Организация деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения: оценка состояния и пути оптимизации

Размещено на /

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Южно-российский институт-филиал Факультет (институт) Управления Специальность: Государственное и муниципальное управление Специализация: Государственная служба Выпускающая кафедра Государственного и муниципального управления ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ на тему:

Организация деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения: оценка состояния и пути оптимизации Автор: студентка 6 курса — 1 группы Яндиева Биназира Муратовна Руководитель: доцент, к.фил.н.

Пономарев Николай Николаевич Ростов-на-Дону, 2014 г.

СОДЕРЖАНИЕ Введение Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения общественного мнения

1.1 Теоретические основы изучения общественного мнения, его структура и функции

1.2 Институциональные и организационные основы деятельности государственных органов по изучению и формированию общественного мнения Глава 2. Организация деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения

2.1 Основы и принципы организации деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения

2.2 Оценка состояния и пути оптимизации организации деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения Заключение Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Современная система государственного управления предполагает развитие многообразных форм взаимодействия органов исполнительной власти с населением и институтами гражданского общества. Критическое значение для повышения результативности и эффективности деятельности органов власти имеет достижение прогресса в сфере внешней подотчетности, прозрачности и повышения качества государственного управления.

Активное привлечение института общественного мнения к мониторингу деятельности отдельных агентств или правительства в целом необычайно важно, так как заставляет систему функционировать под воздействием внешних детерминант и вносит в процесс взаимодействия между органами власти и обществом сервисную составляющую, делая механизмы взаимодействия понятными, прозрачными, мультиплицируемыми, сопровождающимися высокими демонстрационными эффектами для граждан и заинтересованных групп, а также для чиновников в органах власти Афонцев С. А., Н. В. Зубаревич. Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция. — М., 2009. С. 209. В силу своей специфики общественное мнение входит в структуру как субъекта, так и объекта управления. Это означает, во-первых, что субъект управления, воздействуя на объект, так или иначе создает основу, например, для общественных оценок их деятельности; во-вторых, что функционирующее общественное мнение может стать инструментом управления.

С одной стороны общественное мнение — это тот элемент социальной ситуации, та среда, в которой существует и реализуется управление. Другой аспект двойственного статуса общественного мнения состоит в том, что оно само может выступать в качестве составного элемента управленческой системы.

Следует также иметь в виду, что общественное мнение в состоянии оказывать то или иное воздействие на должностных лиц и государственные органы в мягкой (через средства массовой информации и коммуникации) или жесткой форме (митинги, демонстрации и т. д.)

Между общественным мнением и управленческими решениями всегда существовала и существует взаимосвязь и взаимозависимость.

Общественное мнение касается не всех видов управленческих решений, а лишь тех, которые регулируют вопросы удовлетворения общественных потребностей граждан, правового статуса граждан в сфере управления, методов работы органов управления.

Общественное мнение одновременно выступает показателем и измерителем эффективности правовых актов вообще и управленческих решений в частности. Если оно одобряет и поддерживает нормативный акт, то такое отношение является показателем эффективности и, шире, легитимности данного акта Аверин Ю. П. Общественное мнение как фактор легитимности представительных органов власти.

Для власти очень важным моментом является социальное настроение населения подчиненного им региона, потому что именно они избирают власть; и от того, насколько соответствуют ожидания населения с действиями властей, в целом зависит переизбрание на следующий срок. Практика убедительно показала, что взаимодействие органов социального управления с общественным мнением «на глазок», незнание законов его функционирования, игнорирование системного подхода к формированию и ориентации общественного мнения с привлечением различных институтов неизбежно приводит к серьезным политическим, социально-экономическим издержкам, оказывает отрицательное влияние на общественный климат, на социальное самочувствие людей.

В этой ситуации объективно возрастает роль общественного мнения. Важно, чтобы граждане имели возможность оценивать деятельность органов исполнительной власти и качество реализации социальной и экономической политики. Обеспечение систематического участия общественного мнения в проведении мониторинга деятельности органов государственной власти в целом, и по вопросу эффективности их деятельности, в частности — залог эффективного управления.

Актуальность темы

исследования обусловлена усилением влияния общественного мнения на деятельность органов государственного и муниципального управления, необходимостью социально-ориентированных управленческих решений с учетом интересов различных социальных групп. Освоение эффективных технологий влияния общественного мнения на деятельность властных структур актуализирует возможность учета интересов различных общностей в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Социологический анализ общественного мнения способствует повышению уровня концептуального осмысления и обоснования социально-экономических реформ, оптимизации деятельности властных структур. Демидов А. И. Вопросы повышения эффективности и результативности государственного управления // Бюджет — 2010 — № 3. С. 14.

Актуальность темы

исследования так же усиливается необходимостью поиска оптимальных способов управленческого воздействия на основе баланса общественных и административных интересов, поскольку существующие способы не приносят ожидаемых результатов. Формирование и укрепление органов государственной власти и местного самоуправления требует углубления знания о сущности и содержании общественного мнения.

