Реализация принципа законности органами местного самоуправления в Красноярском крае

Одним из правовых явлений, характеризующих подлинно демократическое государство, является реально действующий институт местного самоуправления.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти, и осуществляется в пределах муниципального образования, где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Васильев А. А. Система муниципального управления: учебник / А. А. Васильев. — М.: КноРус, 2010. — С. 126.

На любом объекте муниципального управления непрерывно возникают ситуации, требующие от муниципальных органов и должностных лиц принятия тех или иных управленческих решений. Действовать правильно в таких ситуациях, обеспечивая наиболее эффективное функционирование муниципального образования, возможно лишь руководствуясь существующими принципами муниципального управления.

Принципы — это основа, отражающая сущность реальных процессов управления, подчиняющихся определенным законам, поэтому они так же объективны, как и законы, которые в них отражаются.

Рассмотрением данной темы занимались многие ученые. Впервые принципы управления предложил Анри Файоль, которые успешно применяются менеджерами и в наше время. В последующем вклад в изучение закономерностей и принципов управления внесли Д. Муни, А. Рейли, Л. Урвик.

В последующем были изданы ряд монографий, среди них работы М. Мескона, М. Альберта и Ф. Хедоури, Б. Карлофа, Р. Уотермена, И. Ансоффа и др.

В России изучением принципов местного самоуправления занимались такие исследователи как В. Д. Граждан, В. И. Фадеев, О. Е. Кутафин, И. В. Стародубровская, В. С. Вильямский, В. М. Дедяев, Н. В. Шумянкова, И. В. Выдрин, В. А. Ясюнас и др.

Актуальность исследования принципов муниципального управления определяется тем, что в настоящее время трудно назвать более важную и многогранную сферу деятельности, чем управление, от которого в значительной мере зависят эффективность и качество обслуживания населения.

Краеугольным и основополагающим принципом в механизме муниципального управления является принцип законности: полная и неукоснительная реализация данного принципа в практической деятельности органов муниципального управления, способствует повышению эффективности их деятельности.

Целью данной курсовой работы является изучение принципов муниципального управления и особенностей их практической реализации (на примере Красноярского края).

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

— дать общее понятие принципам управления;

— охарактеризовать принципы муниципального управления;

— изучить особенности практической реализации принципов муниципального управления, а именно провести анализ обеспечения принципа законности в сфере муниципального управления.

Источниками информации для написания курсовой работы послужили отдельные труды вышеназванных и других авторов, учебная и методическая литература по теме исследования, публикации в СМИ, монографии, а также материалы ресурсов Интернет.

Нормативной базой послужило законодательство Российской Федерации, субъектов Федерации, а также законодательные акты муниципального образования; статистические данные, официальные интернет-сайты органов государственной власти и муниципальных органов.

Структура курсовой работы включает в себя: введение, основную часть из двух глав, заключение, список используемых источников и приложения.

1. Принципы муниципального управления в условиях социального государства

1.1 Принципы управления: понятие, сущность

Управление — это целенаправленное воздействие на систему (учреждение, предприятие, институт и т. п.) или на процесс (разработку нормативных документов, проектирование структуры управления и т. п.). Теория организаций. Учебник / Под ред. В. Г. Алиева. — М.: Луч, 2001. — С. 132.

Основная цель управления — эффективное и планомерное использование сил, средств, времени, людских ресурсов для достижения оптимального результата, а также совершенствование процесса принятия решений теми, кого они непосредственно затрагивают В основе управления лежит система законов, закономерностей и принципов.

Под принципами управления понимаются законы, основные положения, нормы поведения, которыми должны руководствоваться управленческий персонал в практической деятельности. Автором первых принципов управления был А. Файоль, в своей книге «Общий и индустриальный менеджмент» А. Файоль излагает принципы, которые и составляют основу классической школы управления, их четырнадцать: Басовский Л. Е. Менеджмент Учеб. пособие / Л. Е. Басовский. — М.: ИНФРА-М, 2010. — С.15

1. Разделение труда — принцип, смысл которого заключается в том, чтобы производить больше и лучше при тех же усилиях. Специализация работ для эффективного использования труда работающего, по его утверждению, является одной из примет естественного порядка вещей;

2. Власть — право отдавать распоряжения и требовать их выполнения. Файоль различает авторитет официальный (связанный с занимаемой должностью, получаемый «по уставу») и личный (обусловленный такими качествами, как интеллект, жизненный опыт, цельность и способность играть роль лидера);

