство о СМИ в международном контексте» (Москва, 2003 г.), «Актуальные проблемы законодательного обеспечения доступа к информации» (Москва, 2004 г.), «СМИ и проблемы защиты чести, достоинства и деловой репутации» (Москва, 2004 г.), а также круглых столах: «Гласность судопроизводства: проблемы реализации в Приморском крае» (Владивосток, 2001 г.), «Статья 10 Европейской Конвенции по правам человека — практика применения и проблемы реализации в Приморье» (Владивосток, 2002 г.), «Доступ к информации: тенденции к усилению закрытости?» (Владивосток, 2002 г.).

Некоторые выводы диссертационного исследования были использованы в работе автора над законопроектом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Москва, 2002 г.).

По материалам исследования был подготовлен и прочитан цикл лекций в Юридическом институте Дальневосточного государственного университета. Кроме этого, полученные в ходе исследования знания были использованы в работе диссертанта в качестве специалиста по праву СМИ Американского Совета по международным исследованиям и обменам (IREX, Москва), в частности при разработке авторских семинаров для юристов, работающих со СМИ, а также для журналистов и главных редакторов российских периодических изданий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное конституционно-правовое исследование законодательства о СМИ с целью выявления закономерностей его развития и условий, способствующих максимальному закреплению и реализации конституционного принципа свободы массовой информации, позволяет сделать следующие основные выводы.

1. Анализ исторического развития законодательства о СМИ в России свидетельствует о выявлении ряда тенденций, которые целесообразно учесть в целях совершенствования законодательства о СМИ. Так, в условиях создания в России модели эффективной демократии представляется необходимым отказаться от имеющегося опыта регулирования сферы СМИ с помощью административных решений, от применения принципа тотальной регламентации всех аспектов деятельности СМИ, а также от возможности прекращения деятельности СМИ, в том числе в случае его «вредной» направленности185. Кроме этого, необходимо минимизировать идеологическое влияние на развитие правового режима организации и деятельности СМИ.

2. Необходимость исследования в первую очередь системы законодательства о СМИ, а не права СМИ, объясняется тем, что в настоящее время именно система законодательства определяет развитие системы правапроисходит накопление определенного законодательного массива, и лишь после этого появляются основания говорить о рождении новой отрасли права. Анализ законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации свидетельствует, что основные нормативные предпосылки для становления в России права СМИ как самостоятельной отрасли права уже созданы. Из.

185 Согласно одному из современных отечественных определений, «вредной» необходимо считать «информацию, сбивающую уже стоящие ориентиры в политическом пространстве или нарушающую преемственность системы ориентиров в новом пространстве». См.: Панарин И. Н. Информационная война и выборы. — М., 2003. — С. 100. множества научных терминов, которыми обозначается сфера правового регулирования деятельности СМИ по обеспечению свободы массовой информации, диссертант предлагает использовать термин «право средств массовой информации» (право СМИ), подчеркивая тем самым предметную особенность регулируемых данным правом отношений.

3. В работе изучены различные точки зрения в отношении места законодательства о СМИ в системе российского законодательства и его взаимоотношениях с другими отраслями. Однако автор обосновывает позицию о самостоятельном комплексном характере законодательства о СМИ, основы которого заложены в Конституции Российской Федерации. Анализ существующих в науке позиций о соотношении законодательства о СМИ с информационным законодательством позволяет сделать вывод о том, что, если исходить не из ограничительного толкования предмета правового регулирования информационного права, законодательство о СМИ вполне может быть исследовано в качестве подотрасли информационного законодательства. В этой связи представляется возможным продолжить начатое исследование с целью анализа информационно-правовой природы законодательства о СМИ. Кроме этого, в диссертации отмечены тесные связи законодательства о СМИ прежде всего с конституционным законодательством, в том числе с законодательством о выборах и референдумах, а также с законодательством об авторском праве и смежных правах, рекламным законодательством, гражданским законодательством, законодательством о государственной тайне и другими. С учетом отмеченного автор предлагает собственное определение законодательства Российской Федерации о СМИ, согласно которому оно представляет собой базирующуюся на конституционном принципе свободы массовой информации комплексную отрасль законодательства, охватывающую совокупность законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих относительно обособленную совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования СМИ" целостность которой предопределяется структурообразующим характером Закона РФ «О средствах массовой информации».

