Актуальность темы
диссертационного исследования. Значение информации в современном обществе трудно переоценить. В настоящее время информатизация общества проходит достаточно стремительно, а в сфере публичного управления заметно увеличивается поток самой разнообразной информации, совершенствуются средства и способы ее передачи, обработки и хранения. Процессы информатизации, которые протекают в государстве и обществе, самым непосредственным образом затрагивают и сферу государственной гражданской службы и, таким образом, касаются * исполнительно-распорядительной деятельности государственных гражданских служащих.
В силу развития процессов информатизации публичного управления государственные гражданские служащие вовлечены в целую систему информационных правоотношений, поэтому представить себе их контрольно-надзорную, разрешительную, а также юрисдикционную деятельность без получения и использования соответствующей информации практически невозможно. Учитывая это, в современный период представляется необходимой разработка новой модели административно-правового регулирования информационных правоотношений в системе государственной гражданской службы, которая учитывала бы принципиально новые проблемы глобальной информатизации современного общества.
Государственная гражданская служба испытывает на себе неоднозначное информационное воздействие, последствия которого далеко не всегда благоприятно сказываются на эффективности службы, а порой и на профессиональном и социальном имидже государственных гражданских служащих. В настоящее время информационное обеспечение государственной гражданской службы нуждается в совершенствовании, особенно это касается вопросов информационного обмена как в системе государственной службы в целом, так и в системе государственной гражданской службы в частности.
Кроме того, нуждается в совершенствовании административно-правовой механизм информационного обмена между различными видами государственной службы, а также между государственной гражданской службой и муниципальной службой. 1.
Приходится констатировать, что государственная гражданская служба, несмотря на кардинальные изменения, которые произошли в ее нормативной правовой основе за последние годы, не стала более открытой для институтов гражданского общества и общественного контроля. Профессиональная деятельность государственных гражданских служащих подавляющего числа министерств и ведомств по-прежнему окутана ореолом таинственности и секретности. В силу недостаточности информации о профессиональной деятельности государственных гражданских служащих не всегда понятна логика 1- принимаемых решении, а также цель проводимых социальных и административных реформ.
Подобное положение самым негативным образом влияет на уровень законности и правопорядка в системе государственной гражданской службы, способствует проявлению коррупции. Недостатки в информационном обеспечении профессиональной деятельности государственных гражданских служащих делают их работу малоэффективной. В этой связи, информационное взаимодействие государственных гражданских служащих с гражданами и хозяйствующими субъектами должно быть поставлено на. принципиально новый уровень, ¡-который будет соответствовать развитию процессов информатизации.
В настоящее время назрела объективная необходимость пересмотра многих устоявшихся положений относительно информационного обеспечения и информационной открытости государственной гражданской службы, а также внедрения в систему государственно-служебных отношений современных информационных технологий и методов работы с информацией. Новые информационные технологии позволили бы оптимизировать служебную деятельность государственных служащих, а также минимизировать их неоправданные временные затраты на получение, обработку и использование полученной служебной и иной социально значимой информации. Совершенствование информационного обеспечения государственной гражданской службы позволило бы гражданам, институтам гражданского общества, а также самим служащим иметь больше возможностей для получения информации о государственной гражданской службе, которая реализуется в различных министерствах и ведомствах.
Степень научной разработанности темы исследования. Необходимо отметить, что исследование института государственной службы имеет достаточно длительную историю, а также свои традиции. Государственно-служебные отношения достаточно глубоко исследовались в советский и постсоветский период. В частности, этой проблеме посвящены труды Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, И. Н. Барцица, A.A. Гришковца, М. В. Костенникова, А. П. Коренева, Н. М. Казанцева, В. А. Козбаненко, A.B. г.
Куракина, Б. М. Лазарева, A.A. Демина, В. М. Манохина, A.B. Марьяна, И.И.
Евтихиева, С. С. Студеникина, И. Н. Пахомова, Г. И. Петрова, Д. М. Овсянко, А. Ф. Ноздрачева, Ю. Н. Старилова и др.
Однако новые реалии обусловливают необходимость исследования иных аспектов государственно-служебных отношений с учетом развития информационного законодательства, а также в связи с информатизацией общественных отношений. Поэтому в ходе рассмотрения административно-правового регулирования информационного обеспечения государственной гражданской службы были изучены работы А. Б. Агапова, И. Л. Бачило, А. Б. Венгерова, Е. К. Волчинской, В. Н. Лопатина, H.H. Лебедевой, Б. И. Сазонова, A.A. Фатьянова, A.A. Шиверского, А. Е. Помазуева, A.A. Тедеева и др.