3. Дисциплина — выполнение условий соглашения между рабочими и руководством, применение санкций к нарушителям дисциплины. Файоль полагает, что в различных организациях дисциплина может иметь разные формы, и настаивает на том, что она всегда является одним из существеннейших элементов организации;

4. Единство распорядительства — подчиненный должен получать приказы только от одного начальника. Двойные приказы в любом случае являются источником напряжения, смущения и конфликтов;

5. Единство руководства — один руководитель и один план для совокупности операций, направленных на достижение одной и той же цели. Если принцип единства распорядительства требовал, чтобы каждый подчиненный получал приказы только от одного руководителя, то данный принцип сводится к единству управления и плана;

6. Подчинение индивидуальных интересов общим — заставляет вспомнить о том, что в бизнесе интерес одного подчиненного или группы подчиненных не должен противоречить целям предприятия. Одной из серьезнейших проблем управления является согласование общих и личных или групповых интересов;

7. Вознаграждение персонала — работа должна быть вознаграждена. Прожиточный минимум, текущее состояние рынка труда, экономическая обстановка и экономическое положение предприятия — факторы, определяющие уровень оплаты, но не зависящие от воли нанимателя. Вне зависимости от того, какое вознаграждение за труд получает работник — деньги или же такие блага, как тепло, свет, кров, продукты питания, — смысл его состоит в удовлетворении потребностей работника;

8. Централизация — подобно разделению труда, присуща естественному порядку вещей. Достижение лучших результатов при правильном соотношении между централизацией и децентрализацией;

9. Скалярная цепь — властная вертикаль, связывающая все уровни подчинения от высшей инстанции до низших ступеней. Более привычные термины для определения этого понятия — «иерархия» и «каналы, или «линии коммуникации, субординации». Передача распоряжений и осуществление коммуникаций между уровнями иерархии через непрерывную цепь команд («цепь начальников»);

10. Порядок наличие места для всякой вещи и всякой вещи на своем месте (материальный порядок) и, по аналогии, места для каждого лица и каждого лица на своем месте (социальный порядок);

11. Справедливость — сочетание правосудия и доброжелательности; справедливое проведение в жизнь правил и соглашений на всех уровнях скалярной цепи;

12. Стабильность состава персонала — установка работающих на лояльность к организации и долгосрочную работу. Новым сотрудникам должен даваться специальный период для ознакомления с работой и привыкания к новой обстановке;

13. Инициатива — способность составлять план и обеспечивать его выполнение. Поощрение работающих к выработке независимых суждений в границах их полномочий, будучи одним из сильнейших стимулов, определяющих поведение человека, обеспечивает мотивацию и удовлетворенность работой;

14. Корпоративный дух — созидание и поддержание определенной гармонии в организации («в единении-сила»).

Принципы, сформулированные А. Файолем, служат основой, на которой функционирует современная система менеджмента.

С развитием теории управления персоналом и социального менеджмента в 1990;х гг. были предложены новые принципы управления, которые переносят центр тяжести с административного воздействия на человека на социально-психологические способы и повышают значимость человеческих отношений (Приложение 1). Егоршин А. П. Менеджмент, маркетинг и экономика образования. Учеб. пособие / А. П. Егоршин и др. — Н. Новгород: НИМБ, 2011. — С. 12.

Соблюдение принципов — залог успеха управления. Знание и использование принципов управления позволяет правильно реализовывать законы и закономерности управления и обеспечить эффективную работу организации.

1.2 Основные принципы муниципального управления

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.

Муниципальное управление — это деятельность органов местного самоуправления либо населения (местного сообщества), направленная на удовлетворение коллективных (общественных) интересов и потребностей местного сообщества, создание благоприятных условий для жизнедеятельности различных субъектов, расположенных и осуществляющих деятельность на территории муниципального образования осуществляемая в соответствии с действующим законодательством и с учетом местных исторических, социально-экономических, политических и иных особенностей и традиций. Юшина Е. А. Принципы муниципального управления в условиях социального государства / Е. А. Юшина // Проблемы теории и практики управления. — 2010. — № 5. — С. 19−25.

Развитие местного самоуправления имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, формирования новой российской государственности. Суть в том, что полномочия по определенным объектам управления должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти. Поэтому именно местное самоуправление, являясь публичной властью местного сообщества, может реализовать эту идею в силу знания местных условий хозяйствования и интересов населения.

