Методы и формы бюджетного регулирования

Актуальность темы

исследования. Современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами, такими как отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы, механизма повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и уровня покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, сокращения количества дотационных бюджетов, оздоровления системы региональных финансов и т. д.

Проблемой в данном случае является несоответствие между нуждами различных регионов, ветвей власти и существующим порядком распределения и расходования бюджетных средств, связанное с неадекватной и неэффективной оценкой потребности в средствах.

В области межбюджетных отношений приоритетными остаются разграничение полномочий по предоставлению общественных благ населению, полномочий по введению и регулированию налогов, построение эффективной системы финансовой поддержки нижестоящих властей, создание стимулов для проведения на субнациональных уровнях власти и управления рациональной политики по управлению общественными финансами и осуществлению финансового оздоровления.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные и (или) региональные органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Цель работы: рассмотреть особенности межбюджетных отношений на муниципальном уровне.

Задачи работы:

1. Рассмотреть сущность и значение муниципального бюджета.

2. Рассмотреть особенности формирования доходов муниципального бюджета, формирования и исполнения расходов бюджета.

3. Рассмотреть особенности бюджетного процесса на муниципальном уровне и межбюджетных отношений.

4. Изучить проблемы формирования и исполнения муниципальных бюджетов и пути их решения.

Объект исследования — муниципальный бюджет.

Предмет исследования — межбюджетные отношения на муниципальном уровне.

Нормативную основу исследования оставляют нормативно-правовые акты РФ, материалы судебной практики. Эмпирическую основу исследования составляет научная и учебная литература, посвященная вопросам формирования и исполнения местных бюджетов в поселениях.

1. Правовые основы межбюджетных отношений в области местного самоуправления

1.1 Сущность и значение муниципального бюджета

В части 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные и (или) региональные органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.

Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. Это может осуществляться, например, путем вывешивания данных документов на информационных стендах и т. п.

Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением, как правило, регулируется положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе муниципального образования, принимаемым решением представительного органа в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению местного бюджета, осуществлению контроля за его исполнением, утверждению отчета об исполнении бюджета, входят представительный орган, глава муниципального образования, администрация муниципального образования, контрольный орган и иные органы, должностные лица, на которые федеральным и региональными законодательствами, муниципальными правовыми актами возложены бюджетные полномочия.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции [3]:

— формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

— распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

— контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач — в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

1.2 Особенности межбюджетных отношений на уровне муниципального образования

Термин «бюджет» употребляется, как известно, в двух значениях. С одной стороны, это экономическая категория, а с другой — правовая. Бюджет как экономическая категория имеет также две стороны — материальную и социальную.

С материальной стороны бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств (соответственно местный бюджет это местный фонд денежных средств), а с социальной — это система экономических отношений, связанная с собиранием и использованием централизованного фонда денежных средств. С правовой точки зрения местный бюджет является основным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств. Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования.

Собственные доходные источники бюджетов — это в основном закрепленные законом доходные источники и отчисления по регулирующим доходным источникам. Реальную независимость бюджету, как известно, могут гарантировать только закрепленные доходы, так как они устанавливаются на длительный срок. Регулирующие же доходы периодически (как правило, один раз в год) пересматриваются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и могут изменяться в любую сторону путем повышения или снижения нормативов отчислений в бюджет субъекта Российской Федерации.

В настоящее время в местных бюджетах (и с этим связано, собственно, возникновение межбюджетных отношений) сохраняется низкий уровень постоянно закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней.

Несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реально собственными бюджетными ресурсами они почти не обладают, прежде всего из-за несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований законодательства. Для создания действительно самостоятельной системы местных бюджетов необходимо создать особый правовой механизм, систему федеральных гарантий, которые должны быть подкреплены возможностью ответственности как дисциплинарной — в отношении должностных лиц, виновных в принятии неправомерных решений, так и материальной — средствами бюджета — за неисполнение предписаний закона.