Взаимодействие «общество — администрация» в условиях социальных изменений, метаморфозы власти раскрываются в трудах Э. Тоффлера. Исследованию условий, границ и возможностей влияния общественного мнения на функционирование и развитие различных социальных систем большое внимание уделялось в трудах П. Бурдье, У. Липпмана, Н. Лумана, Э. Ноэль-Нойман, А. де Токвиля, Ф. Тенниса, Г. Тарда, Ю. Хабермаса, Д. Гавры и др. Содержательный социологический материал по исследуемой проблематике представлен в работах М. К. Горшкова, Б. А. Грушина, В. М. Соколова, Ж. Т. Тощенко, А. К. Уледова. Предметный анализ природы и функций общественного мнения находим в публикациях B.C. Коробейникова. В работах М. П. Скалецкого общественное мнение рассматривается в контексте функционирования в структуре общественного сознания. Исследованию общественного мнения как «духовного интегратора» общества, выполняющего функцию регулирования социальной системы, посвящены работы А. В. Козенко, Э. Ф. Макаревича и В.Ю. Селюженкова^.Социальные аспекты проблем информационного взаимодействия власти и гражданского общества раскрыты в научных трудах М. Г. Анохина, В. И. Буренко, Г. Вильсона, Н. Д. Вавилиной, Дж. Грюнига.

Цель данного дипломного проекта состоит в том, чтобы на основе анализа организации деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения, дать оценку состояния и определить пути дальнейшей оптимизации в данной сфере.

Объектом дипломного проекта являются органы государственной власти Российской Федерации.

Предмет дипломного проекта: исследования общественного мнения органами государственной власти, учёт и оценка результатов.

Цель дипломного проекта связана с выполнением следующих задач:

1. проанализировать теоретические основы исследования общественного мнения;

2. выявить институциональные и организационные основы деятельности государственных органов по изучению и формированию общественного мнения;

3. раскрыть принципы организации деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения;

4. сформулировать предложения по совершенствованию организации деятельности органов государственной власти, работающих во взаимодействии с общественным мнением.

Теоретико-методологическую базу исследования составили труды зарубежных и отечественных авторов в области теории общественного мнения, общих проблем его взаимодействия с государственной властью на различных этапах развития государства и общества.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ

1.1 Теоретические основы изучения общественного мнения, его структура и функции Феномен общественного мнения достаточно сложен, однако привлекал внимание мыслителей с давних времен. Н. Макиавелли в своем «Государе» особо указывал на исключительную важность этого феномена. В том виде, в каком данная категория употребляется нами, она встречается у английского государственного деятеля и писателя Джона Солсбери. Происхождение словосочетания — англосаксонское, появилось оно в Англии во второй половине XII века. Из Англии этот термин пришел в другие страны, а в XVIII веке стал общепринятым. Активное же рассмотрение его сущности и содержания в научной литературе начато только в последней четверти двадцатого века.

Среди зарубежных публикаций последнего времени, так или иначе затрагивающих проблему сущности, структуры и функционирования общественного мнения в разного типа социально-политических условиях, следует прежде всего назвать работы В. Л. Беннета, Дж. Брукса, Р. Эриксона, Дж. Стимсона, М. Макуена, Дж. Фишкина, Э. Ноэль-Нойман, Ю. Хабермаса и других авторов.

Так, Э. Ноэль-Нойман выделяет два основных источника, порождающих общественное мнение. Первый — непосредственное наблюдение человека за ситуацией, улавливание, одобряются ли окружающими те или иные действия, явления, заявления и т. п. Второй — СМИ и «дух времени», который они порождают Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение. Открытие спирали молчания. — М.: Прогресс-Академия, 1996. С. 351.

Э. Ноэль-Нойман разработала оригинальную концепцию общественного мнения, положив в основу определения последнего способ его проявления. Автор считает, что «социальная природа человека, побуждающая его дорожить своим именем и бояться изоляции, подчиняет всех людей давлению конформизма, называемому общественным мнением». Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение. Открытие спирали молчания. — М.: Прогресс-Академия, 1996. С. 102.

В связи с этим она вводит понятие «спираль молчания», суть которого состоит в том, что многие люди не высказывают своего мнения из-за боязни оказаться в изоляции. Такая ситуация приводит к тому, что озвученное, высказанное мнение может оказаться вовсе не мнением большинства, которое считая себя меньшинством, молчит. «Говорящие», даже если в действительности их меньшинство, получив поддержку, начинают еще активнее высказывать свое мнение. «Молчащие», даже если их большинство, еще упорнее молчат, что способствует раскручиванию спирали молчания. В связи с этим Ноэль-Нойман одну из важнейших характеристик общественного мнения, заключающуюся в том, что оно может быть без боязни высказано публично.

Ю. Хабермас говорит об общественном мнении, об информации от граждан как о потоке, для которого в институтах власти должны быть некие диффузные «поры», «канальцы», в которые проникает неинституциализированная, «нерасписанная», нефиксированная информация от общества. Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории. — СПб.: Наука, 2001. С. 417.

Основы социологического анализа общественного мнения были заложены американским исследователем У. Липпманом, актуализировавшим вопрос о социальной сущности и специфическом характере исследуемого феномена. У. Липпман за основание выделения общественного мнения взял способ его функционирования и формирования как кристаллизацию представлений, знаний и мнений, существующих в виде эмоционально окрашенных стереотипов, представляющих своего рода механизм «селективного восприятия». Липпман У. Общественное мнение. — М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2004. С. 59

Среди советских и российских авторов, посвятивших публикации рассматриваемой теме, — Д. Гавра, М. Горшков, Б. Грушин, В. Житенев, О. Иванов, Ю. Левада, А. Назаретян, Р. Сафаров и другие.