По этой же причине возрастает роль муниципального управления как особого типа управленческой деятельности. Основными целями управления муниципальным образованием являются: создание благоприятных условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, а также удовлетворение коллективных (общественных) интересов. Для достижения этих целей муниципальное управление должно базироваться на определенных принципах. Васильев А. А. Муниципальное управление: Конспект лекций.- М.: КноРус, 2010. — С. 160.

Принципы муниципального управления — это основные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. Зотов В. Б. Местное самоуправление и муниципальное управление / В. Б. Зотов, З. М. Макашева. — М.: Юнити, 2007. — С. 20−27.

В принципах муниципального управления отражаются требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Эти принципы являются теоретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют также структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы муниципального управления — общие и частные — вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (т.е. все формы муниципального образования). Там же.

Сформулируем основные принципы муниципального управления: Юшина Е. А. Принципы муниципального управления в условиях социального государства / Е. А. Юшина // Проблемы теории и практики управления. — 2010. — № 5. — С. 19−25.

Принцип законности — выступает важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности. Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым государство признает и гарантирует, а также обеспечивает соблюдение законности в системе муниципального управления, т. е. речь идет о контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых норм.

Соблюдение законности органами и должностными лицами муниципального управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. В судебном порядке могут быть обжалованы решения и действия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права физических и юридических лиц. На практике для контроля за соблюдением законности принимаемых решений и действий прокурор выносит протест на противоречащий закону правовой акт органу или должностному лицу системы местного управления, которые издали этот нормативный правовой акт, или обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Согласно данному принципу любое вмешательство государства в дела местного самоуправления требует законодательного воплощения, т. е. органы местного самоуправления должны быть наделены отдельными государственными полномочиями. Последнее осуществляется, например, законом (федеральным или субъекта Российской Федерации) с одновременной передачей необходимых ресурсов для их исполнения. В этом случае реализация переданных полномочий и порядок расходования средств, переданных для реализации этих полномочий, подконтрольны государству. Условия и порядок такого контроля также определяются законодательно. Требования принципа законности должны быть отражены в уставе муниципального образования. Если устав муниципального образования противоречит Конституции РФ и законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава.

Принцип самоуправления. В целом самоуправление — это принцип самоорганизации людей, сообществ (в нашем случае — местного сообщества), групп, при котором эти субъекты самостоятельно определяют свои цели, задачи, потребности, интересы, реализуют их и осуществляют контроль. По отношению к муниципальному управлению данный принцип подразумевает самостоятельную и под свою ответственность деятельность органов местного самоуправления и местного сообщества (населения) по формированию, утверждению, исполнению и контролю за расходованием местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате, управлению муниципальным имуществом, принятию программ и правил, касающихся жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, разработке стратегии развития муниципалитета, решению иных вопросов местного значения.

Принцип социальности. Данный принцип тесно связан с принципом самоуправления. При осуществлении муниципального управления, прежде всего, должны учитываться и удовлетворяться интересы и потребности населения конкретного муниципального образования, поэтому главной целью является решение проблем, связанных с повышением качества жизни насечения. При этом предполагается привлечение непосредственно населения к подготовке, принятию, осуществлению управленческих решений на данной территории. Юридически в нашей стране властные полномочия граждан закреплены в ст. 3 гл. 1 Конституции РФ: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также — через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Поэтому органы местного самоуправления (выборные и иные) должны создать условия для непосредственного участия населения в принятии решений и управлении муниципальным образованием. Данный принцип следует также учитывать при стратегическом планировании, поскольку тактика и стратегия могут быть реализованы, только если они будут восприняты, поняты и поддержаны как муниципальными служащими, специалистами предприятий, организаций, учреждений, так и населением муниципального образования.