Итак, сформировать местный бюджет исключительно за счет собственных источников доходов абсолютное большинство муниципальных образований не в состоянии. Различия между муниципальными образованиями очень велики, и уровни доходов, которыми обладают разные территории, также сильно различаются — по оценкам экспертов, в десятки, а то и сотни раз. Поэтому постоянно возникает необходимость в «переделе» финансовых ресурсов, и он осуществляется с помощью механизма межбюджетных отношений. Такие отношения позволяют:

— провести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничить на постоянной основе и распределить по временным нормативам регулирующие доходы по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— гарантировать равенство бюджетных прав муниципальных образований, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации;

— осуществить выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

— разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней.

Таким образом, можно предложить следующее определение: межбюджетные отношения — это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Очевидно, что если попробовать отказаться вообще от межбюджетных отношений, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, тогда как отдельные станут «сверхобеспеченными». Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций.

Дотации — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотации предоставляются тем муниципальным образованиям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности для данной территории. Расчетная бюджетная обеспеченность определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены местным бюджетом, исходя из налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по муниципалитетам данной территории с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Важно отметить, что в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и сами органы местного самоуправления (на уровне муниципальных районов) могут быть наделены отдельными государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций местным бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанным законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций на осуществление данных полномочий и порядок расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям, в том числе методика расчета и установления заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие перечислению в их бюджеты, включаются в состав регионального фонда компенсаций и распределяются между бюджетами муниципальных районов, исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

Субсидии — это средства, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов. В составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований для их предоставления и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важная особенность: законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации (это так называемый отрицательный или обратный трансферт). Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации уровня в расчете на одного жителя. Порядок расчета и предоставления отрицательного трансферта устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Субсидии, перечисляемые в бюджет субъекта Российской Федерации поселениями, учитываются в доходах бюджета субъекта Российской Федерации и в бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки поселений (т.е. в дальнейшем могут тратиться только на нужды поселений).

Межбюджетные субсидии предусматриваются в местном бюджете в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете: это означает, что муниципалитет может и не утвердить отрицательный трансферт и не перечислить его региону. Для этих случаев предусмотрен следующий законодательный механизм: в случае невыполнения представительным органом муниципального образования этого требования сумма межбюджетных субсидий будет взыскана с муниципального образования за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в порядке, определяемом финансовым органом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. То есть муниципалитет не будет получать от субъекта Российской Федерации деньги до тех пор, пока сумма его «задолженности» по трансферту не окажется погашена.

Следует также отметить, что положения Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие порядок предоставления отрицательных трансфертов, не согласуются с положениями ст. 142 и 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривают направление поселениями субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации, в то время как согласно указанным статьям Бюджетного кодекса Российской Федерации направлять необходимо субсидии. В соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса его нормы имеют приоритет перед нормами федеральных законов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Следовательно, фонд региональных компенсаций будет формироваться только на основании положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Субвенции — это бюджетные средства, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций. Возможность софинансирования регионального фонда компенсаций из федерального бюджета в настоящее время не предусмотрена положениями бюджетного законодательства. Следует отметить, что статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о порядке формирования регионального фонда компенсаций не согласуются с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. И в данном случае в соответствии с уже упоминавшейся ст. 2 Бюджетного кодекса РФ муниципальные образования (равно как и субъекты Российской Федерации) должны будут руководствоваться положениями Бюджетного кодекса.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются исходя из норм Бюджетного кодекса за счет:

1) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, выстраивается целая система финансовых взаимоотношений государства, его субъектов и муниципальных образований, в которую в качестве подсистем включаются отношения «федеральный бюджет — местные бюджеты» и «бюджет субъекта Российской Федерации — местные бюджеты». Последняя должна стать основной во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления. Она включает: во-первых, финансовую помощь местным бюджетам — дотации из региональных фондов; во-вторых, в нее входят субвенции местным бюджетам; в-третьих, она включает отрицательные трансферты — перечисления средств с уровня муниципальных образований на уровень субъектов Российской Федерации; наконец, в-четвертых, ее частью являются бюджетные кредиты местному самоуправлению. Любые виды трансфертов могут быть предоставлены муниципальным образованиям лишь при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Особое внимание федеральное законодательство уделяет вопросу функционирования на уровне субъектов Российской Федерации специальных бюджетных фондов, целью которых является осуществление межбюджетных отношений с муниципальными образованиями. К ним относятся: региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд муниципального развития. Фонды финансовой поддержки субъект Российской Федерации должен образовать в обязательном порядке.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вслед за корреспондирующими положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации) изменил регулирование межбюджетных отношений «муниципальное образование — субъект Российской Федерации». Концептуально новые отношения должны быть построены по следующей схеме: в целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации. Цель введения такой схемы: создание более четкой системы бюджетного финансирования расходов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов). Обязанность по финансированию собственных полномочий муниципального образования будет возложена исключительно на местный бюджет, тогда как все иные расходы, связанные с осуществлением делегированных государственных функций, будут финансироваться за счет соразмерных субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.

Формирование финансов муниципальных образований достаточно жестко основано на принципах, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Это сделано для того, чтобы каждый уровень власти финансировал отнесенные к ее ведению расходы преимущественно за счет «собственных» доходов. Пример: согласно ст. 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Эти дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, их объем утверждаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) субъектов Российской Федерации предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа), исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Эта система отношений между бюджетами — через специальные фонды является одной из самых существенных новаций федерального законодательства в области местного самоуправления, регулирования его финансовых основ. И цели ее введения, как представляется, следующие. Во-первых, обеспечение «прозрачности» межбюджетных отношений. «Прозрачными» межбюджетные отношения могут стать только в том случае, если основания, критерии перераспределения ресурсов станут универсальными, равно применимыми ко всем муниципалитетам. Во-вторых, межбюджетные отношения должны быть прогнозируемыми или предсказуемыми. То есть каждое муниципальное образование должно четко представлять, на какое количество ресурсов вышестоящего бюджета оно может рассчитывать в очередном финансовом году.

Эти цели, по-видимому, могут быть реализованы только в том случае, если каждый субъект Российской Федерации будет распределять все предоставляемые за счет средств своего бюджета межбюджетные трансферты (или абсолютное их большинство) на основе единых методик и исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность муниципалитетов в финансировании. То есть в основе такой методики должна лежать реально существующая разница между расчетными текущими расходами (фактические расходы консолидированного местного бюджета в предыдущем году, за исключением отдельных позиций, например расходов на увеличение стоимости основных средств или расходов за счет субсидий из регионального бюджета, распределявшихся по конкурсу, или индексация зарплат работников бюджетной сферы, стоимости коммунальных услуг и т. п.) и прогнозируемыми доходами. Эта разница и должна составлять сумму межбюджетного трансферта.

В целом ряде муниципальных образований межбюджетные отношения «субъект Российской Федерации — муниципальное образование» неразрывно связаны с отношениями «Российская Федерация — субъект Российской Федерации». Как свидетельствует опыт отдельных территорий, до 2/3 получаемых регионом федеральных денег перенаправляются в местные бюджеты с целью решения вопросов сбалансирования доходов и расходов местных бюджетов (особенно актуально решение этого вопроса в настоящий период — в ходе экономического кризиса, когда муниципалитеты вынуждены искать источники существования в условиях сокращения налоговых поступлений, иных доходов местных бюджетов).