Д. Гавра в своих работах использует комплексный подход, анализирует феномен общественного мнения, принимая во внимание режимы, и соответственно, различные формы взаимодействия общественного мнения и власти См.: Гавра Д. П. Общественное мнение и власть: режимы и механизмы взаимодействия // Журнал социологии и социальной антропологии. 1998. Т.1. № 4; Гавра Д. П. Общественное мнение как социологическая категория и социальный институт. — СПб.: ИСЭП РАН, 1995. Б. Грушин выделяет принципы массового сознания, О. Иванов исследует взаимодействие общественного мнения и власти, Ю. Левада акцентирует внимание на изучении общественного мнения в условиях социальных трансформаций в российском обществе с учетом экономических, политических, правовых факторов, В. Житенев рассматривает особенности общественного мнения в социальном управлении. А. Симонов оценивает общественное мнение как социальный институт Грушин Б. А. Массовое сознание. — М.: Политиздат, 1987; Грушин Б. А. Мнения о мире и мир мнений. — М.: Политиздат, 1967; Докторов Б., Грушин Б. Четыре десятилетия изучения российского общественного мнения // Телескоп: наблюдения за повседневной жизнью петербуржцев. 2004. № 4. С. 2−13; Житенев В. Б. Общественное мнение в социальном управлении. — Новосибирск: Наука, 1987; Симонов А. Общественного мнения в России нет.

Общие вопросы взаимодействия общественного мнения и власти отражены также в работах Д. Гавры, Б. Капустина, И. Клямкина, В. Ильина, С. Кара-Мурзы, А. Ковлера и других авторов.

Идентификация общественного мнения — сложный процесс. Проникнуть во всю глубину социологических дискуссий о сущности и содержании этой категории десятилетиями пытались великие умы^. Так, например, одна из крупнейших представительниц немецкой эмпирической социологии XX века Э. Ноэль-Нойман замечает, что «поколения философов, юристов, историков, политологов и теоретиков журналистики поседели в попытках вывести четкое определение общественного мнения» Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение. Открытие спирали молчания. — М.: Прогресс-Академия, 1996. С. 58.

Обращение к теоретическим источникам приводит к выводу, что общественное мнение является сложным социальным феноменом, в изучении которого действенен только комплексный познавательный подход, объединяющий в себе гносеологический, социологический и онтологический аспекты анализа.

Для того чтобы с полным основанием работать с понятием «общественное мнение», недостаточно его определить. Необходимо ответить на вопросы о его природе, сущности, структуре и функциях объекте, субъекте, месте и роли в социальной реальности.

В социологии сложилось несколько концепций общественного мнения:

— монистическая (существует единое (общее) общественное мнение, которое является истинным («народ ошибаться не может»));

— мажоритарная (существует мнение большинства, с которым необходимо считаться);

— плюралистическая (единого, достаточно стабильного общественного мнения не существует).

Современные исследователи попытались «примирить» эти взгляды. Они полагают, что общественное мнение имеет монистически-плюралистическую природу (то есть, вначале возникает несколько различных мнений относительно того или иного объекта, затем из их числа вычленяется одно господствующее, которое разделяет большинство.

В наиболее общем виде категория «общественное мнение» используется для обозначения совокупности взглядов индивидов на определенную проблему. Эдуард Бернайз называл общественное мнение «понятием, описывающим едва уловимую, подвижную и неустойчивую совокупность индивидуальных суждений». Королько В. Г. Основы паблик рилейшнз. — М., 2001. С. 158.

Д. Гавра определяет общественное мнение как «заинтересованно-ценностное оценочное отношение социального субъекта к затрагивающим его интересам, дискуссионным и информационно доступным объектам, функционирующее в духовной или духовно-практической форме (в форме суждения или поведенческой готовности)». Гавра Д. Общественное мнение как социологическая категория и социальный институт. — СПб., 1995. С. 13.

Б.А. Грушин один из основоположников отечественной школы исследования общественного мнения, определяя общественное мнение как состояние массового сознания, заключающее в себе отношение (скрытое или явное) различных людей, к событиям и фактам социальной действительности, отмечает, что общественное мнение «принадлежит к числу явлений, которые с большим трудом поддаются всестороннему анализу и строгому определению». См: Грушин Б. А. Мнение о мире и мир мнений. — М.: Изд-во политической литературы, 1967. С. 7. Только в отечественной литературе можно встретить несколько десятков определений.

Стержнем одних является фиксация субъекта и объекта общественного мнения, других — его нацеленность на решение имеющихся в обществе проблем, третьих — родовой связи общественного мнения и общественного сознания, четвёртых — его качественно-количественных признаков — распространенности, интенсивности. На эмпирическом уровне предлагается определять общественное мнение через: отношение, оценочные суждения или практические действия социальных общностей, в которых выражается их ответная реакция на различные факты, события или явления общественной жизни.

Необходимо подчеркнуть, что сложность и неоднозначность трактовок понятия общественного мнения определяется еще и междисциплинарным характером интереса к нему, что, в свою очередь связано с многоаспектностью данного феномена.

Следует остановиться еще на некоторых определениях общественного мнения, встречающихся в различных источниках. Так, В. Н. Лавриненко пишет, что «общественное мнение — это отношение социальных общностей к проблемам общественной жизни, проявляющееся сначала в эмоциях и суждениях, а затем и в действиях». Лавриненко В. Н. Социология. М: ЮНИТИДАНА, 2005. С. 287.

Из определения, которое приведено Э. А. Капитоновым, Г. П. Зинченко и А. Э. Капитоновым следует, что «общественное мнение — это выявленные социальные настроения и действующее массовое сознание, выраженное в форме оценочных суждений больших общностей и групп по социально значимым вопросам, затрагивающим их интересы». Капитонов Э. А., Зинченко Г. П., Капитонов А. Э. Управление общественными отношениями: Учебное пособие. — М.: Издательско-торговая компания «Дашков и К°»; Ростов н/д Наука-Пресс, 2008. С. 308.

