Развитие механизмов формирования подрядных договоров и размещения заказов на строительство объектов для государственных нужд в Российской Федерации

С опережающим развитием в России строительной отрасли неуклонно увеличиваются и объемы строительства для государственных нужд. Инвесторы, и в их числе государство, заинтересованы в повышении эффективности своих вложений, в том числе за счет использования самых эффективных инструментов регулирования отношений с участниками инвестиционно-строительных проектов, равно как и эффективного размещения инвестиционных средств на рынках строительства. Важнейшим инструментом регулирования отношений в строительстве является подрядный договор, требования к полноте и качеству которого неизмеримо возрастают в современных условиях. Это связано с тем, что в российском законодательстве налицо преобладание диспозитивных норм по сравнению с императивными, а также ввиду постепенного перехода к техническому регулированию процессов производства строительной продукции. Не менее важным является эффективное размещение контракта, инструментом достижения которого является конкурентный отбор участников инвестиционно-строительных проектов на основе «прозрачной» и эффективной процедуры.

В настоящее время идет активное развитие системы размещения государственного заказа, в том числе на законодательном уровне, направленное на повышение открытости конкурсного отбора исполнителей и снижения коррупции при выборе государственных поставщиков. Однако это развитие не имеет под собой надлежащей научно-методической базы, осуществляется сумбурно и не учитывает особенностей строительства как специфического вида производственной деятельности. Формы подрядных договоров, разработанные для применения в строительстве для государственных нужд, в большинстве своем не отвечают современным требованиям ни в части структуры, ни по содержанию. Использование же на территории России международных договорных форм весьма ограниченно и требует обеспечения их адаптации к требованиям российского законодательства и конкретного проекта. Степень изученности указанных проблем в России весьма невысока и не обеспечивает надлежащей методической базы для формирования эффективной системы отбора строительных подрядчиков для выполнения государственного заказа, а также создания качественных типовых форм подрядных договоров, что негативно сказывается на эффективности расходования бюджетных средств.

В настоящее время очень высока потребность в таких инструментах как эффективный подрядный договор и отлаженный механизм размещения государственного заказа на строительство. Ввиду вышесказанного тема настоящего диссертационного исследования представляется очень актуальной.

Степень научной разработанности проблемы.

Экономические и управленческие аспекты обеспечения государственного заказа в строительстве и организации подрядных отношений находятся в центре внимания таких российских ученых как С. А. Айвазян, А. Н. Асаул, В. В. Бузырев, И. Г. Галкин, Е. Б. Мазур, JI.M. Каплан, Г. В. Клейнер, A.M. Немчин, Ю. П. Панибратов, Е. Б. Смирнов, В. Д. Шапиро, А. Е. Чурбанов, а также зарубежных ученых, таких как: Б. Кук, Дж. Мастерман, Р. Ньюком, Р. Хадсон, С. Хендриксон, Дж Хьюз и др.

Российские и зарубежные ученые активно привлекаются к непосредственному участию в разработке закупочных процедур, а также к составлению типовых и примерных условий подрядных договоров для использования при реализации государственного заказа в строительстве. К таковым относятся А. А. Бабенко, В. М. Дидковский, Е. Б. Смирнов, а также Д. Боукок, П. Боэн, Р. Клаух, Г. Сире, Д. Хезлетт.

Вместе с тем следует признать, что вопросы, связанные с созданием эффективных механизмов организации закупочной деятельности в строительстве и формирования подрядных договоров при строительстве для государственных нужд являются не достаточно проработанными.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке методических основ формирования механизмов подрядных договорных отношений и размещения заказов на строительство объектов для государственных нужд Российской Федерации. Для реализации поставленной цели в работе решались следующие основные задачи, носящие комплексный характер:

— исследование современного состояния строительного комплекса Российской Федерации, определение проблем и подходов к их решению;

— анализ законодательства о государственных закупках в Российской Федерации;

— формулирование принципов государственных закупок на современном этапе и определение требований, которым должен соответствовать механизм государственных закупок строительных работ;

— исследование российского и зарубежного опыта подрядных отношений в строительстве;

— разработка методики формирования договора подряда для использования при строительстве для государственных нужд Российской Федерации;

— разработка структуры и содержания договора строительного подряда для применения при закупках подрядных работ для государственных нужд;

— разработка рекомендаций по совершенствованию форм договоров подряда и процедур размещения государственного заказа в строительстве;

— разработка механизмов формирования и коррекции цены строительного контракта;

— определение способов оценки эффективности процедур размещения государственного заказа в строительстве.

Объектом исследования выступает комплекс взаимоотношений участников инвестиционно-строительной деятельности при формировании и реализации государственного заказа в сфере строительства.