Несмотря на имеющиеся исследования по информационному обеспечению публичного управления, говорить о том, что в настоящее время рассмотрены все аспекты обозначенной проблемы, пока невозможно. В этой связи, комплексное исследование административно-правового регулирования информационного обеспечения государственной гражданской службы будет способствовать совершенствованию концепции реформирования государственной службы, а также обеспечению законности и дисциплины в служебной деятельности государственных гражданских служащих.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе информационного обеспечения государственной гражданской службы.
Предметом диссертационного исследования являются нормы административного права, которые регламентируют порядок информационного обеспечения государственной гражданской службы.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое раскрытие содержания административно-правового регулирования информационного обеспечения государственной гражданской службы.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
— определить специфические особенности информационного обеспечения государственной гражданской службы;
— раскрыть организацию информационного обеспечения государственной гражданской службы;
— изучить содержание информационного обеспечения административно-правового статуса государственного гражданского служащего;
— проанализировать административно-правовой механизм информационного обеспечения государственной гражданской службы;
— дать характеристику нормам административного права, которые определяют информационное обеспечение государственной гражданской службы- / • исследовать специфику административных правоотношений, возникающих в связи с информационным обеспечением государственной гражданской службыпровести анализ административных актов, выносимых в связи с инг формационным обеспечением государственной гражданской службы.
Методологическая основа диссертации. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили материалы, судебной и административной практики, касающиеся г рассмотрения публично-правовых споров в области связи и информатизации. В частности, в ходе исследования были изучены 110 административных дел о нарушениях законодательства о связи и информатизации, хранящиеся в архивах Московского городского суда, а также Черемушкинского, Дрогоми-ловского, Никулинского районных судов г. Москвы, охватывающие период 2007;2010 гг.
Были проанализированы 6 аналитических обзоров «Информатизация государственного управления», подготовленных для Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества. При проведении исследования были опрошены 156 государственных гражданских слу-(жащих Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на предмет эффективности информационного обеспечения их служебной деятельности. г.
При подготовке диссертации были проанализированы 8 аналитических справок «Информация и государственная служба» (2007;2010), подготовленные Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. В ходе исследования проанализированы материалы парламентских слушаний «О совершенствовании федерального законодательства по обеспечению информационной безопасности при использовании информационно-коммуникационных технологий для оказания государственных услуг и осуществления межведомственного электронного документооборота», которые состоялись по инициативе Комитетов Государственной Думы Федерального Собрание Российской Федерации по Информационной политике, информационным технологиям и связи и Безопасности (28 июня 2010 г.).
Научная новизна диссертационной работы. В работе определено понятие и специфические особенности информационного обеспечения государственной гражданской службы. Раскрыта организация информационного обеспечения государственной гражданской службы, определена сущность информационного обеспечения административно-правового статуса государственного гражданского служащего, а также разработана модель административно-правового регулирования информационного обеспечения государственной гражданской службы. В исследовании определена специфика норм административного права в механизме информационного обеспечения государственной гражданской службы, а также особенности административных правоотношений, возникающих в ходе информационного обеспечения государственной гражданской службы, осуществлен анализ правоприменительных актов, обеспечивающих реализацию информационного обеспечения государственной гражданской службы-Российской Федераций, а также пред-1 ложены критерий классификации соответствующих актов.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Информационное обеспечение государственной гражданской службы — это деятельность уполномоченных субъектов, связанная с предоставлег нием, получением, — обработкой и размещением информации о деятельности государственных гражданских служащих, а также предоставлением государственному служащему необходимой информации своевременно и в установленном порядке.
2. Информационные услуги в системе государственной гражданской службы имеют публично-правовую природу. Они обеспечивают реализацию прав граждан на доступ к открытой и достоверной информации о деятельности органов власти и управления, а также отражают особенности информационного насыщения публичного управления. Информационные услуги в г системе государственной гражданской службы могут быть классифицированы в зависимости от формы предоставления информации, степени открытости информации, сферы и качественного содержания предоставляемой информации. Кроме того, информационные услуги могут носить ведомственный и межведомственный характер.
3. Обосновывается необходимость выделения в структуре административно-правового статуса государственного гражданского служащего группы информационных прав и обязанностей, а также закрепления в должностных регламентах служащих специальных требований относительно информациг онной компетентности. При этом сама информационная компетентность должна учитывать общий, специальный, а также индивидуальный статус государственного гражданского служащего.
4. Организация информационного обеспечения государственной гражданской службы должна обеспечить механизм информационного обмена между различными видами государственной службы, а также муниципальной службой. Для этого необходимо в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» включить статью, которая предусматривала бы режим информационного обмена между разг личными видами государственной службы, а также муниципальной службой. В настоящее время практически отсутствуют конкретные правовые механизмы информационного обмена как в целом в системе публичного управления, так и в системе государственной гражданской службы в частности.