4. В диссертации выявлена и проанализирована конституционно-правовая природа законодательства о СМИ. Не случайно Конституция Российской Федерации содержит более двадцати положений, регламентирующих отношения в сфере массовой информации. Таким образом, конституционная основа не только способствует формированию в законодательстве о СМИ таких принципов, как недопустимость (запрет) цензуры, возможность ограничения свободы массовой информации только федеральным законом в строго определенных целях, недопустимость злоупотребления массовой информации, но и определяет основные направлении его развития. В работе детально проанализировано содержание принципа свободы массовой информации, а также возможности его ограничения. При этом подчеркивается важная роль актов Конституционного Суда РФ в формировании соответствующего конституционным требованиям законодательства Российской Федерации о СМИ, а в вопросах единообразия применения судами законодательства о СМИ — соответствующих разъяснений Верховного и Высшего Арбитражного судов. Нельзя игнорировать с учетом исторического опыта и значение политических норм на процесс развития в России законодательного регулирования отношений в сфере массовой информации.

5. Система законодательства Российской Федерации о СМИ исследуется в работе посредством выделения трех его структурных параметровиерархического, отраслевого и федеративного. Анализ иерархической структуры законодательства о СМИ свидетельствует о необходимости добиваться оптимального удельного веса законов в системе нормативных актов, и главным образом за счет сокращения числа самих законов, в которых содержатся регулирующие сферу СМИ нормы, упорядочивания ведомственного нормотворчества, а также расширения локального нормотворчества, понимая под локальными актами не только акты органов местного самоуправления, но и внутриорганизационные акты, а также нормативные договоры как проявление нормативной саморегуляции. Учитывая санкционированное Конституцией РФ приоритетное значение международных договоров Российской Федерации в российской правовой системе, автор на основе анализа источников права международного характера и прецедентной практики Европейского Суда по правам человека делает вывод о необходимости непосредственного внедрения соответствующих норм в национальное законодательство о СМИ, а также об использовании их в качестве методологической основы при решении споров российскими судами. В этой связи должна быть решена проблема доступа к решениям Европейского Суда по правам человека граждан Российской Федерации, т.к. случаи обращения к ним и к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российской правоприменительной практике пока довольно.

186 редки .

6. В работе обосновывается целесообразность выделения в отраслевой структуре законодательства о СМИ трех институтов: 1) учреждения и регистрации СМИ, 2) правового статуса журналиста, включающего в себя права, обязанности и ответственность журналиста за нарушения, допущенные в процессе осуществления закрепленных за ним прав и обязанностей, 3) правового регулирования экономических отношений в сфере СМИ, в рамках которого обеспечивается законодательное регулирование вопросов монополизации и концентрации СМИ, а также государственной поддержки СМИ.

7. В процессе исследования обосновывается вывод о необходимости пересмотра положений, закрепляющих процедуру регистрации и учреждения СМИ. Это вызвано рядом обстоятельств и в первую очередь необходимостью.

186 Частично разрешить эту проблему призван «Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание», выпуск которого осуществляется на основе Административного соглашения между Советом Европы и Московским клубом юристов. Первый выпуск Бюллетеня вышел в январе 2002 года. приведения российского законодательства в соответствие с конституционной гарантией свободы массовой информации и международными стандартами в этой сфере, а также обеспечения профессиональной независимости редакций СМИ. В работе, в частности, предлагается отказаться от понятия «учредитель СМИ», заменив его на понятие «владелец СМИ», под которым будет пониматься лицо, взявшее на себя инициативу и ответственность за производство (составление) и распространение средства массовой информации (ст. 4 проекта Федерального закона «О средствах массовой информации», предложенного Индустриальным Комитетом СМИ). При этом в законе необходимо закрепить принципы профессиональной самостоятельности редакции. Обосновывая скорее разрешительный, чем уведомительный порядок регистрации СМИ, автор диссертации предлагает со ссылкой на имеющийся международный опыт подумать о целесообразности закрепления в законе лишь процедуры регистрации юридических лиц — владельцев СМИ. Что же касается механизма утверждения устава редакции, то его можно было бы заменить на документ, получивший в международной практике название «программное (редакционное) заявление», содержащее в себе общую программную концепцию конкретного СМИ, включая гарантии профессиональной независимости СМИ.

