Юридические механизмы трансформации политической системы и государства в условиях российского федерализма

Актуальность темы

диссертационного исследования. Юридические механизмы трансформации политической системы в современной России являются важным инструментом стабилизации общественного развития в условиях формирования гражданского общества и становления правового государства, в котором процедура принятия политических решений протекает в строго установленных законом рамках. Теоретико-правовой аспект трансформации политической системы России, диалектическое, конфликтологическое, социокультурное измерение взаимодействия политической и правовой систем, осуществляемое отечественной теорией государства и права, позволяет сформировать правильную, научно обоснованную и аргументированную концепцию правовой политики России, определить курс государственно-правовых реформ в условиях трансформации российской государственности.

В отечественной теории государства достаточно часто рассматриваются вопросы специфики институционального формирования государственной власти в контексте реформ региональной власти, деятельности политических организаций и других институтов. гражданского общества. Изменение характера взаимоотношений федерального центра с регионами, что на нормативно-правовом уровне получило отражение в ряде федеральных законов, привело к реорганизации институтов региональной власти, системы взаимодействия органов государственной власти разного уровня и масштаба деятельности, изменению баланса сил в отечественной политической жизни.

Значение институциональной трансформации отношений «центр — регионы» трудно переоценить, поскольку она связана с процессами становления^ и развития той или иной модели федеративного устройства, содержанием и структурой властных отношений в условиях российской федерализации, правовыми режимами взаимодействия различных уровней политической системы, правовыми способами и юридическими технологиями разрешения политических конфликтов.

В этой ситуации осмысление характера юридической трансформации политической системы федеративного государства является актуальной проблемой отечественной теории права и государства.

Степень научной разработанности темы • диссертационногоисследования. Анализ политического режима федеративного государства^, его общегосударственнойи региональной правовой политики присутствует в большинстве современных юридических исследований формы" Российского государстваОднако: юридические: механизмыи институты, с. помощью которых осуществляются трансформация и регионализация политической системы., еще не: стали предметом отдельного теоретико-методологического анализа.

Те или иные аспекты процесса модернизации^ федеративного строительства: вРоссии являются центральными в, исследованиях большинства отечественных юристов и политологов. Общетеоретические аспекты правовой трансформации политической системы раскрыты в: трудах многих зарубежных авторов: Д, Аптера, К. фонБойме, Р: Даля, Р: Дарендорфа, Л. Даймонда, К. Дойча, Х.-Д. Клингеманна, Й. Линца- €. ЛипсетаВ. Меркеля, Г. О’Доннелла, А. Ослунда, К. Оффе, Д. Пауэлла, Л. Пая, Д. Растоу, Ф. Б. Рюта, А. Турена, G. Хантингтона, С. Эйзенштадта, Ч. Ф. Эндрейна и др.

Особенности модернизации • политической системы? в философско-политическомконтексте:раскрыты в. работах Г. А. Аванесовой, В: А. Ачкасова, Г. И Вайнпггейна, М: Н: ВшивцевойВ! Я: Гельмана, F. BГолосова, Т.И. ., Заславской-. AhIO? ЗудинаБ.Г. КапустинаИ. МКлямкина, Ю: К. Князева, А.В. ЛукинаЕ.Ю. Мёлешкиной, О. А. Маслова, A. IOМельвиля, Д: А. Миронова, IO.C. Пиво-варова, О. ЛСморгунова, В. ВОогрина и др.

Теоретико-методологическим и теоретико-правовым аспектам формирования политической системы и ее институциональных форм посвящены труды Г. В. Атаманчука,. М. И. Байтина, П. П. Баранова, М. Вебера, A.M. Величко, В. Ю. Верещагина, И. Н. Гомерова,. А. А. Дегтерева, И. А. Иванникова, Д. А. Керимова, Л. С. Мамута, О. В. Мартышина, А. Ю. Мордовцева, О. Э. Лейста, В. Я. Любашица, А. В. Малыш, JI.A. Морозова, B.C. Нерсесянца, А. И. Овчинникова, В. П. Сальникова, В. Н. Синюкова, В. Г. Федотовой.