Принцип участия населения в процессе управления муниципальным образованием. Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управления муниципальным образованием при участии населения, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность. Население участвует в обсуждении и решении государственных и общественных дел, в планировании социально-экономического развития муниципальных образований, в обсуждении и решении вопросов управления и использования средств, предназначенных для социально-экономического развития, а также социально-культурных мероприятий муниципальных образований. В практике муниципального управления существуют разнообразные формы участия населения в процессе управления муниципальным образованием: через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно и через советы, комиссии, конференции, референдумы и др., поэтому органы муниципального управления должны создать условия для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Это могут быть выборные органы местного самоуправления, эффективное использование в муниципальной деятельности населения для решения социально-экономических вопросов развития муниципальных образований, обеспечение материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности. Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, их подконтрольность населению. Устав муниципального образования регулирует процесс участия населения в управлении муниципальным образованием через порядок отзыва, выражение недоверия населением, досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Эффективность и активность участия населения в процессе решения проблем местного значения, а также контроль зависят от информированности граждан о работе органов местного самоуправления и состояния муниципального хозяйства, а также от реализации принципа гласности муниципальной деятельности.

Принцип гласности. Эффективность и активность участия населения в управленческом процессе на уровне муниципального образования напрямую зависят от реализации принципа гласности и открытости. Развитие институтов демократии на местном уровне обеспечивает связь органов муниципального управления и должностных лиц с местным сообществом и их подконтрольность населению. Гласность выступает важным элементом демократической системы управления. С помощью гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, её подконтрольность обществу, возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправления. Законодательство РФ в области местного самоуправления устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе. Реализация данного принципа означает открытость, прозрачность деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, систематическое информирование о ней населения.

Принцип целевой ориентации муниципального управления. Развитие муниципального образования основывается на определенных целях совместной деятельности. Эффективность муниципального управления зависит, прежде всего, от умения правильно определять и устанавливать цели развития муниципалитета. Цели развития отражаются в перспективных программах и планах.

Принцип коллегиальности и единоначалия. Решения по определенным предметам ведения на уровне муниципальных образований могут приниматься как коллегиально, так и единолично. Коллегиально обсуждаются и принимаются основные организационные и социально-экономические решения, связанные с выработкой миссии муниципального образования, его стратегическим развитием, а также другим наиболее важным вопросам и проблемам управления муниципальным образованием. В уставах муниципальных образований закрепляются организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия представительными органами местного самоуправления решений: это требования кворума, необходимого для работы представительного органа и кворума для принятия решений. Принцип коллегиальности проявляется также в работе постоянных и временных депутатских комиссий. Коллегиальность как организационная форма процесса управления муниципальным образованием необходима для обсуждения основных организационных и социально-экономических вопросов развития муниципальных образований. В то же время необходимы и единоличная ответственность, и единоличное распорядительство, чтобы не затягивать процесс выработки и принятия управленческих решений, важных для социально-экономического развития муниципального образования.

Решения по определенным вопросам управления муниципальным образованием могут приниматься конкретными должностными лицами (глава администрации, руководитель конкретного звена системы управления муниципалитетом). Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкретного звена системы управления муниципальных образований пользуются правами единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью муниципальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли всех участников процесса системы муниципального управления воле одного лица — руководителя конкретного процесса муниципального управления.

Единоначалие как организационно-правовая форма руководящей деятельности относится ко всем звеньям и уровням системы муниципального управления. В соответствии с этим принципом каждая совокупность видов деятельности в процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель и иметь одного руководителя, наделенного определенными полномочиями. Приказы и распоряжения для конкретного специалиста должны исходить от одного начальника, что обеспечивает оперативность, ответственность, единство требований. Следовательно, органы местного самоуправления в своей деятельности руководствуются принципами единоначалия и коллегиальности. В любом случае органы и должностные лица в соответствии с уставами муниципальных образований наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и несут ответственность в порядке, установленном законодательством.

Принцип государственной гарантии. Гарантии — это совокупность условий и средств, обеспечивающих организацию и деятельность органов и должностных лиц муниципальных органов управления. Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. Государство гарантирует функционирование муниципального управления, а именно: наличие муниципальной собственности (в том числе земельной), объекты которой определяются исходя из их значимости для обслуживания населения. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается финансовыми ресурсами, так как без экономических гарантий оно осуществиться не сможет.

Существуют юридические гарантии, которые включают установление федеральными законами, актами представительных органов субъектов федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности исполнения решений, принятых органами местного самоуправления, всеми субъектами на территории муниципального образования и др.

Организационные и кадровые гарантии включают, в частности принятие необходимого законодательства в области местного самоуправления; определение структуры органов местного самоуправления населением самостоятельно; учет мнения населения при изменении границ территории, на которой осуществляется местное самоуправление; подготовку на государственном уровне муниципальных служащих; информационное и методическое обеспечение местного самоуправления; право муниципальных образований иметь собственную символику.