8. Правовой статус журналиста раскрывается в работе посредством таких аспектов, как права и обязанности журналиста. Из всего спектра существующих в этой сфере проблем автор делает акцент на следующих, учитывая их исключительную важность в целях выполнения журналистами своих профессиональных обязанностей: 1) институт аккредитации, 2) механизмы защиты прав журналистов на получение информации и реальной ответственности за необоснованный отказ в предоставлении информации, 3) защита источников информации. По итогам исследования диссертант обосновывает вывод о необходимости реформирования настоящего института законодательства о СМИ, в частности, путем исключения из сферы законодательного регулирования тех положений, которые относятся к сфере журналистской профессиональной этики и не нуждаются в законодательном урегулировании. «Избыточное» регулирование в данной сфере способно нанести вред осуществлению в России принципа свободы массовой информации. Также указывается на необходимость уточнения некоторых формулировок, неоднозначное толкование которых может существенно затруднить выполнение журналистами своей профессиональной деятельности, направленной на всестороннее и достоверное информирование общественности. Как следствие, в части аккредитации журналистов предлагается законодательно закрепить положение, в соответствии с которым число журналистов может быть ограничено только по практическим причинам (например, ограниченное число мест в зале в условиях отсутствия другого, более объемного помещения), чтобы исключить опасность введения неформальной цензуры. Кроме того, проведение аккредитации желательно осуществлять независимому органу по аккредитации, например, негосударственной профессиональной организации журналистов, как это практикуется в ряде стран с развитой демократией. В части защиты от необоснованного отказа в предоставлении информации автором рассматривается возможность замены системы возмещения убытков системой штрафов или иных мер административной ответственности, что не исключало бы вместе с тем и взыскания с нарушителя причиненных редакции убытков, если таковые действительно имели место. Наконец, любые требования о разглашении источников журналистской информации должны быть мотивированы лишь преобладающим общественным интересом, что полностью соответствовало бы практике Европейского Суда по правам человека.

9. В результате исследования проблем законодательного регулирования концентрации и монополизации СМИ в рамках института правового регулирования экономических отношений в сфере СМИ выявлено, что самым крупным монополистом на российском информационном рынке остается государство. Предотвратить нарастающую монополизацию в сфере СМИ и другие негативные процессы, препятствующие становлению и развитию многообразия свободных и независимых средств массовой информации в России представляется возможным с помощью привлечения опыта других стран в этой сфере, а также с помощью новелл, содержащихся в проекте Федерального закона «Об основах экономических отношений в сфере массовой информации», которым, в частности, предусматриваются квоты владения собственностью СМИ в области периодической печати, телеи радиовещания, перекрестного владения, а также оговариваются ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе и связанные с монопольным положением на рынке распространения продукции СМИ.

10. В диссертации исследуется возможность государства оказывать влияние на редакционную политику СМИ посредством распределения бюджетных средств в рамках государственной поддержки СМИ. С целью изменения этой ситуации предлагается ввести механизм распределения дотаций на основе экономических и социальных критериев, а также рассмотреть возможность перехода на систему государственного или муниципального заказа в этой сфере. При законодательном урегулировании этого вопроса в первую очередь следует руководствоваться конституционным принципом обеспечения плюрализма в обществе, а также соответствующими стандартами, выработанными органами Совета Европы.