бюджет контроль муниципальный утверждение

2. Проблемы межбюджетных отношений в РФ и пути их решения

2.1 Организация контроля и межбюджетного кредитования

В настоящий момент межбюджетные отношения с уровнем местного самоуправления в подавляющем большинстве случаев — это финансовое участие региона в делах местного самоуправления, это, можно сказать, помощь, оказываемая муниципальной власти. И одно из основных предназначений межбюджетного регулирования — обеспечение исполнения муниципалитетами своих первоочередных обязательств. Поэтому не все муниципальные образования получают одинаковые трансферты и не все остаются довольны получаемыми суммами. И в последнее время регионы часто обусловливают предоставление межбюджетных трансфертов так называемыми неформальными «заданиями» для муниципальных образований. Например: министерство финансов региона требует, чтобы доходы от продажи тех или иных активов муниципального образования соответствовали «прогнозным показателям» (рассчитанным или скорректированным на уровне региона), иногда устанавливается, опять-таки неформально, фактический запрет на сокращение уровня местных доходов по сравнению с первоначальным планом. Вводятся юридически не оформляемые, но широко применяемые на практике требования к межбюджетным отношениям внутри системы местного самоуправления (например, на уровне «муниципальный район — поселение»). К примеру, от районных бюджетов требуют, чтобы часть полученных от субъекта Российской Федерации финансовых ресурсов перенаправлялась в качестве «помощи» в местные бюджеты поселений данного района. Очевидно, что данные требования являются, мягко говоря, не вполне законными, поэтому очевидная и актуальная потребность их развития в настоящее время — это введение четкого и эффективного механизма контроля, как государственного, так и общественного, за всеми уровнями власти.

В связи с последним весьма уместно будет привести опыт Великобритании, в которой существует так называемый механизм публичного контроля. Этот механизм включает открытость (доступность) всей финансовой документации не только разного рода общественным инспекциям, но и обычным гражданам (подданным британской королевы), он означает право жителей муниципального образования направлять запросы по поводу любого финансового документа, вносить возражения по любым статьям расходов местного бюджета. Все такого рода жалобы, возражения проверяются ревизионной комиссией, которая направляет обратившемуся жителю отчет. В случае своего несогласия с выводами ревизионной комиссии житель британского муниципалитета вправе обратиться в суд. Кроме того, указанный механизм означает обязанность органов местного самоуправления ежегодно публиковать финансовые отчеты и заполнять «налоговые декларации» муниципалитета. Формы отчетности при этом определяются кабинетом министров Великобритании.

Отдельная проблема межбюджетных отношений — бюджетный кредит. Ранее такие кредиты выдавались муниципальным образованиям на срок до одного года, но в последнее время он был увеличен до 3 лет. Этому способствовало принятие Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», которым были расширены возможности муниципалитетов по привлечению бюджетных кредитов и установлено право предоставления кредитов местным бюджетам на срок до трех лет. Теперь достаточно часто субъекты Российской Федерации вводят механизм «пролонгации» ранее выданных кредитов. Но следует учитывать, что по ним уже и сейчас муниципалитеты расплатиться не в состоянии. И все это порождает большой вопрос: как и когда смогут погасить муниципальные образования выданные на возвратной основе ресурсы? Практика показывает, что отдельные муниципалитеты уже в течение целого ряда лет имеют кредитную задолженность, которую они могут погашать… исключительно новыми кредитами. Конечно, складывающуюся ситуацию еще предстоит подвергнуть детальному анализу, однако уже в настоящий момент очевиден вывод, что выходов из сложившейся ситуации может быть только два: «банкротство» муниципального образования (введение временной финансовой администрации) или прощение (списание) долга. Как представляется, в том случае, если долги у муниципального образования возникли исключительно как результат несовершенства системы межбюджетных отношений, необходимо применение именно последнего варианта, а саму систему отношений при этом следует менять. И главное направление такого изменения — повышение качества финансового управления в муниципальных образованиях.

Межбюджетные отношения могут и должны стимулировать муниципалитеты развивать собственный доходный потенциал своей территории: например, для этого может быть использован инструмент зависимости степени самостоятельности муниципальных образований в организации бюджетного процесса от доли межбюджетных трансфертов (кроме субвенций) в объеме собственных доходов их бюджетов.