В свою очередь, существенный вклад в понимание природы и сущности федерализма, особенностей федеративного устройства внесли теоретико-методологические и государственно-правовые исследования Р.Г. Абдулатипо-ва, С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Л. Ф. Болтенковой, Н. В. Варламовой, Н.В. Вит-рука, Л-М. Карапетяна, А. В. Киселевой, К. Д. Коркмасовой, О. Е. Кутафина, М. Н. Марченко, А. В. Нестеренко, В. Острома, Э. В. Тадевосяна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, И. А. Умновой, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева, Д. Элазара.

Изучение политических, правовых и социокультурных процессов, протекающих с институтами региональной государственной власти и местного самоуправления, получило освещение в исследованиях С. С. Артоболевского, А. В. Баранова, Н. С. Бондаря, И. М. Бусыгиной, А. А. Ватрумяна, В. Я. Гельмана, А. С. Макарычева, В. Н. Стрелецкого, А. Трейвиша, Р. Ф. Туровского, Л.А. Тха-басимовой. г.

Вопросы элитообразования и элитогенеза на региональном и федеральном уровнях, формы, методы и конфликты в их взаимодействии нашли отражение в работах таких исследователей, как: М. Н. Афанасьев, А. В. Дука, О.В. Гаман-Голутвина, В. Я. Гельман, А. В. Глухова, А. К. Карданов, Ю. А. Красин, Н. Лапина, Г. В. Марченко, З. Х. Мисроков, В. М. Сергеев, С. В. Патрушев, А. В. Понедежов, A.M. Старостин, С. И. Рыженков, А. Титков, А. В. Хамуков, Л. Чирикова, З. Л. Шхагапсоев, Е. Б. Шестопал.

Проблемам представительства региональных интересов, отстроенных неформальных каналов"взаимодействия двух уровней власти, персонификации политического процесса в постсоветской России, развития отношений «фаворитизма» посвятили свои работы М. Н. Афанасьев, С. Барзилов, А. Чернышев, С. Перегудов, Н. Лапина, И. Семененко, А. Субботин.

Вместе с тем анализ научной разработанности темы диссертации показал фрагментарный характер ее изученности, связанный с отсутствием комплексных исследований юридических механизмов трансформации политической системы современной России в ее региональном измерении.

Объектом диссертационного исследования выступает правовая стратегия федеративного государства в сфере политического развития общества, а предметом — правовое обеспечение трансформации, политической системы России в условиях реформы федерализма и централизации государства.

Цель диссертационного исследования составляет концептуально-методологический и теоретико-правовой анализ региональных особенностей становления, и функционирования-политической системы России в контексте государственно-правового реформирования федеративных отношений.

Для реализации* поставленной цели в диссертации формулируются и решаются следующие конкретные задачи:

— определить институциональные и системные характеристики политической системы в контексте* правовой трансформации российской-федера-тивнойгосударственности;

— выявить основные особенности развития российского федерализма в контексте правового реформирования политической системы, выделить юридические механизмы государственного управления политическими процессами;

— изучить особенности трансформации конституционного федерализма от советского к демократическому, определить юридические технологии и правовые приоритеты государственной политики в сфере федеративных отношений;

— проанализировать реализацию > в правовой политике принципа регионализма в контексте анализа динамики политической системы;

— определить. правовую специфику и роль институциональных взаимодействий «центр — регионы» и выделить их элементы, повлиявшие на процесс политической адаптации регионов в условиях централизации государственной власти.

Теоретико-методологической основой исследования наряду с общенаучными методами системно-структурного, институционального, парадиг-мального анализа выступают принципы и методы юридической конфликтологии, формально-догматического анализа, сравнительного правоведения, необходимые для изучения процессов институционализации политической системы в федеративных государствах. Для исследования региональной правовой политики Российского государства использовались различные теории этнических процессов, методы юридической и политической этнологии, технологии и принципы политико-правового моделирования.

