Механизмы обеспечения сбалансированности местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления

1. Теоретические основы обеспечения сбалансированности муниципальных бюджетов

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гражданину гарантированы широкие социальные и гражданские права. Однако в Российской Федерации решение задачи обеспечения граждан гарантированными государственными услугами связано со значительными различиями в экономическом положении регионов, дифференциацией уровня доходов населения и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.

В идеале объем налоговых (или доходных) полномочий экономических субъектов полностью соответствует расходным полномочиям, закрепленным за данным уровнем власти. Однако практически существует разрыв между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации данных полномочий.

В результате формируется так называемый вертикальный дисбаланс, который необходимо покрывать за счет источников вышестоящего уровня власти. В то же время всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по различным территориям, соответственно может существенно различаться доходный потенциал. В результате во всех федерациях, как, впрочем, и в унитарных государствах, наличествует горизонтальный дисбаланс между доходными или налоговыми возможностями различных экономических субъектов.

Отмеченные виды дисбалансов требуют формирования различных механизмов их выравнивания (сглаживания или устранения). Каждая страна более или менее эффективно находит свой собственный способ корректировки таких дисбалансов. Целью сглаживания (устранения) обоих дисбалансов в бюджетном механизме является необходимость обеспечения граждан страны равным уровнем государственных услуг. Во многих странах эта проблема решается с помощью бюджетного выравнивания.

Под бюджетным выравниванием рассматривается процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития территорий, обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней и равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации социальных гарантий.

Бюджетное выравнивание осуществляется посредством ряда механизмов — совокупности методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством которых происходит воздействие на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования различают два типа выравнивания: вертикальное, нацеленное на вертикальную сбалансированность бюджетов и горизонтальное, нацеленное на горизонтальную сбалансированность бюджетов.

1.1 Вертикальное выравнивание муниципальных бюджетов

В соответствии с западной концепцией бюджетного федерализма, вертикальное выравнивание — это процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений).

Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, т. е. выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой — выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций.

Основные принципы распределения расходных функций заключаются в следующем:

— государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны предоставляться местными властями;

— услуги, которыми пользуются одновременно жители нескольких местных административных единиц, должны предоставляться властями областного (регионального) уровня;

— услуги, распространяемые на всю страну, должны предоставляться федеральным правительством.

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами (территориями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным и региональным органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определенные функциональные расходы, четко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням государственной власти.

Услуги, предоставляемые на местном уровне, как правило, и должны финансироваться на местном уровне, чтобы тесно увязать общественные затраты и результаты: когда «платит тот, кто пользуется», повышается и эффективность реализации услуг, и ответственность за принятие решений.

Однако при этом следует четко различать понятия предоставления услуг и их финансирования: многие услуги могут предоставляться на местном уровне, а финансироваться центром. Например, оптимальное функционирование сферы социального обеспечения можно организовать на местном уровне, поскольку власти на местах лучше разбираются в собственных проблемах. При этом федеральное правительство, вполне законно заинтересованное в выравнивании социального обеспечения и в том, чтобы система социального обеспечения функционировала в соответствии с определенными стандартами, может делегировать местным властям полномочия по выполнению той или иной социальной программы, оставив за собой право ее частичного или полного финансирования.

Первым шагом в разграничении бюджетных полномочий между центром и субъектами Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий во всех областях хозяйственной деятельности, установленное Конституцией. Однако она устанавливает лишь общие принципы разделения компетенции между властями разных уровней, не регламентируя при этом механизмы финансирования закрепленных за федеральным и региональным уровнями управления функций.

В России в условиях отсутствия необходимых законов начавшийся в 1992 г. интенсивный процесс перераспределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы принял в итоге бессистемный характер, тем более что он не сопровождался адекватным наделением регионов бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджета. В результате на региональные бюджеты оказались возложенными новые для них расходы (например, по социальной защите населения, строительству дорог и т. п.), не обеспеченные достаточными бюджетными ресурсами.