11. В рамках исследования федеративной структуры законодательства о СМИ выявлена основная проблема, которая заключается в необходимости четкой конституционной регламентации разграничения законодательной компетенции федеральных органов и органов субъектов Федерации в сфере массовой информации. Детальный анализ конституционных положений позволил сделать следующие основные выводы: 1) регулирование деятельности СМИ в большей степени относится к регулированию прав и свобод человека и гражданина и в силу этого находится в исключительном ведении РФ (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) — 2) гарантии, предусмотренные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и касающиеся возможности ограничения свободы массовой информации только федеральным законом в контексте обозначенных ограничений, распространяются не только на журналистов, но и редакции СМИ, а также иных субъектов правоотношений в сфере массовой информации- 3) к совместному ведению Федерации и ее субъектов можно отнести лишь вопросы защиты прав и свобод (в том числе издание нормативных актов, предоставляющих дополнительные возможности для их реализации) и вопросы административного законодательства (вопросы административной ответственности за злоупотребление свободой массовой информации или правами журналиста, с одной стороны, и за ущемление этой свободы и этих прав — с другой).

12. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к проблеме разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и.

1В7 образующими ее субъектами. Следуя его логике, основанной на Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации должны находиться следующие вопросы: содержание права граждан на информацию (п. «в» ст. 71), правовое положение организаций (например, редакции СМИ), находящихся в федеральной государственной собственности (п. «д» ст. 71), порядок взаимоотношений СМИ с федеральным бюджетом (п. «з» ст. 71), статус федеральной информации и связи (п. «и» ст. 71), уголовная ответственность за правонарушения в сфере СМИ (п. «о» ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть отнесены следующие вопросы: защита права граждан на информацию (п. «б» ст. 72), налогообложение СМИ (п. «и» ст. 72), регистрация, лицензирование, контроль за деятельностью СМИ и другие вопросы, относящиеся к сфере административного.

187 См., напр.: По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе»: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 года № 4-П // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 11. — Ст. 1372. законодательства (п. «к» ст. 72), взаимоотношение СМИ с органами государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72).

13. В этой связи могут быть приняты во внимание предложения о расширении полномочий субъектов Федерации в сфере массовой информации с учетом имеющегося опыта европейских стран и, в частности, опыта распределения полномочий в сфере СМИ между центром и землями в Германии. Представляется, что при формировании новой модели разграничения полномочий в сфере СМИ следует использовать комплексный подход, заключающийся, с одной стороны, в предоставлении субъектам Федерации полномочий в части вопросов, которые наиболее эффективно могут быть решены путем регионального законодательного регулирования, а с другой стороны, с сохранением положений, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан на получение информации в регионах. Субъектами Федерации при формировании собственного законодательства о СМИ, не противоречащего требованиям федерального законодательства, может быть использован проект модельного закона субъекта Федерации «О средствах массовой информации» (авторы — профессор М. А. Федотов и доцент В. Н. Монахов).

14. В заключительной главе диссертации, посвященной основным тенденциям развития законодательства о СМИ, раскрываются проблемы и перспективы развития законодательства Российской Федерации о СМИ. В качестве главной проблемы современного законодательства о СМИ рассматривается непоследовательность и нелогичность его формирования. Вытекающими из нее являются проблемы «пробельности» и «избыточности» в законодательстве о СМИ. «Пробельность» заключается в отсутствии необходимых законов, а «избыточность» — в попытках урегулировать законом отношения, не относящиеся к сфере правовой регламентации. Еще одна проблема, отмеченная в диссертации, состоит в наличии множества законов и иных нормативных актов, в которых содержатся нормы, регламентирующие отношения в сфере СМИ («распыленный» характер норм, регулирующих отношения в сфере массовой информации). Наконец, следует отметить, что как российское законодательство в целом, так и законодательство о СМИ, в частности, испытывают на себе значительные издержки, обусловленные недостатками юридической техники.