В.Г. Королько считает, что лучшему пониманию концепта общественного мнения способствует его разложение на два очевидных компонента — общественность и мнение. Королько В. Г. Основы паблик рилейшнз. М., 2001. С. 158. Из этого разделения следует, что общественное мнение является совокупностью мнений индивидов относительно общей проблемы, затрагивающей интересы какой-либо группы людей. Другими словами, общественное мнение — это своеобразный консенсус, зарождающийся между собой установок людей относительно проблемы.

Обобщенный подход к пониманию общественного мнения как «совпадения индивидуальных мнений определенного числа людей» оставляет в стороне самое важное качество этого понятия, связанное с тем, что оно является общественным.

Индивидуальное восприятие реальности может репрезентовать или не репрезентовать консенсус («общность мышления»), а сам он намного более полно представляет типы мнений, формирующихся в результате общения между собой людей, объединенных «чувством общности». В силу этого, общественное мнение — явление гораздо более объемное, чем просто сумма точек зрения, высказанных определенной совокупностью индивидов. Королько В. Г. Там же. С. 159.

Каждое из вышеприведенных определений обычно акцентирует внимание на той или иной стороне общественного мнения и связана с определенным подходом к ее анализу.

Исходя из этого можно выделить следующие важнейшие аспекты трактовки общественного мнения: Сайт электронной библиотеки центра системных региональных исследований и прогнозирования ЦЕНТР ИППК РГУ и ИСПИ РАН

1. психологические определения, которые рассматривают общественное мнение как массовое явление групповой психологии, психического состояния масс, как социально-психологическое коммуникативное явление. Рациональность такой трактовки состоит в том, что она указывает на основу общественного мнения — общественную психологию масс, их социальные чувства, переживания, настроения;

2. этические интерпретации общественного мнения, характеризующие его как проявление определенной морали и нравственности общества. нравственных отношений;

3. реляционистские (от французского слова «relation» — отношение) трактовки рассматривают общественное мнение как конкретное (оценочное) отношение индивидов, социальных групп, социальных общностей (объектов) к фактам, событиям, явлениям общественной жизни, а через них к их носителям (субъектам).

Попытаемся выделить некоторые существенные признаки феномена «общественное мнение»: Сайт электронной библиотеки центра системных региональных исследований и прогнозирования ЦЕНТР ИППК РГУ и ИСПИ РАН

— во-первых, общественное мнение включает не все точки зрения, имеющиеся у отдельных индивидов, а лишь связанные с вопросом или ситуацией, в отношении которой данная совокупность выступает как общность;

— во-вторых, общественное мнение всегда относится к конкретному вопросу, возникающему в конкретной ситуации;

— в-третьих, общественное мнение должно быть публично выражено, доведено до сведения общества или какой-либо общности людей, ибо в противном случае оно остается индивидуальной точкой зрения отдельных лиц;

— в-четвёртых, общественное мнение дает о себе знать тогда, когда оно высказывается по проблемам, интересующих конкретное общество или конкретную общность людей;

— в-пятых общественное мнение складывается только при условии доступа общественности к информации, касающейся конкретного вопроса или группы вопросов. Необходимо при этом иметь ввиду, что общественное мнение может возникать на основе информации, как отражающей реальное положение вещей, так и искажающей действительность;

— в-шестых, общественное мнение не является чем-то неизменным, тем не менее, должно обладать достаточной интенсивностью, определенностью и сохраняться на протяжении определённого отрезка времени, что и дает возможность фиксировать его в качестве общественного феномена.

Выделяют следующие характеристики общественного мнения: Королько В. Г. Основы паблик рилейшнз. М., 2001. С. 160.

— направленностью мнения, отражающей общую качественную оценку проблемы, отношение к ней в виде суждений типа «положительно — отрицательно — безразлично», «за — против — не определился», «за — против — при условии». В наиболее упрощенной форме направленность мнения фиксируется ответом «да» или «нет» на вопрос анкеты. В целом именно уточнение направленности является основным и наиболее распространенным измерением общественного мнения, интересующим не только пиэрменов;

— интенсивностью мнения, являющейся показателем того, какую силу оно приобретает независимо от его направленности. Формой измерения интенсивности (и одновременно направленности) общественного мнения могут служить ответы респондентов на вопросы анкеты типа «полностью согласен — согласен — мне все равно — не согласен — абсолютно не согласен»;

— стабильностью мнения, означающей длительность времени, на протяжении которого значительная часть респондентов неизменно проявляет одну и ту же направленность и интенсивность чувств. Фиксация стабильности мнения требует сопоставления результатов не менее чем двух разведенных во времени исследований;

— информационной насыщенностью, указывающей, каким объемом знаний об объекте мнения владеют люди. Опыт подтверждает, что наиболее информированные о проблеме люди высказывают и более четкое мнение о ней; что же касается направленности мнения таких людей, то ее трудно предвидеть. Люди, больше знающие о проблеме и имеющие более четкое мнение о ней, поступают более предсказуемо;

— социальной поддержкой, являющейся свидетельством степени уверенности людей в том, что их мнение разделяют другие, принадлежащие к данной социальной среде. Степень социальной поддержки служит мерилом консенсуса людей по поводу проблемы.