Предполагалось, что конкретизация полномочий по каждому из предметов ведения в различных областях деятельности, в том числе и в проведении бюджетной политики государства, будет происходить по мере заключения специальных договоров между федеральным Правительством и субъектами Федерации. Первоначально договоры о разграничении предметов ведения и полномочий задумывались в целях четкого «разделения властей» по вертикали: между федеральными властями, региональными властями и органами местного самоуправления при реализации конкретных проектов и программ, требующих совместных усилий субъекта Федерации и федерального центра.

Однако на практике они стали использоваться для получения дополнительных льгот и привилегий, «нелегального» повышения статуса субъекта Федерации, создания параллельной, а порой и альтернативной федеральному законодательству нормативно-правовой базы.

Все это привело к усилению вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, быстрому и неупорядоченному увеличению объема трансфертов.

В настоящее время стихийно сложившаяся децентрализация расходных полномочий в бюджетной системе России достигла некоего «естественного» предела. Так, за счет территориальных бюджетов финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство (преимущественно жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, сельское хозяйство), 80% - на образование, 88% - на здравоохранение, 70% - на социальное обеспечение и т. д.

То, что происходит сегодня при заключении соглашений о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений между Правительством РФ и отдельными субъектами Федерации, по существу является продолжением процесса «перетягивания одеяла» и не имеет ничего общего с реальным разграничением бюджетных полномочий, которое должно представлять собой законодательное закрепление функциональных обязанностей различных уровней государственной власти по предоставлению тех или иных услуг населению.

При анализе проблемы закрепления расходов основной вопрос заключается в определении того уровня власти, который с максимальной степенью отдачи способен обеспечить выполнение тех или иных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. От ответа на этот вопрос зависит достижение трех важных целей государства: стабилизации экономики, эффективности и справедливости распределения расходных функций. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики эти исходные положения бюджетного регулирования, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Другая проблема, которая решается с помощью методов вертикального бюджетного выравнивания, заключается в рациональном закреплении доходных источников бюджетов за уровнями власти.

Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти. Иначе говоря, начинает действовать та часть механизма вертикального выравнивания, которая обеспечивает выравнивание финансовых возможностей различных уровней власти. Это осуществляется за счет перераспределения налоговых и других источников по уровням бюджетной системы.

До сих пор в процессе реформирования российской бюджетной системы основное внимание уделялось изменению существовавшей практики закрепления источников доходов и долевого распределения поступлений между федеральным и региональным уровнями.

В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку оказалось, что регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в центральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.

Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения" между ними финансовых средств. При составлении регионального бюджета его доходная структура должна полностью (или хотя бы в ощутимой мере) контролироваться властями соответствующего уровня, т. е. формироваться прев имущественно из региональных и местных налогов.

Такая стратегия хорошо работает с политической точки зрения, так как при данном подходе гражданам легче понять, что если по их желанию будут произведены дополнительные расходы, то придется ввести дополнительные налоги или тарифы, которые будут покрыты конкретно за счет них самих или других жителей региона Таким образом, совершенно очевидно, что налоговая система федеративного государства должна содержать четкие механизмы разграничений полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов между федеральными органами власти и субъектами Федерации, а также между регионами.

1.2 Горизонтальное выравнивание муниципальных бюджетов

Целью горизонтального выравнивания является обеспечение равного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны.

Ряд авторов определяют горизонтальное выравнивание как систему оказания централизованной финансовой помощи органам власти с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны, как минимум, сопоставимый уровень финансирования закрепленных за ними социально значимых расходов. Посредством механизма распределения финансовой помощи регионам, федерация имеет возможность оказывать влияние на региональную экономическую политику. В свою очередь субъекты, передавая финансовую помощь местным бюджетам, оказывают воздействие на экономическую политику в муниципальных образованиях.

Мировая практика имеет богатый опыт создания инструментов горизонтального бюджетного выравнивания. Так, в Германии оно осуществляется посредством перераспределения средств между землями. Земля, чей налоговый потенциал ниже среднего, получает выравнивающий грант за счет тех земель, чей налоговый потенциал выше среднего. При этом достижение среднего уровня всеми землями не всегда осуществимо, но гарантируется, что налоговый потенциал каждой земли вместе с выравнивающим грантом достигнет 95% от среднего по стране.