Научная новизна исследования состоит в комплексном подходе к изучению трансформации политической системы и регионализации, в ходе которой формируются новые формы взаимодействия политических институтов федерального центра и регионов. Использован междисциплинарный подход. В ходе диссертационного исследования получены следующие результаты:

— концептуализированы и проанализированы различные подходы к пониманию правового воздействия на формирование политической системы в условиях трансформационных процессов и построения правового государства;

— обоснован интегральный политико-правовой подход к проблеме устойчивости федерации в обществе с трансформирующейся политической системой, выявлены его институциональные модели;

— определены критерии, позволяющие проводить разграничение между номинальной и нормативной федерацией как двумя качественными состояниями российской федерации;

— на основе принципов регионализации и регионализма, связанных с динамикой баланса властных отношений «центр — регионы», определены юридические механизмы формирования политической системы посредством правовой стратегии децентрализации или рецентрализации;

— обоснованы юридические механизмы институциональных взаимодействий национальной и региональной политической систем на примере Южного федерального округа;

— конкретизированы институциональные механизмы и юридические технологии политической адаптации региона в условиях обеспечения правового единства государства и нового централизма на примере Ростовской области.

Основные положения, выносимые на защиту,.

1. В правовом государстве политическое развитие общества предполагает правотворческую активность властных элит в сфере институционализа-ции политических отношений, зависящих от действующих правовых норм и правовых традиций, что означает зависимость политической системы и возникающих в ее рамках политических конфликтов от юридических технологий их предупреждения и разрешения. Опыт формирования постсоветской правовой-государственности показывает, что политическое противоборство общественных деятелей, лидеров партий и общественных движений, как правило, приводит к тому, что собственно политический конфликт постепенно приобретает антиконституционную направленность. Несмотря на то, что в ходе стабилизации социально-политического и экономического развития Российской Федерации часть национально-территориальных конфликтов удалось погасить, в случае социально-экономического кризиса ряд региональных противоречий, порожденных существующей моделью Федерации, могут спровоцировать новые конфликты.

2. В ходе последнего десятилетия выяснилось, что в политических системах высокоразвитых индустриальных и постиндустриальных федеративных государств (Франции, Испании, Венгрии и других) в XXI веке не только не исчезли региональные конфликты, но, напротив, возникли новые, ранее неизвестные обществу социально-политические противоречия, обусловленные глобализацией, технократией и постиндустриальной революцией. Благодаря высокому уровню правовой культуры в этих государствах удалось сохранить эффективное управление внутренними государственными процессами, в том числе политическими. Происходящие в современной России социально-политические процессы демонстрируют необходимость «упреждающего вмешательства» государства в политический процесс посредством выстраивания приоритетов правотворческой политики.

3. Федерализм трансформирующейся политической системы означает политическое движение за сохранение федеративного устройства государства. В условиях смены политического режима устойчивость федерации зависит от политического конформизма субъектов федерации и населения регионов. Инте1 гральный политико-правовой подход к проблеме устойчивости федерации предполагает учет двух переменных величин — легитимности федеральной конституции и федерального контроля, сдерживающих противников федерализма и демократии.

4. С точки зрения устойчивости, Российская Федерация* претерпела два состояния в конце XX — начале XXI вв. — стадию номинальной федерации и стадию нормативнойфедерации. Для номинальной федерации характерны, недостаточность практической значимости существующей федеральной конституции и распространенность конфедеративных отношений. Нормативная федерация более устойчива и отличается признанием значимости федеральной конституции участниками политического процесса. Меры для предотвращения распада российской федерации усиливали роль федерального контроля конституционного порядка и политического процесса, способствовали переходу от номинальной к нормативной федерации в начале XXI века.

5. Политический процесс в^{постсоветской.} России осуществляетсяш маятниковом режиме от децентрализации к централизации, что ведет к переносу ответственности за социально-экономическое развитие регионов с элит субъектов Федерации на элиты государственной власти. Проблема трансформации российской политической системы (в рамках федерализма) заключается в том, сможет ли политическая система формироваться «снизу», т. е. по инициативе регионов, или она будет создаваться преимущественно «сверху», т. е. посредством рецентрализации власти, оправданной необходимостью преодоления негативных тенденций децентрализации.