Другим эффективным способом влияния системы межбюджетных отношений на проводимую муниципалитетом финансовую политику могут стать трансферты, предоставляемые в зависимости от выполнения показателей социально-экономического развития.

Как уже отмечалось, одна из главных целей межбюджетных отношений это оказание помощи муниципальной власти, поэтому субъектам Российской Федерации следует рекомендовать активно включать в межбюджетные трансферты гранты в целях повышения качества управления муниципальными финансами, финансового развития муниципальных образований. Главные недостатки местной бюджетной системы, которые могут быть исправлены только путем совершенствования межбюджетных отношений, повышения эффективности управления муниципальными финансами, хорошо известны: это крайне низкое качество управления местным бюджетным процессом, которое ведет к высокому уровню просроченной кредиторской задолженности; и это крайне слабое финансовое планирование, в связи с чем практически не используются современные процедуры и методы управления бюджетным процессом, и как результат — муниципалитет оказывается не в состоянии спланировать (а затем и исполнить) доходную часть своего бюджета. Это глобальные недостатки. Есть и текущие проблемы, связанные с переживаемым муниципалитетами (вместе со всеми нами) экономическим кризисом. Главный из них уже отмечался: сокращение поступлений налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты. При этом, например, механизм взимания федерального налога на прибыль (он частично распределяется между муниципальными образованиями) предусматривает в ряде случаев его предварительную выплату и затем возврат (в случае, если прибыль не была получена). Именно это в настоящий момент во многих муниципальных образованиях и происходит. Но очевидно, что полученные заранее деньги уже, скорее всего, были потрачены муниципальным образованием; теперь их надо возвращать — и возникает так называемый кассовый разрыв: расходы бюджет должен нести сейчас, но доходов для их покрытия нет (и, скорее всего, не будет). В связи с этим очевидна необходимость принятия мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса: четкий учет происходящих изменений налоговой базы муниципальных образований, повышение стимулов к увеличению доходной базы местных бюджетов, привлечение большей доли собственных средств для обеспечения деятельности муниципалитетов и т. д.

Органам местного самоуправления следует рекомендовать реализовать ряд мер в текущей ситуации: например, оперативно корректировать прогнозы поступлений доходов, исходя из существующей ситуации, безотлагательно вносить изменения в решения о бюджетах на текущий год при отклонении фактических поступлений доходов от прогнозных показателей. Органы местного самоуправления должны самостоятельно и на постоянной основе анализировать обоснованность и эффективность предоставления льгот по налоговым и неналоговым доходам и вносить изменения в соответствующие муниципальные правовые акты.

Субъектам Российской Федерации следует рекомендовать более широко и активно использовать механизм бюджетного кредитования (хотя обязательным условием применения данной меры, безусловно, должно быть требование неувеличения кредиторской задолженности по имеющимся бюджетным обязательствам). Необходимо разработать и специальные методики — например, содержащие систему показателей оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях. Можно рекомендовать субъекту Российской Федерации вводить и так называемый рейтинг муниципальных образований в зависимости от качества управления бюджетным процессом и межбюджетную политику в отношении каждого отдельного муниципального образования ставить в зависимость от его текущего рейтинга.

В целях повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов и обеспечения сбалансированности местных бюджетов в кризисных условиях как временная мера целесообразна отмена параметров предельного объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых в форме иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Наконец, местные бюджеты должны стать подлинно публичными документами: органы местного самоуправления должны ввести различные варианты обнародования правовых актов о бюджете (и отчетов), не следует ограничиваться только их обязательным опубликованием в средствах массовой информации — это будет способствовать развитию форм общественного контроля. Ежегодно должны четко формулироваться финансовые задачи, требующие решения в очередном финансовом году, и способы их решения; по итогам каждого финансового года муниципальное образование должно отчитываться об их решении.