В США, несмотря на то, что никогда не декларировались необходимость выравнивания социально-экономического развития штатов и достижение равных среднедушевых расходов по стране в целом, тем не менее, из федерального бюджета оказывается значительная помощь штатам в виде целевых трансфертов. При распределении целевой финансовой помощи используются формализованные методики.

Межбюджетное выравнивание в Австрии осуществляется за счет трансфертов, которые носят исключительно целевой характер.

В Индии используется система оказания помощи регионам, в которой сочетаются предоставление финансовых ресурсов всем штатам на основе единой методики и предоставление адресной поддержки конкретным штатам с неблагоприятной социально-экономической ситуацией. Предусмотрены три вида трансфертов центрального правительства штатам. Первый — для предоставления субсидий на финансирование текущих расходов; второй — для финансирования государственных инвестиций, в том числе в рамках проектов развития конкретных штатов; третий — для социально — значимых проектов.

Бюджетное выравнивание в Канаде осуществляется в виде ежегодных нецелевых грантов провинциям, налоговый потенциал которых ниже стандартного уровня, что дает возможность в достаточной степени финансировать общественные услуги.

В российской практике используются следующие инструменты бюджетного регулирования:

а) нормативные отчисления от регулирующих налогов;

б) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и другая финансовая помощь.

Данные инструменты позволяют обеспечить региональные и местные бюджеты необходимыми собственными доходами. Особую актуальность вопрос обеспечения местных бюджетов собственными доходами приобретает в настоящее время. Когда в условиях преодоления последствий экономического кризиса, значительного снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств, практически все субъекты Российской Федерации столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов и невозможностью исполнения закрепленных за ними полномочий за счет собственных средств. С дефицитом в 2009 году были исполнены бюджеты 62 субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем следует учесть, что передаваемые налоговые доходы местным бюджетам, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов по муниципалитетам, гарантировать определенный объем доходов муниципальным образованиям с низким уровнем социально-экономического развития.

Поэтому для осуществления бюджетного регулирования как между Российской Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами РФ и муниципальными образованиями может использоваться финансовая помощь в виде дотаций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов. Оказание финансовой помощи в форме дотаций, субвенций и субсидий обеспечит более равномерное распределение финансовых ресурсов.

Традиционным инструментом бюджетного регулирования является дотация как форма финансовой помощи, предоставляемая на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов нижестоящего бюджета.

По мнению многих авторов, основной недостаток данного трансферта заключается в том, что дотации выделяются региону или муниципальному образованию общей суммой без определения цели и ответственности за их эффективное использование.

Однако, не смотря на недостатки использования нецелевой финансовой помощи для обеспечения нижестоящих бюджетов собственными доходами, с помощью данного инструмента межбюджетного регулирования можно обеспечить более равномерное распределение средств между данными бюджетами. Это объясняется тем, что право на ее получение имеют не все бюджеты, а лишь те, у которых уровень бюджетной обеспеченности ниже уровня, достаточного для выполнения собственных. Объектом бюджетного выравнивания является уровень бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.

Еще одним инструментом бюджетного регулирования являются субсидии. Природа средств субсидии сводится к предоставлению бюджетных ассигнований из бюджета одного уровня публичной власти бюджету другого уровня публичной власти на безвозмездной и безвозвратной основе на долевых началах на целевые расходы, относящиеся к предметам ведения органов власти нижестоящего уровня, для стимулирования этих органов власти к вложению средств в приоритетные с позиции вышестоящих органов власти направления.

Предоставление финансовых средств в виде субсидий, в свою очередь, позволяет органам власти вышестоящего уровня бюджета в значительной степени влиять на бюджетную политику органов власти нижестоящего бюджета в соответствии с приоритетами, установленными на вышестоящем уровне.