6. В-условиях трансформации политической системы России большую роль в стабилизации федеративного развития сыграл институт конституционного контроля, способствующий утверждению конституционных основ федерализма в отношениях центра и регионов посредством правовой охраны федеральной конституции, конституций республик и уставов других субъектов РФ. Поскольку конституционный контроль решает политические по природе споры юридическими средствами надзора и правосудия, постольку его эффективность и воздействие на устойчивость федерации возрастают под влиянием неюридических факторов. Опыт ЮФО подтверждает: способность федеральной властиподдерживать режим конституционной ответственности содействует судебному решению конституционных споров между регионами и федеральным центром.

7. Федеральный центросуществляя политику «нового централизма», т. е. усиление вертикали власти, пытается отдать приоритет в этих взаимоотношениях формальным договоренностям. Но как в центре, так и в регионах власть остается в высокой степени персонифицированной. Формальные и неформальные практики в политической деятельности сегодняшней России, рассмотренные на примере Ростовского региона, долго будут сосуществовать, дополняя друг друга, и сохранять свои адаптационные возможности.

Научно-теоретическая и> практическая значимость диссертационного исследования. Предпринятый в диссертационном исследовании теоретико-правовой-, анализ, юридических механизмов и технологий трансформации политической*'системы, российского общества в контексте федеративных отношений позволит обеспечить стабильное политико-правовое развитие Российского государства, осуществить последовательную и научно обоснованную правовую политику. Материалы" исследования могут быть использованы в качестве опорных источников по теории государства и права, юридической конфликтологии, философии права, конституционному праву России и зарубежных стран, а также как практические рекомендации по формированию доктрины правовой политики, дальнейших реформ государственно-правовых институтов России.

Апробация диссертационного исследования. Основные выводы диссертационной работы изложены автором в ряде публикаций, а также в выступлениях на международных, всероссийских, региональных научно-практических конференциях, использовались в образовательном процессе Южного федерального университета.

Диссертация обсуждалась на заседании кафедры теории и истории государства и права Южного федерального университета.

Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет, цель и задачи исследования предопределили логику и структуру данной работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы из 174 наименований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Трансформация политической системы — это процесс преобразования одной политической системы в другую, зависимый от эндогенных и экзогенных факторов.

Системный подход позволяет анализировать динамику развития и трансформацию политической системы государства в терминах их устойчивости и на основе исследования эндогенных факторов, воздействующих на систему в целом.

В отношениях политической системы со средой участвуют две большие группы факторов, находящихся вне политической системы, — неполитические, или интрасоциетальные (культура, экономика), и падсистемные, или экстрасоциетальные. Вместе они составляют полную среду политической системы, являются источником нарушения и стрессов, на которые система отвечает трансформацией, или же она погибает. Прежде всего, это — вызовы, исходящие от субсистем или региональных политических структур.

Современные тенденции в существующих политико-правовых процессах показали, что для развития политических систем и государств демократического типа предполагается наличие определенных принципов политической системы, правовых и организационных основ, базисных параметров политических, экономических, социальных и иных общественных отношений и порядков, структур и институтов государственной власти.

Анализ проблемы устойчивости федерации в условиях трансформации политической системы показал, что преобладают однофакторные подходы. С точки зрения легального подхода, устойчивость федерации обусловлена способностью федеральной власти обеспечивать юридическими средствами соответствие конституций субъектов федерации общефедеральной конституции. Легальный подход не учитывает неправовые, политические средства сохранения федерации и активность региональных сторонников федерализма.

Трансформация политической системы происходит в ходе борьбы сторонников и противников федеративного устройства. В этих условиях к проблеме устойчивости федерации необходим интегральный политико-правовой подход. Такая устойчивость производна от двух переменных величин — легитимности федеральной конституции и федерального контроля, сдерживающих противников федерализма и демократии.

Устойчивость федерации зависит от способности федерального центра осуществлять конституционный контроль и противодействовать политическому экстремизму. В условиях трансформации политической системы устойчивость федерации не является предопределенной. Затяжная нерешенность региональных проблем и правительственная неспособность обеспечить конституционный порядок ведения политического процесса приводят к региональному отрицанию единства союзного государства.

К концу 90-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Носителями запроса на проведение политики рецентрализации стали политические и экономические элиты федерального центра. Они считали, что усиление государства сделает отношения центра с регионами более институционализированными и прозрачными, поможет преодолеть региональную раздробленность.