Общественное мнение формируется двумя путями: Капитонов Э. А., Зинченко Г. П., Капитонов А. Э. Управление общественными отношениями: Учебное пособие. — М.: Издательско-торговая компания «Дашков и К°»; Ростов н/д Наука-Пресс, 2008. С. 315.

1. стихийно, с использованием спонтанно-непосредственных механизмов в процессе повседневной жизнедеятельности людей;

2. направленно, с использованием целенаправленных организационно — информационных механизмов в процессе формирования мнений: пропаганда, реклама, PR.

Выделим следующие основные процесса формирования общественного мнения:

— восприятие реформации (объективной, субъективной, тенденциозной и т. д.) на уровне отдельных людей;

— выводы и оценки индивидуума — на основе имеющихся знаний, опыта, умения анализировать, уровня информированности;

— обмен имеющейся информацией, выводами, дискуссии с другими людьми;

— на этой основе, формирование определенного мнения небольшой группы людей;

— обмен между небольшими группами и формирование мнения социального слоя;

— возникновение общенародного мнения.

Можно выделить основные стадии формирования и функционирования общественного мнения: Капитонов Э. А., Зинченко Г. П., Капитонов А. Э. Управление общественными отношениями: Учебное пособие. — М.: Издательско-торговая компания «Дашков и К°»; Ростов н/д Наука-Пресс, 2008. С. 316.

1. возникновение чувств, настроений и представлений;

2. столкновение различных мнений (обработка одних другими);

3. кристаллизация доминирующего мнения;

4. распространение «типизированного» мнения в определенном социальном пространстве;

5. воздействие общественного мнения на поведение людей, органы управления;

6. угасание.

Функции общественного мнения различаются в зависимости от характера взаимодействия мнения тех или иных социальных институтов или отдельных лиц в первую очередь от характера влияния, воздействия первого на вторых, от содержания высказываемого мнения, от его формы. Функции общественного мнения весьма разнообразны. Традиционно выделяют следующие функции общественного мнения. Капитонов Э. А., Зинченко Г. П., Капитонов А. Э. Там же. С. 308.

Оценочная — самая распространенная функция общественного мнения. В ней выражается отношение масс к действиям властно-управленческих структур, политическим партиям, социальным институтам, их позициям по актуальным и социально — значимым проблемам.

Как правило, позитивная или негативная оценка также аккумулирует конструктивную функцию артикуляции различных общественных интересов и интеграции на их основе индивидов, социальных групп и социальных общностей.

Консультативная функция общественного мнения выражается в способности общественности видеть, понимать и давать «советы» относительно способов разрешения тех или иных проблем.

Директивная (предписывающая) функция общественного мнения проявляется в том, что общественность как «верховный суверен» выносит решения по тем или иным проблемам социальной жизни, имеющим императивный характер. Смысл консультативной функции вытекает уже из самого его названия и заключается в том, что в случае необходимости общественное мнение может дать консультацию, совет, предложение какому-либо социальному институту. В них может содержаться тот или иной способ разрешения назревших социально-политических, экономических, нравственных и других проблем.

Регулятивная функция общественного мнения заключается в том, что любое воздействие общественного мнения на властно-управленческие структуры прямо или косвенно включается в процесс регулирования, корректирования общественных отношений благодаря силе аргументов.

Защитная функция общественного мнения выражается в том, что социальные общности и группы могут отстаивать свою позицию и защищать свои права легитимными способами и средствами.

Контрольная функция общественного мнения заключается в его позиции по отношению к объекту, которая придает ему характер силы, способной «снизу» и с пристрастием следить за деятельностью властно-управленческих структур в конкретных ситуациях.

Наконец, все рассмотренные функции общественного мнения прямо или косвенно служат осуществлению ими мобилизационной функции. Она проявляется в побуждении людей к определенным социальным действиям или сознательному бездействию.

В качестве базовых категорий при использовании социологического подхода к определению общественного мнения следует применять категории деятельности и социального института.

Под институтом общественного мнения понимают устойчивую совокупность организационно объединенных ролей и статусов, предназначенных для решения задачи обеспечения включения массовых заинтересованных оценочно-ценностных суждений и обусловленных ими волевых проявлений в процессы социальной регуляции. Гавра Д. Общественное мнение как социологическая категория и социальный институт. СПб., 1995. С. 13.^.

С другой стороны, комплексная трактовка понятия социального института, принятая в рамках системно-структурной парадигмы социологии, представляет институт общественного мнения как особую форму социальной организации, основная цель которого заключается в обслуживании общественной потребности, связанной с включением общественного мнения в процессы социальной регуляции.

Анализ вышеобозначенных дефиниций, признаков, характеристик и функций общественного мнения позволяет заключить, что в обществе сложился стабильно функционирующий особый механизм реагирования на социально значимые проблемы через высказывание по ним суждений заинтересованными слоями населения. Функционирование общественного мнения как социального явления, означает, прежде всего, что оно действует в качестве «социальной власти», т. е. власти, которая наделена волей и способностью подчинить себе поведение субъектов социального взаимодействия. В данном контексте общественное мнение в структуре общественных отношений выступает в роли специфического социального института.

Анализируя феномен общественного мнения, выделил в нём целый ряд структурных элементов: Капитонов Э. А., Зинченко Г. П., Капитонов А. Э. Управление общественными отношениями: Учебное пособие. — М.: Издательско-торговая компания «Дашков и К°»; Ростов н/д Наука-Пресс, 2008. С. 311.