5. В целях совершенствования информационного’обеспечения административно-правового статуса государственного гражданского служащего необходимо постепенно переходить на формирование электронных личных дел государственных гражданских служащих. Наряду с официальным опубликованием сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных государственных служащих, представляется целесообразным на официальных сайтах ведомств, а также в определенных средствах массовой информации публиковать информацию о дисциплинарных взысканиях, а также о поощрениях соответствующих служащих.
При этом необходимо усилить механизм защиты персональных данных государственного гражданского служащего,' посредством современных информационных технологий, а также специально установить в КоАП РФ административную ответственность за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о государственных и муниципальных служащих (ст. 13.11.1).
6. Для формирования административно-правового механизма информационного обеспечения государственной гражданской службы целесообразно принять Положение «О режиме организации информационного обмена и информационного обеспечения в системе государственной службы Российской Федерации». Концепция названного положения могла бы включать такие разделы, как:
— «понятие, цели, принципы организации информационного обмена и информационного обеспечения в системе государственной службы»;
— «технология и методика организация организации информационного обмена в системе государственной службы" — г.
— «технология и методика информационного обеспечения в системе государственной службы»;
— «порядок доступа граждан и иных заинтересованных субъектов к публичной информации о государственной службе»;
— «порядок предоставления публичной информации о государственной службе и персональных данных государственного гражданского служащего»;
— «контроль и ответственность за нарушение организации информационного обмена и информационного обеспечения в системе государственной службы». ^.
7. В целя?[ совершенствования нормативной правовой основы информационного взаимодействия государственных гражданских служащих с гражданами и хозяйствующими субъектами, органам исполнительной власти, на наш взгляд, целесообразно разработать типовой бланк запроса информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Это способствовало бы унификации работы с запросами по поводу предоставления соответствующей информации. Типовой бланк запроса мог бы содержать такие разделы, как назначение и цель получения соответствующей информации.
8. Следует исключить из Федерального закона от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» положение, согласно которому возможна плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 22).
9. В настоящее время необходимо сформировать административно-правовой механизм, который обеспечил бы выполнение возложенной на государственных служащих обязанности по оказанию содействия гражданам и представителям юридических лиц (хозяйствующих субъектов), обратившихся за предоставлением соответствующей публичной услуги, в получении информации, а также материалов, которые находятся (хранятся) в других органах власти и управления. Для этого в бюджете соответствующих органов власти и управления должны быть предусмотрены расходы, связанные с получением информации и иных документов для граждан, а также установлен режим ответственности за нарушения права доступа граждан к публичной информации.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что в работе разработана концепция административно-правового регулирования информационного обеспечения государственной гражданской службы. Обобщен накопленный теоретический материал относительно информационного обеспечения административно-правового статуса государственного гражданского служащего. В исследовании раскрыты и теоретически обоснованы элементы административно-правового механизма информационного обеспечения госу дарственной гражданской службы.
В работе определены такие категории, как «информационное обеспечение государственной гражданской службы» и «информационный обмен в системе государственной гражданской службы».
Практическая значимость работы определяется тем, что сформулированные в ходе исследования положения могут быть использованы для совершенствования законодательства о государственной гражданской службе, законодательства об информации, информационных технологиях и о защите информации, а также об обеспечении доступа к информации о деятельности государственник органов и органов местного самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы для подготовки учебно-методических материалов по курсам: «Государственная служба», «Служебное право», «Административное право», «Информационное право».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были представлены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Реформирование государственной службы Российской Федерации» (М.: РАГС, 2007),.
I* < I.
Проблемы информатизации региона" (Красноярск, 2007), «Интернет и современное общество» (СПб., 2008), «Реформирование и развитие государственной службы» (М.: РАГС, 2009).
Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс Центра подготовки сотрудников милиции общественной безопасности и службы миграции ВИПК МВД России и используются при чтении курса лекций по дисциплине: «Информационный обмен в механизме предупреждения и пресечения правонарушений органами внутренних дел». Кроме того, материалы диссертации используются в учебном процессе Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации, Московского государственного индустриального университета при преподавании курсов административного и информационного права.
Результаты диссертации используются в практической деятельности Государственной телерадиовещательной компании «РТВ-Подмосковье».
По теме исследования опубликованы пять научных статей, две из которых — в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы.
Таковы основные выводы и предложения, которые стало возможно сформулировать по окончании исследования административно-правового регулирования информационного обеспечения государственной гражданской службы. Следует отметить, что рассмотренные нами положения, касающиеся г информационного обеспечения государственной гражданской службы, равно как и предлагаемые пути по совершенствованию процесса информатизации публичного управления, не исчерпывают всего комплекса проблем в рассматриваемой сфере. Кроме того, новые проблемы, которые в дальнейшем появятся в процессе развития информационного общества, потребуют своего адекватного разрешения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Исследование содержания административно-правового регулирования информационного обеспечения государственной гражданской службы, позволяет сделать определенные выводы и на их основе сформулировать предг ложения, направленные на совершенствование административного механизма информационного обеспечения государственной гражданской службы.