Иные межбюджетные трансферты как самостоятельная форма межбюджетных трансфертов в настоящее время используется как запасной вариант передачи бюджетных средств бюджетам муниципальных образований, минуя установленные фонды межбюджетного регулирования.

В процессе регулирования местных бюджетов возможно применение такого инструмента, как перечисления из местных бюджетов с высокой обеспеченностью бюджетными доходами в бюджеты субъектов федерации («отрицательные трансферты»). Данный инструмент межбюджетного регулирования позволяет увеличить соотношение единые нормативы отчислений — финансовая помощь в сторону использования первых. С помощью «отрицательных трансфертов» установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом, стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные трансферты», так и у муниципальных образований, попадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта», поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля от суммы превышения их доходов двукратного среднего уровня.

Таким образом, решение проблем бюджетной сбалансированности является важнейшей задачей при выборе механизма распределения средств между бюджетами разных уровней. Механизм распределения средств между бюджетами разных уровней должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Другими словами, он должен быть настроен, с одной стороны, на корректирование «вертикальных» диспропорций — устранение несоответствий между расходными функциями региональных или местных бюджетов — и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. С другой — на корректировку «горизонтальных» диспропорций — выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

2. Обеспечение сбалансированности муниципальных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления

2.1 Вертикальное выравнивание муниципальных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления

Первым вопросом, решаемым с помощью механизма вертикального бюджетного выравнивания, является четкое разграничение полномочий и распределение ответственности между уровнями власти. Не смотря на вступление в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., основной целью которого является разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, к сожалению, приходится признать, что в Российской Федерации окончательно не завершена работа по разграничению полномочий между публично-правовыми образованиями, несмотря на то, что это является важным и необходимым условием нормального функционирования бюджетной системы. Так на местный уровень ежегодно передаются некоторые государственные полномочия и полномочия субъектов РФ.

Как видно в таблице 1, количество ежегодно передаваемых субъектами Российской Федерации на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий является существенным. Так, более 15 полномочий передано 4 субъектами Российской Федерации в 2009 году и 6 субъектами Российской Федерации в 2010 году, более 18 полномочий передано 5 субъектами Российской Федерации в 2008 году и 4 субъектами Российской Федерации в 2007 и 2006 годах. В Забайкальском крае, Курганской и Ярославской областях количество ежегодно передаваемых полномочий превышает 15.

Таблица 1. Полномочия, делегируемые субъектами РФ на муниципальный уровень

В 2010 году 36 субъектов Российской Федерации увеличили количество переданных на муниципальный уровень государственных полномочий и 13 субъектов Российской Федерации сократили.

В 2009 году 24 субъекта Российской Федерации увеличили количество переданных на муниципальный уровень государственных полномочий и у 26 сократили.

В связи с непрекращающейся передачей полномочий субъектам и муниципалитетам Российской Федерации и предоставлением им различных субсидий на исполнение собственных обязательств, у многих регионов и муниципалитетов возникли ошибочные представления о снижении степени их ответственности за их исполнение.

Для обеспечения исполнения полномочий переданных в ведение муниципальных образований, в их бюджеты перечисляются субвенции.

Таблица 2. Объемы субвенций, передаваемые бюджетам муниципальных образований

В таблице 2 видно, основной объем субвенций на выполнение переданных государственных полномочий зачисляется в бюджеты муниципальных районов и в бюджеты городских округов, что объясняется преимущественным делегированием государственных полномочий на уровень муниципальных районов и городских округов. В бюджетах городских и сельских поселений субвенции составляют незначительную долю.

Таким образом, необходимо предусмотреть возможность пересмотра сложившейся системы разграничения полномочий с целью снижения числа делегируемых полномочий и закрепления за каждым уровнем власти расходных обязательств, которые могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем. Следует также полностью передать часть делегируемых сегодня полномочий на региональный и местный уровни власти с одновременным увеличением доходов соответствующих бюджетов либо передачей отдельных расходов на федеральный уровень.