Духовные гарантии предполагают защиту духовных ценностей и ориентации деятельности человека и общества в целом, уровня культуры, в том числе и политической, правосознания гражданина. И, наконец, политические гарантии касаются политико-правового режима государства, народовластия, организации системы власти на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и др.

Принцип системности. Данный принцип позволяет рассматривать муниципальное образование как единое целое, социально-экономическую систему, состоящую из взаимодействующих, разнокачественных, но одновременно совместимых на конечные результаты элементов. Иными словами, применение данного принципа дает возможность комплексно изучать явления и процессы функционирования и развития муниципального образования с учетом их взаимосвязей. Он позволяет исследовать социально-политические и экономические процессы на уровне муниципальных образований, решать проблемы развития муниципалитетов, эффективно использовать материальные и нематериальные ресурсы муниципального образования, а также способствовать сохранению целостности при построении структуры. Принцип системности также должен учитываться в тех случаях, когда одна и та же функция выполняется разными структурами органа местного самоуправления (например, администрацией), или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры органа местного самоуправления, либо же данная функция выполняется совместно разными органами местного самоуправления. В целом данный принцип позволяет учесть специфику муниципалитета и достичь целей муниципального образования и муниципального управления, при формировании которых должны предусматриваться все элементы системы управления, необходимые для обеспечения эффективного достижения поставленных целей.

Принцип сочетания территориального и отраслевого управления — определяет требования к организации управления хозяйственными системами на территории муниципального образования. Кроме создания условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, главной целью муниципального управления является удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества. В каждом конкретном поселенческом коллективе имеются собственные интересы совместного проживания, что обусловлено историческими, природными, географическими, социальными, экономическими и иными особенностями территории. Реализация этих интересов связана с соответствующей организацией производства и функционированием определенных отраслей хозяйства. Иными словами, для реализации интересов необходимо грамотное сочетание отраслевого и территориального управления в муниципальном образовании. На основе отраслевого принципа формируется механизм управления исходя из развития конкретной отрасли (промышленность, сельское хозяйство, энергетика, транспорт и др.) Территориальный же принцип способствует реализации возможностей, исходящих из территориальной организации хозяйства. Оба эти принципа оказывают влияние на хозяйственную жизнь муниципалитета, при этом территориальный фактор часто испытывает на себе влияние хозяйственной специфики. Эффективность управления зависит от сочетания этих принципов.

Принцип вертикального и горизонтального разделения функций. Суть данного принципа заключается в том, что полномочия по определенным предметам ведения распределяются не только между органами государственной власти и местного самоуправления (вертикальное разделение функций), но и внутри муниципалитета между различными субъектами: между самими органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления, между органами местного самоуправления и населением и т. д. От четкого разграничения функций зависит эффективность управления муниципалитетом.

Принцип соразмерности материальных и финансовых ресурсов муниципального управления его полномочиям. Данный принцип закреплен в Европейской Хартии о местном самоуправлении и в законодательстве РФ. В частности, в ст. 9 Хартии сказано, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. От его соблюдения зависит реальная способность органов местного самоуправления решать вопросы местного значения, удовлетворять общественные интересы и потребности местного сообщества.

Принцип ответственности. Муниципальная деятельность должна осуществляться с учетом интересов местного сообщества. Это обеспечивается различными формами контроля со стороны населения за органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью, прежде всего перед населением. Формы контроля, порядок и условия ответственности устанавливаются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за свою деятельность перед государством, физическими и юридическими лицами в установленном законом порядке.

Удовлетворение потребностей населения. Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий жизнедеятельности населения муниципальных образований и осуществляется через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Происходит посредством организации соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб. Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, отчислением от федеральных налогов и налогов субъектов РФ. Принцип удовлетворения потребностей населения обязывает органы муниципального управления создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, обеспечивать население услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, заботиться о санитарном благополучии населения, осуществлять социальную поддержку и содействие занятости населения, соблюдать меры противопожарной безопасности в муниципальном образовании, развивать сеть муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, обеспечивать строительство, эксплуатацию и ремонт систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, а также снабжение топливом, утилизацию и переработку бытовых отходов, организовывать транспортное обслуживание населения и т. п.