Только совокупностью всех этих мер, как представляется, можно добиться совершенствования механизма межбюджетных отношений, повышения степени его прозрачности и предсказуемости.

2.2 Проблемы местных бюджетов в управлении муниципальной собственностью

Отношения муниципальной собственности отличаются спецификой социально-экономической природы, особым субъектным составом и механизмом управления. Целевая специфика муниципальной собственности получила свое отражение в федеральных, региональных и местных законодательных актах.

В Российской Федерации к муниципальной собственности относят имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и др. (п. 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, входящее в состав местного хозяйства. Муниципальное хозяйство включает в себя имущество, которое требует непосредственного управления со стороны муниципального образования. Местное хозяйство представляет собой взаимодействие предприятий различных форм собственности, домохозяйств, институтов местного управления на основе общности социальных и экономических интересов, исторически сложившегося единого экономического, культурного и информационного пространства со специфической комбинацией факторов производства. Данных факторов достаточно для осуществления хозяйственной деятельности, обеспечивающей нормальные для местного сообщества условия занятости и формирования доходов при соответствующем уровне удовлетворения потребностей населения в индивидуальных и общественных благах.

В настоящее время наиболее важным на уровне Российской Федерации представляется обеспечение муниципальных образований и регионов финансовыми ресурсами. Это связано с тем, что в стране недостаточно прозрачно разработана система взаимодействия федеральных, региональных и местных властей в сфере формирования бюджетов. Такое положение вызывает напряженное отношение между всеми ветвями власти. До сих пор основным источником поступления денежных средств в местный бюджет остаются сдача в аренду и реализация муниципальной собственности. Причем основная часть бюджетов муниципальных образований, а также регионов патологически дефицитная, а значит, дотационная. И с каждым годом число таких регионов в России растет.

В связи с этим одной из значимых проблем в системе управления российской экономикой является формирование межбюджетных отношений. Данной проблемой занимаются органы управления экономикой при Правительстве, законодатели, ученые-экономисты и специалисты в финансовой сфере. Поэтому необходимо оценить, насколько прилагаемые усилия по совершенствованию системы межбюджетного регулирования соответствуют получаемым результатам.

Согласно проверке отчетов об исполнении бюджетов, проведенной Счетной палатой РФ, некоторые из регионов продолжают находиться в жесткой финансовой зависимости от федерального консолидированного бюджета.

По данным Минфина России, бюджеты таких республик, как Дагестан и Тыва, на 75% состоят из средств, получаемых из федерального бюджета, а Чеченская Республика и Республика Ингушетия зависимы от вышестоящего уровня на 90%. Обеспеченность этих республик собственными доходами минимальна и составляет в среднем 10 — 25%. Дотационными также являются Калмыкия, Адыгея, Бурятия и Камчатка. Практически полностью на самообеспечении находятся только Москва и нефтегазовые регионы: Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО, Тюменская и Свердловская области.

Раскрытие имеющегося у регионов и муниципальных образований экономического потенциала требует больших федеральных и частных инвестиций, в том числе в инфраструктуру.

На наш взгляд, власти многих регионов уделяют недостаточное внимание разработке и реализации мер, направленных на увеличение налогооблагаемой базы за счет развития объектов муниципальной собственности. Кроме того, наблюдается низкий уровень формирования источников для получения неналоговых доходов. На этот факт указывает то, что финансовая помощь бюджетам различных уровней из федеральных источников значительно превышает все их налоговые и неналоговые доходы: в Республике Алтай — на 53,1%, в Дагестане — на 29,9%, в Республике Тыва — на 13,2%. Подобная ситуация в стране сохраняется на протяжении последних трех лет. Чем хуже развиваются регионы, тем больше дотаций поступает к ним из федерального бюджета.