Другой вопрос, который решается с помощью механизма вертикального бюджетного выравнивания, заключается в рациональном закреплении доходных источников бюджетов за уровнями власти. Цель государственного регулирования доходов бюджетов состоит в том, чтобы распределенные налоги между территориальными звеньями бюджетной системы Российской Федерации, соответствовали бы расходным обязательствам, законодательно закрепленным за каждым из этих звеньев. Разграничение доходов должно обеспечить предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в экономическом развитии соответствующих территорий, формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, предоставлять широкие возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики.

В таблице 3 указаны налоги, поступающие в бюджеты муниципальных образований.

Основными налогами, составляющими доходную базу муниципальных бюджетов в Российской Федерации являются:

· земельный налог;

· налог на имущество физических лиц;

· НДФЛ.

Не смотря на перевыполнение планов по сбору данных налогов, бюджеты многих муниципальных образований формируются дефицитными, а это означает что данных налогов недостаточно для обеспечения сбалансированности бюджета.

Таблица 3. Достижение годовых плановых показателей налоговых доходов местных бюджетов

Помимо налогов указанных в таблице, Субъекты РФ на постоянной основе установили единые и дополнительные нормативы отчислений по следующим видам федеральных и региональных налогов и сборов по данным на 2010 год:

· налог на имущество организаций — 16

· налог на прибыль организаций — 10

· единый сельскохозяйственный налог — 35

· транспортный налог — 29 регионов

· налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых — 14 регионов

· налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения — 31

· акцизы — 9

· налог на игорный бизнес — 10

Закрепление единых нормативов отчислений является реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы.

Не смотря на то, что планы по сбору налогов перевыполняются и субъекты установили единые и дополнительные нормативы отчислений по федеральным и региональным налогам и сборам, доля налоговой базы муниципальных бюджетов в общих доходах составляет менее 50%. Это видно на диаграмме 1.

Диаграмма 1. Доля налоговых доходов в бюджете муниципальных образований за 2010 год

В идеале результатом вертикального выравнивания является вертикальная сбалансированность, которая с одной стороны, предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, с другой — выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем распределения налогового потенциала страны.

Таким образом, в Российской Федерации не до конца сформировалась необходимая система вертикального закрепления, как налоговой базы муниципальных образований, так и полномочий закрепленных за ними. И не смотря на проведение реформы местного самоуправления, предстоит еще много работы.

2.2 Горизонтальное выравнивание муниципальных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем обеспечения бюджетной сбалансированности. Данный процесс необходимо сочетать с горизонтальным бюджетным выравниванием, которое предусматривает передачу дотаций субсидии и субвенций в бюджеты муниципальных образований.

Основными причинами сложившегося соотношения является низкая налоговая составляющая в собственных доходах бюджетов муниципальных районов, а также необходимость финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что учитывается при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Диаграмма 2. Доля муниципальных образований в структуре межбюджетных трансфертов за 2010 год Доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов муниципальных бюджетов составляет около 60%, это видно в таблице 4.

Таблица 4. Доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов муниципальных образований

Это означает что, муниципальным образованиям недостаточно собственных доходов для обеспечения своих полномочий.

Как между Российской Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами РФ и муниципальными образованиями может использоваться финансовая помощь в виде дотаций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов. Оказание финансовой помощи в форме дотаций и субсидий обеспечит более равномерное распределение финансовых ресурсов.

Из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2010 году, только в 6,2% муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10 процентов, в 84,2% местных бюджетов — более 30%, в том числе в 52,8% - свыше 70 процентов.

Распределение по типам муниципальных образований в зависимости от финансовой самостоятельности в 2010 году представлено в таблице.