Принцип адаптивности. Приобретая относительную автономность, муниципальное управление остается зависимым от окружающей среды, ее динамики. Поэтому для сохранения системы в процессе управления следует обеспечить внешнюю и внутреннюю адаптацию системы муниципального управления, адекватную требованиям изменяющейся внешней среды. Следовательно, на уровне муниципального управления должны отслеживаться и внедряться современные технологии, ориентированные на интересы населения; гибкие системы управления; новые организационные структуры с развитыми горизонтальными и вертикальными связями и др. Так как это могут осуществить только высококвалифицированные кадры, постольку требуется постоянное повышение квалификации муниципальных служащих выборных должностных лиц, специалистов муниципальных предприятий, организаций, учреждений и других категорий.

Таким образом, в принципах муниципального управления отражаются требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Они определяют структуру и функционирование муниципальной власти, способствуют выяснению сущности ' муниципального управления как особого типа управленческой детальности, его отличительные черты и признаки. Как правило, принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления как подсистемы устного самоуправления, регионального управления. Большое значение в определении принципов муниципального управления имеет то, что они закладывают фундамент сохранения преемственности в развитии институтов местного самоуправления в целом и муниципального управления в частности.

Четкая классификация принципов имеет теоретическое и практическое значение. Однако в реальной жизни нет независимых друг от друга принципов управления. Иначе говоря, все принципы взаимосвязаны, особенно это обнаруживается в принципе законности, «пронизывающем» все принципы управления.

Принцип законности является основополагающим принципом деятельности органов муниципального образования, ибо решение почти любого вопроса заранее обусловлено необходимостью точного исполнения тех или иных норм права. Практическую реализацию принципа законности муниципального управления рассмотрим на примере Красноярского края, в следующей главе.

2. Реализация принципов муниципального управления (на примере Красноярского края)

2.1 Понятие законности в сфере муниципального управления

Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством (ст. 7), один из главных признаков которого — есть забота всех институтов государственной власти о постоянном повышении уровня жизни граждан. Как отмечает Президент Российской Федерации В. В. Путин: «перспективы глобального развития зависят не только от урегулирования экономических проблем. Не менее важно настроить механизмы государственного, в том числе муниципального, управления на интересы граждан. Задача преобразований — новое качество жизни людей, новые возможности для граждан, безопасность и уверенность в будущем, уверенность в справедливом характере управления, способности защитить их интересы». Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан: сб. методич. материалов / под общ. ред. А. Э. Буксмана. — М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2013. — 560 с. — С. 21−45.

Конституция Российской Федерации в разделе, устанавливающем основы конституционного строя, гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, в том числе при осуществлении собственного правотворчества (ст. 12), а также закрепляет обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать законы (ст. 15).

Отметим, что законность основывается на следующих принципах:

1) Верховенство Конституции РФ и законов (ст. 4 Конституции РФ), то есть обязательное исполнение и соблюдение на территории РФ Конституции и законов, которые должны быть первичными; подзаконные акты производны от них, следовательно, принимаются в соответствии с законами и во их исполнение.

2) Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Законы определяют общие правила поведения, подзаконные акты конкретизируют указанные предписания с целью решения поставленных задач при осуществлении деятельности. В этих случаях целесообразность действий не должна выходить за рамки закона. Деятельность, осуществляемая не в рамках закона, неприемлема и противоправна.

3) Гарантированность прав и свобод личности. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Это достигается путем создания условий (гарантий) для реализации прав и свобод гражданина и человека.

4) Создание обстановки неотвратимости ответственности в случае нарушений.

Таким образом, принцип законности выступает важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности.

В соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (07.05.2013): ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ // СЗ РФ от 06.10.2003. — № 40. — Ст.3822. надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления осуществляет прокуратура Российской Федерации.

Прокуратура осуществляет надзор не только за исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами. В рамках прокурорского надзора за исполнением законов обеспечивается надзор за соответствием законов, нормативных правовых актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований — Конституции РФ и федеральным законам.

Возложение надзора на прокуратуру создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой — обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц. К сожалению, органами и должностными лицами местного самоуправления, ежегодно издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству.