В ходе исследования политического процесса в постсоветской России выяснилось, что он осуществляется в маятниковом режиме, то есть децентрализации и централизации, определяя в какую сторону — центра или регионов — и в какой степени сместится маятник.

Принцип децентрализации (регионализма) всего российского пространства, как и в условиях кавказского региона, не оказал благотворного влияния на общество по причине отсутствия в нем устойчивых традиций самоуправления и самоорганизации или отсутствия институтов гражданского общества и правового государства.

Стихийная децентрализация" отражала центробежные процессы, получившие развитие на пространстве России в 1990 — 1993 гг. «Асимметричная федерация» и «переговорный федерализм» рассматриваются как попытка упорядочить отношения «центр — регионы» в рамках слабой политической системы (1994;2000).

Проблема трансформации российской политической системы (в рамках федерализма) заключается в том, сможет ли политическая система формироваться «снизу», т. е. по инициативе регионов, или она будет создаваться преимущественно «сверху», т. е. посредством рецентрализации власти, оправданной необходимостью преодоления негативных тенденций децентрализации.

Реализация политики «нового централизма» стала возможна благодаря действию ряда факторов, в том числе: укреплению позиций институтов федеральной власти, отвечающих как за формирование политического курса страны (институт президентства, Администрация президента), так и за его реализацию (институты исполнительной власти), а также укреплению принципов единоначалия и «вертикали власти" — созданию надрегиональных институтов, контролирующих региональную властьпринятию нормативных законодательных актов, обеспечивающих контроль федеральной власти над регионами («институт федерального вмешательства») и понижающих политический статус региональных элиткрупным российским корпорациям, которые своей деятельностью начали «сшивать» пространство России. Новая политика федерального центра позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров pi в целом изменила всю конфигурацию институтов власти.

Таким образом, в условиях трансформации политической системы России возникает новый институт конституционного контроля, способствующий утверждению конституционных основ федерализма в отношениях центра и регионов посредством правовой охраны федеральной конституции, конституций республик и уставов других субъектов РФ. Поскольку конституционный контроль решает политические по природе споры юридическими средствами надзора и правосудия, постольку его эффективность и воздействие на устойчивость федерации возрастают под влиянием неюридических факторов. Также выяснилось, что способность федеральной власти поддерживать режим конституционной ответственности активно содействует судебному решению конституционных споров между регионами и федеральным центром.

В исследованиях политико-правовых отношений между центром и регионами формально-юридический подход должен обязательно быть дополнен изучением практики, а именно — региональной политики. Практическая деятельность региональных властей в сфере политики может определенным образом менять баланс взаимоотношений с центром за счет регионального фаворитизма. И, напротив, баланс в общефедеральной государственной власти, который чаще всего является неизбежно смещенным в пользу небольшого числа регионов, может быть «исправлен» за счет сбалансированной региональной политики властей. В целом, изучение политических практик на региональном уровне, к примеру, в ЮФО и Ростовском регионе, в частности, является продуктивным для полноценного анализа отношений «центр — регионы».

Так, на основании проведенного исследования мы можем сделать выводы о том, что региональные элиты не стали открыто выражать недовольство осуществляемой политической реформой, пытаясь найти новые инструменты для достижения соглашений с федеральным центром, между внутрирегиональными группами элиты.

Главным результатом трансформации стало переформатирование политической системы и введение ее в русло управляемого и прогнозируемого государством политического процесса.

Прежние каналы взаимодействия «центр — регионы» разрушаются, новые постепенно отстраиваются. Федеральный центр пытается отдать приоритет в этих правилах формальным договоренностям. Но как в центре, так и в регионах власть является (и останется) в высокой степени персонифицированной. Неформальные институты долго будет служить эффективным механизмом взаимодействия лидеров разного уровня, включая высший, в политической системе современной России.

Осуществление политики рецентрализации или «нового централизма», т. е. усиление вертикали власти, предусматривающее назначение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, выборы в Госдуму и в региональные парламенты по партийным спискам и т. д., приводят к достижению достаточно эффективной управляемости политическими и иными региональными процессами.