Таблица 5. Доля МБТ (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов распределенная по муниципальным образованиям

Наибольшее увеличение объема межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) в 2010 году по сравнению с 2009 годом произошло в Тульской области на 109,3% (на 5,6 млрд. рублей), в Самарской области на 62,2% (на 5,3 млрд. рублей), в Тюменской области на 58,6% (на 14,4 млрд. рублей), в Приморском крае на 53,9% (на 3,9 млрд. рублей), в Калужской области на 50,9% (на 1,7 млрд. рублей) и в Республике Ингушетия на 50,4% (1,1 млрд. рублей). Вместе с тем произошло значительное снижение объемов финансовой помощи местным бюджетам: в Астраханской области на 43,2% (на 2,6 млрд. рублей), в Республике Саха (Якутия) на 37,1% (на 11,2 млрд. рублей), в Саратовской области на 27,3% (3,4 млрд. рублей), в Республике Хакасия на 27,2% (на 1 млрд. рублей), в Республике Марий Эл на 25,3% (на 1,2 млрд. рублей).

В составе межбюджетных трансфертов в 2010 году (без учета субвенций из региональных фондов компенсаций) доля дотаций местным бюджетам занимает 35,9%, что соответствует уровню 2009 года. Объем 13 дотаций увеличился по сравнению с 2009 годом на 8,4% и составил 327,5 млрд. рублей, в том числе 183,5 млрд. рублей (56%) поступило в бюджеты муниципальных районов, 81,9 млрд. рублей (25%) — в бюджеты городских округов, 62,1 млрд. рублей (19%) — в бюджеты поселений.

Максимальное увеличение объема дотаций местным бюджетам в 2010 году по сравнению с 2009 годом наблюдалось в Челябинской области — на 68,5% (5,5 млрд. рублей), в Московской области на 61% (3,1 млрд. рублей), в Орловской области и Чеченской Республике — на 57,8% (соответственно на 0,7 млрд. рублей и 2,1 млрд. рублей). Наиболее значительное снижение объема дотаций отмечается в местных бюджетах Республики Марий Эл на 55,2% (на 0,8 млрд. рублей), Хабаровского края на 43,4% (на 0,4 млрд. рублей), Волгоградской области на 41,7% (на 1,6 млрд. рублей) и Забайкальского края на 36,7% (на 2,3 млрд. рублей).

Как видно на диаграмме 3, основным процентом межбюджетных трансфертов являются субвенции, передаваемые с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На втором месте субсидии. Основными получателями субсидий в 2010 годах являлись бюджеты городских округов (в 2010 году — 49%) и муниципальных районов (, в 2010 году — 39,2%), что обусловлено широким перечнем закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения. На бюджеты поселений приходилось 11,8% от общего объема субсидий, в 2010 году.

Диаграмма 3. Структура межбюджетных трансфертов в муниципальные образования за 2010 год На третьем месте дотации. В 2010 году наименее дотационными являлись городские округа, далее муниципальные районы и поселения, соответственно. Данное соотношение связано с более высокой бюджетной обеспеченностью бюджетов городских округов по сравнению с бюджетами других типов муниципальных образований, что обусловлено преимущественной концентрацией налоговой базы по основным федеральным и местным налогам в указанных муниципальных образованиях.

Структура дотаций, предусмотренных в местных бюджетах на 2010 год, приведена на следующей диаграмме.

Диаграмма 4. Структура дотаций в местные бюджеты за 2010 год

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований составляют 70,4% из общего объема дотаций (230,5 млрд. рублей). По сравнению с 2009 годом объем указанных дотаций увеличился на 6,8% или на 16,9 млрд. рублей. В 2010 году наименее дотационными являлись городские округа, в бюджетах которых удельный вес дотаций в собственных доходах составил 8%, в бюджетах поселений и муниципальных районов, соответственно, 23,8% и 26,9 процента. Данное соотношение связано с более высокой бюджетной обеспеченностью бюджетов городских округов по сравнению с бюджетами других типов муниципальных образований, что обусловлено преимущественной концентрацией налоговой базы по основным федеральным и местным налогам в указанных муниципальных образованиях.

В целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в бюджете субъекта Российской Федерации предусматриваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений.

В 2010 году общий объем средств фондов финансовой поддержки поселений составил 49,9 млрд. рублей (в 60 субъектах Российской Федерации), в том числе, исходя из уровня бюджетной обеспеченности (в части городских и сельских поселений) в размере 6,2 млрд. рублей (в 9 субъектах Российской Федерации), исходя из расчета на 1 жителя (в части городских и сельских поселений) — 1,4 млрд. рублей (в 11 субъектах Российской Федерации) и исходя из расчета на 1 жителя (в части городских округов) — 42,3 млрд. рублей (в 51 субъекте Российской Федерации).

Законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

В 2010 году из региональных фондов компенсаций в связи с передачей указанных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации муниципальным районам было предоставлено субвенций в объеме 19,1 млрд. рублей 63 субъектами Российской Федерации.

Таким образом, несмотря на проведение реформы местного самоуправления, основным доходом бюджетов муниципальных образований остаются межбюджетные трансферты. Преимущественное формирование местных бюджетов за счет межбюджетных трансфертов приводит к невозможности реализации основного принципа местного самоуправления — его самостоятельности в решении наиболее важных вопросов местного значения, касающихся основных проблем обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В результате, в настоящее время существует еще масса проблем, которые еще предстоит решить.

Заключение

Исследования, проводимые в курсовой работе позволили выявить основные проблемы межбюджетных отношений и обеспечения роста финансовой самостоятельности местного самоуправления и сбалансированности местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления, обосновать направления их решения.

Целью стратегии развития межбюджетных отношений в Российской Федерации является создание эффективно функционирующего механизма распределения доходных источников между органами власти для реализации их расходных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического развития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований. Методами достижения этой цели являются совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономических условий, формализация методик распределения финансовой помощи между федеральным центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями, использование стандартов бюджетных затрат на конкретные цели.

Теоретико-методологическое обоснование путей совершенствования механизма межбюджетных отношений позволяет применить инструменты межбюджетного регулирования, обеспечивающие оптимальное и справедливое перераспределение финансовых ресурсов между региональными и местными бюджетами, способствующее укреплению федерализма в целом и местного самоуправления, в частности.

Анализ действующего механизма межбюджетного регулирования выявил его ориентацию, во-первых, на признание сложившихся глубоких различий доходных потенциалов муниципальных образований, во-вторых, на осуществление межбюджетного выравнивания и обеспечение сбалансированности местных бюджетов путем максимизации возможностей централизованного перераспределения налоговых доходов посредством регионального бюджета. Отсутствие в данном механизме норм, стимулирующих расширение доходной базы местного самоуправления, обусловило необходимость корректировки нормативной базы регионального межбюджетного регулирования путем внесения в неё изменений, ориентированных, прежде всего, на повышение самостоятельности муниципальных образований самоуправления в направлении развития потенциала собственных доходных источников.

Финансовая самостоятельность муниципальных образований и максимально возможное достижение сбалансированности местных бюджетов за счет доходов, формируемых на территориях местного самоуправления — важнейшие составляющие в системе межбюджетных отношений, создающие условия для планомерного и устойчивого саморазвития муниципалитетов.

Основными факторами финансовой самостоятельности местного самоуправления являются:

— сбалансированность доходов и расходов местных бюджетов, обеспечиваемая, в первую очередь, финансовым потенциалом, формирующимся на территории муниципальных образований, а не за счет финансовой помощи;

— приоритетность роли местного самоуправления в мобилизации доходов муниципальных образований, повышении налогового потенциала территорий; эффективные нормативно-правовые инструменты бюджетной политики, позволяющие органам местного самоуправления самостоятельно обеспечивать наращивание общих объемов налоговых доходов бюджетов (не только местных), формируемых на их территориях.

Исходным условием приведения нормативной базы регионального межбюджетного регулирования к требованиям обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований является приоритетность финансовых потребностей местного самоуправления, как непосредственного выразителя интересов граждан, проживающих на каждой конкретной территории. В скорректированных нормах регионального межбюджетного регулирования должна отражаться реальная, а не декларативная направленность реформы местного самоуправления на децентрализацию финансов бюджетной системы в пределах, допустимых объективными условиями функционирования муниципалитетов, различиями в уровне их экономического, финансового и налогового потенциалов.