Так, по данным Генпрокуратуры РФ Генеральная прокуратура Российской Федерации: Судебная практика [Электронный ресурс] Режим доступа: http://genproc.gov.ru/documents/jurisprudence/ в 2012 году в деятельности муниципальных органов выявлено свыше 1,3 млн. таких нарушений, более 180 тыс. незаконных нормативных правовых актов, принесено более 170 тыс. протестов, внесено свыше 225 тыс. представлений, в суды предъявлено 152 тыс. заявлений, более 25 тыс. должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона. По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 152 тыс. муниципальных служащих, к административной — более 24 тыс. лиц. В следственные органы направлено 1719 материалов проверок для решения вопроса об уголовном преследовании, возбуждено 1052 уголовных дела.

Муниципальные органы не всегда соблюдают требования законодательства при формировании и исполнении местных бюджетов, установлении местных налогов и сборов, размещении заказов, исполнении муниципальных контрактов, распоряжении муниципальным имуществом. Распространены нарушения законодательства в жилищно-коммунальной сфере. Не всегда муниципальные органы соблюдают жилищные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ветеранов Великой Отечественной войны, инвалидов на беспрепятственный доступ к объектам социальной и транспортной инфраструктуры, не реализуют иные социальные права граждан, нуждающихся в государственной защите. Приведено в соответствие с федеральным законодательством около 125 тыс. муниципальных актов.

2.2 Практическая реализация принципа законности в правотворчестве и правоприменении органами местного самоуправления в Красноярском крае

На территории Красноярского края осуществляют деятельность органы местного самоуправления 581 муниципального образования, в том числе 17 городских округов, 44 муниципальных районов, 35 городских поселений и 485 сельских поселений.

В 2012 году органами местного самоуправления Красноярского края принято свыше 31 тысячи муниципальных нормативных правовых актов.

Результаты работы прокуроров свидетельствуют о ежегодном увеличении числа выявленных нарушений в деятельности муниципальных органов. Выявляются факты правонарушений и злоупотреблений при управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местных бюджетов, предоставлении жилищно-коммунальных услуг, содержании жилого фонда, размещении заказов и в иных областях. Обобщение практики прокурорского надзора Прокуратура Красноярского края Основные статистические данные о деятельности органов прокуратуры за 2012 год [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.krasproc.ru/icenter/docs/osnovnye-statisticheskie-dannye-o-deyatelnosti-organov-prokuratury-za-2012;god/ за законностью муниципальных нормативных правовых актов за 2012 год показало, что органы местного самоуправления не всегда принимали необходимые меры к их корректировке либо отмене в связи с изменившимся федеральным законодательством, нередко игнорировали требования закона в текущей нормотворческой деятельности. Прокурорами городов и районов оспорено почти 4 тысячи нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принесено более 3,5 тысяч протестов, направлено 124 заявления в суд.

По результатам проведения в 2012 году проверок соблюдения органами местного самоуправления федерального законодательства выявлено более 33 тыс. нарушений закона. В целях устранения выявленных нарушений принесено свыше 4,5 тыс. протестов, внесено более 6 тыс. представлений, в суды направлено более 4 тыс. исков. По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 3 тыс. работников муниципалитетов.

При анализе результатов прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству муниципальных нормативных правовых актов, прокурорами выявлялись: нарушения закона при издании органами местного самоуправления нормативных актов, регулирующих бюджетные, налоговые, земельные и иные правоотношения, в результате чего ущемлялись права граждан, в том числе на осуществление предпринимательской деятельности, создавались условия для злоупотреблений полномочиями со стороны должностных лиц местных администраций. Так, по протесту прокурора г. Саяногорска из решения городского Совета депутатов исключены нормы, предусматривающие незаконные выплаты вознаграждения председателям квартальных, уличных, домовых комитетов из местного бюджета.

Органами местного самоуправления допускались факты принятия нормативных правовых актов, противоречащих Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (ред. от 04.03.2013): Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 29.12.2008. — № 52 (ч. 1). — Ст. 6249. которые создавали дополнительные административные барьеры осуществлению предпринимательской деятельности. Повсеместно сокращалась периодичность проведения плановых проверок, а также необоснованно расширялся перечень оснований проведения внеплановых проверок.

Прокурором Эвенкийского автономного округа принесен протест на решение представительного органа об установлении тарифов за хранение на платной автостоянке задержанных транспортных средств, принятое с превышением компетенции.

Решением Курагинского районного Совета депутатов в нарушение закона предусматривалось предоставление земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства исключительно из земель населенных пунктов.