— рациональный компонент (познавательный) включает в себя понятия, определенный объем знаний, ценностные ориентации, оценочные суждения, нормы и т. п. Рациональный уровень связан с массовым ценностно-оценочным отношением к объекту;

— эмоциональный компонент — это образно-чувственный аспект общественного мнения, включающий вкусы, пристрастные переживания, настроения, верования и т. п.;

— поведенческий компонент — это проявление занятой позиции, включающее волевые побуждения воздействия общественного мнения на социальные процессы для достижения целей его носителей, включающий механизм перехода от мира мысли к миру социальной действительности; т. е. поведенческий компонент — это, по сути своей, активное начало общественного мнения, проявление его позиции по отношению к объекту.

В структуру общественного мнения так же включают: Электронная библиотека

— субъекты (субъекты-создатели — «творцы» мнений, субъекты-носители — «лидеры» мнений, «массовая» публика — 90% всех людей, имеющих мнения). В целом, в качестве субъекта общественного мнения следует понимать все множество социальных групп и слоев (либо их массовидную совокупность), формирующих и выражающих свои оценочные суждения по поводу объектов, затрагивающих их интересы. Субъектом может быть территориальная или национальная общность, население территории или какая-либо его часть. Общественное мнение при этом будет выступать как совокупное мнение соответствующего субъекта, имеющее внутреннюю структуру;

— объекты (объекты-факты — тот или иной факт действительности, объекты-события — набор фактов, составляющих содержательную сторону события, объекты-явления — процессы).

Наиболее простой объект реакции общественного мнения — конкретный факт действительности. Значительной информативностью, набором определенных сведений (фактов) отличается более сложный объект общественного мнения — событие. И наконец, самым сложным объектом является процесс, для глубокого отражения которого в общественном мнении к субъекту предъявляются определенные требования: обладание определенным объемом знаний и умением теоретически мыслить.

Феномен общественного мнения достаточно сложен. Сущность общественного мнения заключена в возможности населения высказываться по различным вопросам социальной жизни, что делает общественное мнение специфическим социально-политическим институтом, посредством которого дается оценка социальной действительности. Социальная значимость общественного мнения определяется тем, что оно предопределяет социальное поведение людей, их отношение к властям, партиям, общественным движениям и т. д., а также их отношения между собой.

Потенциал общественного мнения как социально-политического института может использоваться в сфере регулирования общественных отношений, для социального одобрения, принятия и реализации важных политических и иных решений.

Таким образом, общественное мнение, относится к классу сложных социальных объектов, выступая одновременно социальным институтом и реализуя функцию социального контроля.

1.2 Институциональные и организационные основы деятельности государственных органов по изучению и формированию общественного мнения Возможность гласного, публичного высказывания населения по актуальным проблемам общественной жизни и влияние данной позиции на развитие общественно-политических отношений отражает сущность общественного мнения. Общественное мнение существует тогда, и только тогда, когда в обществе сложился и стабильно функционирует механизм реагирования на социально значимые проблемы путем высказывания суждений заинтересованными социальными слоями. Герасимова Г. И. Связи с общественностью как социальный механизм взаимодействия власти и общества // Власть. № 9. 2008. С. 34.

Проблема авторитета и престижа власти приобретает сегодня актуальное значение. Следует особо отметить, что проблема авторитетной и неавторитетной власти и авторитета, и носит далеко не абстрактный характер. Имидж и авторитет власти, и ее легитимность в оценках населения определяется, прежде всего, социальным положением граждан, соблюдением его прав и свобод. В условиях современного российского общества легитимность существующей государственной власти имеет чрезвычайно большое значение.

В настоящее время можно выделить две основные точки зрения на природу легитимности политической власти. Одни исследователи полагают, что власть признается легитимной, если она соответствует основополагающим целям государства и общепринятым властным структурам, другие считают, что в современном политическом устройстве понятие легитимности распространяется на процесс реализации политики — того, что называется структурой интересов. Ефимова С. С. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук «Механизм формирования общественного мнения о власти в современной России». — Саратов, 2007. С. 14

Легитимность выступает одним из основных специфических свойств политической власти. Она представляет собой форму поддержки, оправдания правомерности применения власти и осуществления (конкретной формы) правления либо государством в целом, либо его отдельными структурами и институтами. Российская электронная библиотека «Эрудиция»

Этимологически слово «легитимность» ведет свое начало от латинского «legalis» — законность. Однако легитимность и законность не являются синонимами. Поскольку политическая власть не всегда основывается на праве и законах, но всегда пользуется той или иной поддержкой хотя бы части населения, легитимность, характеризующая опору и поддержку власти реальными субъектами политики, отличается от легальности, свидетельствующей о юридическом, законодательно обоснованном типе правления, т. е. о признании его правомочности всем населением в целом.

Признание политической власти? ее институтов, решений и действий — правомерными в политологии называют легитимностью. Шабров О. Ф. Политическая власть, ее эффективность и легитимность // Политология: Учебник / Отв. ред. В. С. Комаровский. М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 135.

Легитимность политической власти обусловливается многими обстоятельствами, среди которых — соответствие режима, целей элиты, ее принципов и способов действия традициям, нашедшим или не нашедшим отражение в законах, популярность лидеров и т. п. Но более глубокие ее предпосылки коренятся в экономических интересах доминирующих социальных групп. Шабров О. Ф. Там же. С. 136 Чтобы пользоваться устойчивым признанием общества, политическая власть должна иметь опору в тех классах и слоях, с интересами которых оно, прежде всего, связывает благополучие граждан.