Для полноценной реализации функций и задач местного самоуправления необходимо сформировать механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, позволяющий повысить уровень финансовой самостоятельности муниципалитетов и стимулирующий рост потенциала собственных доходных источников местного самоуправления. Указанный механизм межбюджетного регулирования должен:

— обеспечивать увеличение поступлений по налогам, передаваемым на местный уровень, в первую очередь, по единым нормативам, а далее, при недостатке доходных поступлений, по дополнительным нормативам отчислений (в настоящее время имеет место обратная ситуация);

— побуждать местное самоуправление к увеличению налоговых доходов, зачисляемых в бюджет муниципального образования по нормативам отчислений, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации;

— содействовать увеличению потенциала налоговых и неналоговых доходов;

— способствовать оптимизации бюджетных расходов, давая положительный импульс к саморазвитию территорий местного самоуправления.

Анализ механизма межбюджетного распределения финансовых ресурсов, кроме того, указывает на необходимость совершенствования процесса перспективного финансового планирования, применения более эффективных инструментов управления региональными финансами. Это позволит повысить эффективность бюджетных расходов с точки зрения получения конечных результатов и повышения степени сбалансированности бюджетов за счет собственных доходных источников, а не финансовой помощи, порождающей иждивенчество со стороны местного самоуправления. Для этого предлагается передать органам местного самоуправления ряд государственных полномочий по формированию доходов местных бюджетов, соответственно трансформировать методику выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, положив в её основу механизм отрицательного трансферта.

Методика формирования межбюджетных отношений регионального бюджета с бюджетами муниципальных образований является одним из инструментов, позволяющим эффективно влиять на увеличение собираемости налоговых и неналоговых доходов в бюджеты, как муниципальных образований, так и бюджет субъекта Российской Федерации. От того, как будут построены межбюджетные отношения в регионе, зависит формирование стимулов к увеличению доходного потенциала муниципалитетов, и значит, региона в целом.

Сформулированные по результатам проведенного исследования положения непосредственно направлены на обеспечение сбалансированности местных бюджетов и финансовой самостоятельности муниципалитетов. Разработанные предложения могут найти применение в практической деятельности финансовых органов Волгоградской области и других регионов. Они, по нашему мнению, позволили бы в определенной мере улучшить управление бюджетным процессом и ускорить процесс развития реального, а не декларируемого местного самоуправления.

За годы существования в Российской Федерации местного самоуправления не удалось обеспечить финансовой самостоятельности его органов. Попытка сбалансировать расходные обязательства и доходы муниципальных образований, которая легла в основу идеологии реформы местного самоуправления 2006 года, до конца не решила указанной проблемы. Таким образом, в настоящее время существует еще масса проблем, которые еще предстоит решить.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ);

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. 29.12.2004.) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823

3. Федеральный Закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822

4. Бабич A.M., Павлова JI.H. Государственные и муниципальные финансы. — М.: «Финансы», ЮНИТИ, 2000. 687 с

5. Грицюк Т. В. Бюджетное регулирование, макроэкономическая стабильность и экономический рост // Финансы и кредит. 2003. № 13. C.10−17;

6. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. C. 25−32;

7. Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне. Учебные материалы. World Bank Institute.

8. Бежин О. И. Системные преобразования механизмов регулирования и управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации, дис. д.э.н.: 08.00.10-М., 2002 с.

9. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник, 3-е изд., испр. и перераб. / О. В. Врублевская, М. В. Романовский.-М.: Юрайт, 2004. -838с

10. Федеральный Закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822

11. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 2006;2010 года, сайт Министерства Финансов российской федерации

12. Бушмин Е. В. Бюджет государства и информационные технологии. — М.: Перспектива, 2001. 436 с.

13. Бухвальд Е. А., Трухов А. И. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне / Финансово-экономические проблемы реформирования. Сборник материалов. Издание Совета Федерации. М. 2006. — с. 75−84.

14. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник, 3-е изд., испр. и перераб. / О. В. Врублевская, М. В. Романовский.-М.: Юрайт, 2004. -838 с.

самоуправление бюджет доходный финансовый