Однако на уровне Российской Федерации не предполагается полностью объединить все дотационные и самодостаточные территории. Речь идет только о глубоко дотационных районах. Для территорий, имеющих меньшую бюджетную напряженность, будут предложены другие мероприятия, в том числе для Адыгеи, население которой воспринимает подобный подход к укрупнению как покушение на национальную самобытность.

Такой подход, как создание меньшего количества крупных регионов в стране, не решит проблемы дотационности и низкой обеспеченности региональных и муниципальных бюджетов собственными средствами, следует продолжать процесс совершенствования межбюджетных отношений в России, используя исторический и зарубежный опыт, а не ужесточая вертикаль власти за счет постоянного перераспределения финансов между бюджетами разных уровней. Межбюджетные отношения играют важную роль в создании собственности, в том числе муниципальной, а также развитии страны в целом. Они представляют собой отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (п. 1 ст. 129 Бюджетного кодекса РФ — БК РФ).

В предложенной трактовке определения межбюджетных отношений отсутствует упоминание о самом бюджете, хотя они являются основополагающими в законодательном документе о бюджете и бюджетном устройстве Российской Федерации.

Межбюджетные отношения опираются на следующие принципы (п. 2 ст. 129 БК РФ):

— распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

— выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

— равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения включают два аспекта: экономический и политический.

Экономический аспект представляет собой установление нормативов поступления денежных средств и их перераспределение.

Политический аспект связан с вопросами функциональности или самостоятельности трех уровней власти, определяющих бюджетную систему страны.

На основе трехуровневой бюджетной системы возникают три уровня межбюджетных отношений: федеральный центр — регион, регион — муниципальное образование, федеральный центр — муниципальное образование.

Наиболее проблемным в межбюджетных отношениях является уровень регион — муниципальное образование, который имеет более выраженную политическую природу по сравнению с экономической и включает такие конфликты, как:

— нежелание муниципалитетов мириться с ограничением экономической и политической самостоятельности;

— накопление проблем в социально-экономической сфере муниципалитетов, которое в настоящее время происходит быстрее, чем их решение, что приводит к недовольству местной общественности.

При этом современная российская система межбюджетных отношений характеризуется высокой степенью централизации средств на федеральном уровне и тенденцией увеличения объема финансовой помощи региональным и местным бюджетам из федерального бюджета, что создает высокую степень несбалансированности значительной части местных бюджетов, которые формируют основу для развития муниципальной собственности <6>.

Иными словами, необходимо разграничить собственные средства, не включающие трансферты из вышестоящих бюджетов, между муниципальными образованиями и государственными органами власти, для того чтобы муниципалитеты могли самостоятельно исполнять возложенные на них полномочия, используя местные бюджеты на развитие локальных территорий.

В настоящее время Правительством РФ приняты Концепция развития межбюджетных отношений на 2009 — 2012 годы и федеральные программы, направленные на реализацию приоритетных национальных проектов в регионах и муниципальных образованиях, которые можно рассматривать как один из основных источников финансовой поддержки развития местного самоуправления. Предполагается, что межбюджетные трансферты будут упорядочены с помощью предложенных мероприятий. Это обеспечит прозрачность формирования и исполнения региональных и местных бюджетов, а также эффективность использования муниципальной собственности. Однако, по мнению автора, эти меры недостаточны, если не будет разработан и введен в действие механизм межбюджетных отношений, исключающий прямую зависимость муниципалитетов от вышестоящих уровней власти при формировании бюджетов, исходя из потребностей и нужд местного населения.

Заключение

В части 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач — в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

Действующее законодательство не содержит эффективного механизма реализации модели финансового контроля на муниципальном уровне. Отсутствие механизмов ответственности и процессуального порядка взаимодействия различных контролирующих органов, четких оснований проведения контрольных действий и их последствий приводит к безответственности органов местного самоуправления, прежде всего перед населением, а затем и перед государством. Такая ситуация не может оставаться status quo и требует новых предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. — 2009. — № 7.

2. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.07.1998).