1. Реформа государственной гражданской службы невозможна без совершенствования процедур ее прохождения, а также информационного обеспечения. Информация играет важную роль в служебной деятельности государственных служащих в этой связи в настоящее время необходимо совершенствовать информационное обеспечение процедур похождения государственной гражданской службы. Информационное обеспечение государственной гражданской службы — это деятельность уполномоченных субъектов, г связанная с предоставлением, получением,' обработкой и размещением информации о деятельности государственных гражданских служащих, а также предоставление государственному служащему необходимой информации своевременно и в установленном порядке.
2. Информация играет важную роль в обеспечении правового статуса государственного гражданского служащего. В настоящее время различная информация весьма активно используется в контрольно-надзорной, разрешительной деятельности, а также юрисдикционной деятельности государственных гражданских служащих. Представить себе профессиональную деятельность государственного служащего без надлежащего информационного обеспечения практически невозможно. Организация информационного обеспечения государственной гражданской службы должна обеспечить механизм информационного обмена между различными видами государственной службы, а также муниципальной службой. Для этого необходимо в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» поместить статью, которая предусматривала бы режим информационного обмена между различными видами государственной службы, а также муниципальной службой. В настоящее время практически отсутствуют конкретные правовые механизмы информационного обмена как в целом в системе публичного управления, так и в системе государственной гражданской службы, в частности.
3. Информационное обеспечение государственной гражданской службы объективно необходимо для совершенствования управления и реформи рования государютвенно-служебных отношений. В целях совершенствования информационного обеспечения административно-правового статуса государственного гражданского служащего необходимо постепенно переходить на формирование электронных личных дел государственного гражданского служащего. Наряду с официальным опубликованием сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных государственных служащих было бы вполне целесообразно на официальных сайтах ведомств, а также определенных средствах массовой информации публиковать информацию и дисциплинарных взысканиях, а также о. поощрениях со-¦ ответствующих служащих.
При этом необходимо усилить механизм защиты персональных данных государственного гражданского служащего посредством современных информационных технологий, а также специально установить в КоАП РФ административную ответственность за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о государственных и муниципальных служащих (ст. 13.11.1).
4. Для формирования административно-правового механизма информационного обеспечения государственной гражданской службы было вполне целесообразно принять Положение «О режиме организации информационного обмена и информационного обеспечения в системе государственной службы Российской Федерации», концепция названного положения должна включать такие разделы как: г.
— Понятие, цели, принципы организации информационного обмена и 1 информационного обеспечения в системе государственной службы;
— Технология и методика организация организации информационного обмена в системе государственной службы;
— Технология и методика организации информационного обеспечения в системе государственной службы.
— Порядок доступа граждан и иных заинтересованных субъектов к публичной информации о государственной службе;
— Порядок предоставления публичной информации о государственной г службе и персональных данных государственного гражданского служащего- 1.
— Контроль и ответственность за нарушение организации информационного обмена и информационного обеспечения в системе государственной службы.
5. Важным направлением совершенствования информационного обеспечения государственной гражданской службы является максимально возможная стандартизация и унификация используемых документов. Это, в первую очередь, касается отчетных и запросно-ответных документов. В целях совершенствования нормативной правовой основы информационного взаиг модействия государственных гражданских служащих с гражданами и хозяйствующими субъектами Правительству РФ было бы вполне целесообразно разработать типовой бланк запроса информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Это способствовало бы унификации работы с запросами по поводу предоставления соответствующей информации.
6. Для обеспечения выполнения Федерального закона от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» было вполне целесообразно предусмотреть в КоАП РФ, УК РФ конкретные составы правонарушений и меры ответственности за их совершение.
7. Было вполне целесообразно исключить из Федерального закона от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» положение, согласно которому возможна плата за предоставление информации о деятель-1 ности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 22).
Данный вывод обусловлен тем, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и соответственного государственных и муниципальных служащих носит публичный характер и предоставляется, как правило, в некоммерческих целях. Более того, информация, которой располагает соответствующей орган или государственный служащий получена ими безвозмездно. Помимо этого, в настоящее время отсутствуют какие-либо объективные критерии оценки соответствующей инг формации, за исключением оплаты услуг почты и иных Технических расхо1 дов.
8. В настоящее время необходимо добиться выполнения обязанности возложенной на государственных служащих по оказанию содействия гражданам при их обращении за предоставлением соответствующей государственной услуги, в получении информации, документов которые находятся в других государственных органах. Для этого в соответствующих органах власти и управления должны быть предусмотрены расходы, связанные с получением информации и иных документов для граждан, а также установлен г режим ответственности за нарушения права доступа граждан к публичной информации.