Другими словами, легитимность власти — это а) признание власти населением;

б) принятие власти как правомерной и справедливой;

в) наличие у власти авторитета в глазах населения.

Свое отношение к власти общество формирует, соотнося ее проявления с основными стереотипами собственного сознания. Всю совокупность такого рода стереотипов, из которых складывается нормативная основа политики, можно условно разбить на три основные части. И если согласиться с тем, что источником власти является народ, то эти части можно назвать тремя источниками легитимности: Шабров О. Ф. Политическая власть, ее эффективность и легитимность // Политология: Учебник / Отв. ред. В. С. Комаровский. М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 136.

— идеологический? содержит установки, ориентированные на интересы лишь части общества, но именно той части, с которой оно связывает свои перспективы. Идеологические стереотипы отражают существующее неравенство, но в них закреплен мало осознаваемый общественный договор о «социальном партнерстве». Не имеющие, например, средств производства (или государственных должностей, или принадлежащие низшим сословиям) соглашаются с тем, что это есть у других, за что эти другие соглашаются обеспечивать их существование на исторически приемлемом уровне;

— правовой — отражает потребность общества в правилах игры, в государственном регулировании отношений между сторонами общественного договора о «социальном партнерстве». И заключается еще один негласный общественный договор — на этот раз в классическом смысле, по Ж.-Ж. Руссо, закрепляющий сложившееся неравенство силой государственного принуждения;

— нравственный? содержащий установки общечеловеческого характера.

Позиции власти устойчивы, когда она легитимна во всех этих трех компонентах. Это — одна из сложностей легитимации власти в условиях всякой общественной трансформации.

В западной политологии разработан такой показатель, как порог легитимности власти: Штомпка П. Социология. Анализ общества. Власть и авторитет./пер. с польского. М., 2005. С. 35. он определяется по результатам социологических опросов и составляет 30% населения. Это означает, что если по результатам социологических опросов больше 30% населения выражает доверие существующей власти, она считается легитимной; если же по результатам социологических опросов доверие существующей власти выражает меньше 30% населения, она считается нелегитимной.

Легитимность политической власти связана с ее эффективностью, а понятие легитимности, отражающее отношения к власти, становится конструктивным подспорьем в диагностике эффективности власти. Российская электронная библиотека «Эрудиция»

Это нашло свое выражение и в том, что одной из важных и интересных проблем философии и социологии, политики, по заключению Д. Гавры, вокруг которой сломано немало копий и в обсуждение которой внесли свой вклад такие выдающиеся умы, как Николо Макиавелли и Джемс Локк, Томас Джефферсон и Алексис де Токвиль, Фердинанд Теннис и Уолтер Липпман, Юрген Хабермас и Никлас Луман, Пьер Бурдье и Элизабет Ноэль-Нойман и многие другие, является проблема условий, границ и возможностей влияния общественного мнения на функционирование и развитие социальных систем. Гавра Д. П. «Общественное мнение и власть: Режимы и механизмы взаимодействия»

Возможности влияния такого рода могут быть сугубо различны, но мера включения оценок и суждений общественности в практические решения органов власти и управления есть показатель открытости общества, уровня развития в нем важнейших прав и свобод, наконец, одним из критериев демократичности политического устройства государства Соответственно, как отмечает Д. Гавра возникает проблема максимально объективной оценки характера взаимоотношений власти и общественного мнения, возможностей участия последнего в решении общезначимых вопросов. Автор считает целесообразным воспользоваться специальным методологическим инструментарием. В качестве такого инструментария предлагается ввести понятие «режимов взаимодействия власти и общественного мнения» под которым понимается обобщенная характеристика меры его реальной включенности в принятие политических решений, управление делами государства и общества и возможностей для функционирования, предоставленных властными институтами. Гавра Д. П. «Общественное мнение и власть: Режимы и механизмы взаимодействия»

На основе данных критериев автором были сформулированы 6 основных режимов взаимодействия: Гавра Д. П. «Общественное мнение и власть: Режимы и механизмы взаимодействия»

1. Режим подавления общественного мнения Данный режим характеризуется жестким прессингом со стороны институтов власти, включая и репрессивный компонент по отношению ко всем проявлениям массовых заинтересованных оценочно-ценностных суждений по поводу объектов, имеющих хотя бы минимальную социально-политическую окраску. Общественное мнение при этом представляет исключительно в качестве духовного образования и не переходит в духовно-практическую форму. Не приходится говорить о наличии сколько-нибудь развитых волевых и, тем более, поведенческих его компонентов.

2. Режим игнорирования общественного мнения В условиях режима игнорирования власть стремится свести к минимуму социально-преобразующую роль общественного мнения не с помощью его жесткого подавления, а путем отстранения от его оценок, исключения их из всех сфер принятия решений. Массовые заинтересованные оценочно-ценностные суждения и даже соответствующие волевые проявления как бы «выносятся за скобки» политического процесса и обречены существовать сами по себе в духовном пространстве, не пересекающемся с пространством государственного управления. Эти два пространства отделены друг от друга невидимой, но непроницаемой стеной. Очевидно, что чистый режим игнорирования, как и чистый режим подавления общественного мнения, является своеобразной научной абстракцией, «идеальным типом». На самом деле речь может вестись о таком способе взаимодействия, в котором преобладают те или иные характеристики отношения органов власти и изучаемого феномена, по отношению к подавляющему большинству объектов, затрагивающих общественный интерес.