15. В целях разрешения указанных проблем автором предлагается ряд рекомендаций. Во-первых, законодателю необходимо точно следовать логике, выраженной в части 1 статьи 5 Закона о СМИ, согласно которой любой акт федерального законодательства о СМИ, а также законодательства субъектов Федерации о СМИ должен издаваться в соответствии с Законом о СМИ. Во-вторых, в законотворческой и правоприменительной деятельности следует исходить из особого социально-политического предназначения СМИ как института гражданского общества. В-третьих, законодателю необходимо тщательно взвешивать выбор средств нормативного регулирования деятельности СМИ, ориентируясь на объективные закономерности регулируемых законом отношений. Это в полной мере относится и к случаям заимствования иностранных правовых институтов. В то же время изучение опыта других стран в сфере законодательного регулирования деятельности СМИ и его применение с использованием научных методов — весьма целесообразно и согласуется с принципом, закрепленным в части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

16. В качестве перспектив развития законодательства о СМИ в работе исследуются три основных направления: 1) дифференцированный подход к регламентации не только различных видов СМИ, но и их деятельности в зависимости от характера последней- 2) приведение законодательства Российской Федерации о СМИ в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также международными договорами Российской.

Федерации- 3) содержательное реформирование действующего законодательства о СМИ.

17. Согласно первому направлению, задачей развития законодательства о СМИ должна стать не его полная кодификация, способная снизить эффективность правового обеспечения юридических гарантий конституционных прав граждан Российской Федерации в информационной сфере, а согласование между собой соответствующих федеральных законов. В рамках второго направления автором обосновывается необходимость приведение законодательства о СМИ в первую очередь в соответствие с такими международно-правовыми стандартами, которые обусловлены принципами неприменимости к журналисту уголовной ответственности за распространенные им материалысоразмерности имущественной ответственностиоткрытости общественно-значимой информации и свободного доступа к нейсохранения в тайне источника журналистской информациизаконодательного обеспечения независимости организаций СМИ от органов властисогласования законодательства о выборах с законодательством о СМИ. Что касается третьего направления развития законодательства Российской Федерации о СМИ, автор отстаивает позицию, согласно которой законодательство о СМИ объективно нуждается в реформировании, но не столько через реформу Закона о СМИ, активно осуществляемую в настоящее время, сколько через разработку и принятие других, конкретизирующих и дополняющих его федеральных законов с последующей корректировкой Закона о СМИ. К таким законам в первую очередь могут быть отнесены: закон «О праве на доступ к информации» с предусмотренным механизмом ответственности за его нарушение, пакет законов, обеспечивающих правовую базу деятельности и развития аудиовизуальных СМИ («О Федеральной комиссии по телерадиовещанию», «Об общественном телерадиовещании», «О лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации» и другие), а также закон «Об основах экономических отношений в сфере массовой информации».

18. Таким образом, в результате конституционно-правового анализа российского законодательства о средствах массовой информации автор пришел к выводу о необходимости четко следовать конституционным требованиям в этой сфере, а также использовать в процессе дальнейшего развития законодательства о СМИ соответствующий международный опыт. Для этого потребуется: а) продолжить детальное изучение опыта законодательного регулирования в сфере массовой информации не только стран с устойчивой демократией, но и переходных государств с целью выработки собственных механизмов нормотворчества в этой сфереб) принятие в ближайшее время ряда законов, необходимость которых крайне важна на современном этапе развития гражданского общества в Россиив) выработка механизмов защиты гарантированных Конституцией и регламентированных в законодательстве о СМИ информационных и связанных с ними правг) минимизация роли государства на рынке информационных услуг, которая может, в частности, выражаться в ликвидации государственных и муниципальных СМИ и создании общественных СМИд) выработка критериев, которыми следует руководствоваться суду при рассмотрении дел с участием СМИ, таких как, например, наличие общественного интереса в получении распространенной СМИ информации, актуальность информации, добросовестность журналиста в сборе информации, возможность (или невозможность) свободно получить информацию, статус обратившегося за защитой лица и т. д.- е) отказ от «распыленного» характера норм, посредством которых различными законами ограничивается свобода массовой информацииж) создание условий, способствующих развитию саморегулирования в области СМИ, поскольку, как показывает опыт, разнузданность и безответственность свободных СМИ — явление лишь временное, исчезающее с ростом профессионализма журналистов и редакторов, а зависимость и подконтрольность государству ответственных" СМИ — явление постоянное, сопутствующее авторитарному господству вплоть до очередной революции188.

188 Шевердяев С. Н. Основные проблемы проектов федерального закона о средствах массовой информации // Обсуждение проектов закона о СМИ. — М., 2003. — С. 120.