Прокурорами также оспорены уставы ряда муниципальных образований, устанавливающие незаконные гарантии в виде выплаты пособий и доплат главам муниципальных образований, председателям представительных органов муниципалитетов при прекращении их полномочий, отставке, ликвидации органов местного самоуправления.

Прокуроры оспаривали уставы в связи с изменениями, внесенными в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части перечня вопросов местного значения поселения, муниципального района и городского округа.

По-прежнему значительное число нарушений прокуроры выявляли в административных регламентах предоставления муниципальных услуг, которыми на заявителей зачастую возлагаются обязанности по представлению излишних, не предусмотренных действующим законодательством документов. Так, только по протесту прокурора Краснотуранского района приведен в соответствие с законом административный регламент по выдаче копии финансово-лицевого счета, утвержденный постановлением администрации Саянского сельсовета, которым в нарушение ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не определен исчерпывающий перечень необходимых документов, при этом закреплено, что его можно получить у должностного лица администрации.

В целях обеспечения единого правового пространства органами прокуратуры принимается активное участие в предотвращении принятия незаконных нормативных актов. Так, в 2012 году изучено в проектах 88% от числа принятых муниципальных нормативных правовых актов, предотвращено принятие более 2 тысяч незаконных правовых актов. Значительное число писем с замечаниями направлялось прокурорами на проекты нормативных правовых актов, регулирующих вопросы создания и деятельности добровольной пожарной охраны, в связи с их несоответствием нормам Федерального закона «О добровольной пожарной охране».

Типичными нарушениями при издании нормативно-правовых актов является превышение предоставленных органам местного самоуправления ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» полномочий, отсутствие своевременного внесения изменений федерального законодательства. Основными причинами нарушений федерального законодательства либо несоответствий федеральному законодательству является отсутствие в органах местного самоуправления сельских поселений специалистов, обладающих юридическими познаниями.

В целях повышения профессиональной квалификации муниципальных служащих в 2012 году прокурорами Манского, Тюхтетского, Ужурского, Шушенского районов и многими другими в органах местного самоуправления проведены семинары.

Есть положительные примеры работы прокуроров и при осуществлении надзора за соблюдением социальных прав человека и гражданина. Так, прокурорами Красноярского края выявлены муниципальные правовые акты по вопросам оказания материальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, принятые в нарушение ст. 8 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации (ред. от 23.07.2008): Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 11.12.1995. — № 50. — Ст. 4872. относящей определение оснований и порядка ее предоставления к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Активизировалось также участие прокуроров в нормотворческом процессе. В 2012 году изучено свыше 27 тыс. проектов муниципальных правовых актов, в связи с выявленными в них нарушениями субъектам правотворчества направлено более 1 тыс. писем с замечаниями.

Важной отличительной особенностью прокурорского надзора за соблюдением принципа законности является принцип гласности, однако практика свидетельствует, что в информирование населения о деятельности органов местного самоуправления в предусмотренных законодательством формах в полном объеме не обеспечивается.

Таким образом, сказанное позволяет сделать вывод, что принцип законности в сфере муниципального управления — один из нормативно закрепленных отличительных организационно-политических и организационно-правовых критериев, являющийся руководящим для нормотворческой и правоприменительной деятельности органов муниципального управления. Однако анализ практической реализации принципа законности в правотворчестве и правоприменении органами местного самоуправления в Красноярском крае показывает, что в ряде случаев имеет место его нарушения.

Заключение

Таким образом, в первой главе данной работы мы изучили особенности муниципального управления.

Управление представляет собой осознанное целенаправленное воздействие на определенный объект с целью стабилизации или изменения его состояния таким образом, чтобы достичь поставленной цели.

Управление базируется на ряде основополагающих законов и принципов — руководящих правил, регламентирующих реальную управленческую практику в любой организации.

Основой, на которой функционирует современная система управления, служат принципы, сформированные А. Файолем.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

Основные принципы муниципального управления, — это принципы, с помощью которых органы местного самоуправления реализуют свои полномочия.

Во второй части работы нами рассмотрена практическая реализация принципа законности. А именно, мы провели анализ прокурорского надзора при исполнении законодательства органами местного самоуправления в Красноярском крае.

Сказанное позволяет сделать вывод, что принцип законности в сфере муниципального управления — один из нормативно закрепленных, отличительных организационно-политических и организационно-правовых критериев, являющийся руководящим для нормотворческой и правоприменительной деятельности органов муниципального управления.