3. Режим патернализма власти по отношению к общественному мнению В данном режиме власть и общественное мнение явно неравноправны. Первая имеет приоритет по отношению ко второму. Это господство власти, но господство в мягкой форме. Патернализм — это уже качественно другой режим, чем подавление или игнорирование. Такие отношения опираются на иерархию, появляется понятие «хозяина», «отца». Зинченко Г. П. Социология управления. Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. С. 48. То есть это давление, но не подавление. В отличие от подавления или игнорирования общественного мнения, когда власть считает себя единственным субъектом политического и управленческого процесса, в рассматриваемом режиме массовые оценки и общественное мнение в целом уже тоже выступает как субъект, хотя и существенно ограниченный другим субъектом в правах и возможностях.

4. Режим сотрудничества (взаимореализации) власти и общественного мнения Этот режим является наиболее благоприятным как для общественного мнения, так и для власти в условиях демократической политической системы. В его рамках происходит наиболее полная реализация сущностных потенций мнения, оно выступает полноправным субъектом политической жизни и полноценным участником процесса управления делами общества. Такой способ построения отношений между сторонами изучаемого взаимодействия О. Иванов назвал «социальным партнерством», т. е. цивилизованной формой общественных отношений, предполагающая баланс интересов — некий социальный вектор, содержащий в себе примиряющие и сближающие начала, ведущие к сотрудничеству в обществе.

5. Режим давления общественного мнения на власть В данном режиме имеет место давление массовых заинтересованных оценочно-ценностных суждений и обусловленных ими волевых проявлений на институты власти и управления. Его можно сравнить с неким подобием зеркального отображения режима патернализма власти по отношению к общественному мнению, в котором субъекты взаимодействия поменялись ролями. Тот, который в патерналистском варианте находился под жестким прессингом, был ведомой стороной, вынужденной во многом себя ограничивать и подчиняться, теперь обрел качество доминантности и возможности давления на противостоящую сторону.

6. Режим диктатуры общественного мнения Режим диктатуры — это предельный, редко встречающийся на практике особый способ построения отношений между общественным мнением и властными структурами. Его скорее следует рассматривать как идеальный тип, характеризующий крайнюю точку шкалы возможных типов взаимодействия. Для него свойственна крайняя слабость всех властных структур, их неустойчивость, подверженность воздействию со стороны эмоционально окрашенных оценок различных массовидных социальных общностей. Гавра Д. П. «Общественное мнение и власть: Режимы и механизмы взаимодействия»

В режиме диктатуры общественное мнение далеко выходит за пределы своей компетентности. Его субъект не имеет никаких сомнений в том, что нет ни одной социально значимой задачи или проблемы, решение которой он не мог бы найти в ходе своей непосредственной оценочно-ценностной деятельности. С другой стороны, конфигурация общественно-политической ситуации и расстановка сил в обществе такова, что у органов власти нет возможностей противиться претворению в жизнь результатов этой деятельности. Более того, именно они вынуждены организовать данный процесс.

Вполне логично предположить, что если общественное мнение связано с властными структурами и оказывает на них определенное воздействие. Соответственно, использование всесторонней и адекватной социологической информации позволяет институтам государственной власти и управления получать реальную возможность снизить количество ошибок при выборе стратегических целей, а также использовать адекватные механизмы при проведении практических управленческих решений. В связи с этим определенно можно говорить об объективном усилении регулятивной роли общественного мнения. Возникает необходимость непрерывного обеспечения органов исполнительной власти постоянно обновляющейся информацией о состояниях и тенденциях развития общественных процессов.

Актуальным направлением научных исследований управленческой деятельности становится изучение, разработка и реализация такой системы общественных отношений, которая обеспечивала бы органы исполнительной власти технологией принятия и реализации управленческого решения на основе баланса интересов всех субъектов управленческого процесса. Брянцев И. И. Автореферат на соискание степени кандидата социологических наук. «Влияние общественного мнения на управленческую деятельность органов исполнительной власти». — Саратов, 2003. С. 10. Технологии поиска социально согласованных управленческих решений пользуются широким спросом при анализе конкретных ситуаций, в которых наблюдается столкновение интересов различных социальных групп и структур власти.

Изучение общественного мнения призвано способствовать конструированию наиболее полной «картины» российского социума. В свою очередь, создание действенных моделей влияния общественного мнения на выработку управленческих решений актуализирует возможность учета интересов социальных общностей в процессе управления на уровне органов государственной власти и местного самоуправления.

Необходимо эксплицировать новое понимание в восприятии сущности и возможностей феномена общественного мнения в современном социуме, способного оказывать доминантное управленческое воздействие на поведение социальных групп, сферу разработки и принятия управленческих решений органами власти.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО УЧЁТУ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ

2.1 Основы и принципы организации деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения О рациональном и эффективном управлении можно говорить только тогда, когда оно строится на адекватном реагировании на происходящие в обществе социально-политические процессы с учетом их детерминированности историческим реалиям, географическим и геополитическим координатам при четком и корректном определении цели.

Отличительной чертой развития современного общества является огромное значение информации, как одного из существенных ресурсов управления. Общественное мнение, выступая своеобразным регулятором процессов, происходящих в плоскости социальной реальности, является важнейшим источником информации для власти о жизненно значимых интересах граждан в частности, и восприятии властных институтов и оценки их деятельности в целом. Без реальной институционализации общественного мнения, его изучения и учета органами государственной власти невозможно не только стратегически ориентированное эффективное исполнение государством возложенных на него функций, но и подлинная демократия.