Предметом исследования является система закупок строительных работ для государственных нужд и регулирование строительной деятельности с помощью системы договоров строительного подряда.

Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные и прикладные разработки отечественных и зарубежных ученых в области договорных отношений в строительстве, теория и методология формирования и размещения государственного заказа, методические подходы к разработке типовых условий подрядных договоров, материалы научно-практических конференций и семинаров.

Фактической базой диссертационного исследования явились данные Росстата, аналитические материалы и методические рекомендации министерств и ведомств России, научные разработки СПбГИЭУ, аналитика и отчетные показатели работы крупнейших государственных заказчиков и частных подрядных компаний строительного комплекса России.

Работа выполнена на основе законодательных и нормативных актов Российской Федерации, а также с использованием методических разработок, и нормативно-технических документов, относящихся к инвестированию и строительству в РФ.

При решении конкретных задач в диссертации использовались диалектический метод, единство исторического и логического анализа, экспертные оценки, а также методы системного и сравнительного анализа.

Научная новизна диссертационной работы заключается, по мнению автора, в следующем:

— уточнен понятийный аппарат, относящийся к закупкам подрядных работ и подрядным договорным отношениям, в том числе термины: «конкурсные торги» и «предварительная квалификация», а также термины, относящиеся к ценовой характеристике контракта, такие как: «приблизительная», «открытая», «твердая», «паушальная» и «фиксированная» цена предмета подрядного договора, что позволило установить соответствие российских терминов, терминам, применяющимся в международной практике, и упорядочить понятийную основу исследования;

— разработан механизм формирования договоров подряда на исполнение государственного заказа в российских условиях, предусматривающий логическую фильтрацию внешних исходных данных с использованием четырех структурно-логических фильтров: рискового, правового, экономического и целевого, обеспечивающий эффективную защиту интересов государственного заказчика.

— предложен механизм формирования и коррекции цены государственного контракта на подрядные работы с учетом выбранной схемы реализации инвестиционно-строительного проекта, распределения рисков между участниками контракта и системы обеспечения исполнения обязательств сторонами контракта;

— разработаны методические рекомендации по формированию примерного договора строительного подряда для использования в системе государственных закупок строительных работ, учитывающего международный опыт унификации подрядных договоров и адаптированного к современным условиям Российской Федерации;

— разработаны методические рекомендации по совершенствованию системы государственных закупок строительных работ в Российской, Федерации, основанные на принципах открытости, равноправия, экономичности, эффективности и ответственности, и предусматривающие использование процедуры открытых конкурсных торгов с предварительным квалификационным отбором участников конкурса.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования предложенных подходов, методов и рекомендаций для совершенствования системы закупок подрядных работ, финансирующихся за счет бюджетов всех уровней, а также при разработке типовых условий подрядных договоров для применения в строительстве для государственных нужд Российской Федерации. Предложенные в диссертационном исследовании формы и основные положения подрядных договоров могут применяться инвесторами, заказчиками строительства и подрядчиками любых форм собственности при формировании ими подрядных договоров в реальных строительных проектах.

Апробация работы состоит в том, что отдельные научные и практические результаты исследования использованы в типовых и примерных договорах подряда, разработанных для применения в строительстве для государственных нужд в Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Отдельные вопросы и выводы из проведенного исследования докладывались на III научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления экономикой региона» 21 апреля 2008 года.

Публикации. Основные положения и выводы диссертационной работы опубликованы в 9 научных работах, общим объёмом 2,30 п.л., лично автором 2,10 п.л., в том числе в двух работах, опубликованных в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографии.

выводы.

1. Нынешний исторический период характеризуется растущим повышением значимости договорных отношений в строительстве. Это связано с общим ростом строительного комплекса России, который в настоящее время объединяет более 112 тысяч подрядных строительных организаций, предприятий стройиндустрии и промышленности строительных материалов, а также проектных и научно-исследовательских организаций, в которых занято почти 5 млн. человек. Это также связано и с увеличением в последние годы объемов финансирования строительства для государственных нужд, а также с бурным развитием сектора коммерческого строительства. Возрастание роли строительного контракта как основополагающего документа, регулирующего, подрядные отношения, также связано с предстоящим введением технического регулирования, которое затронет все отрасли промышленности, в том числе и строительство.

2. Законодательно установленный и действующий в настоящее время механизм выбора поставщиков при реализации поставок для государственных нужд не в полной мере учитывает особенности подрядных работ. Подрядные работы не включены в список сложных работ и фактически приравнены к товарам. При закупке подрядных работ высокого уровня сложности через процедуру конкурсных торгов законом не предусматривается проведение предварительной квалификации, что увеличивает риск прихода неквалифицированных подрядчиков и усложняет процедуру проведения конкурсов и оценки заявок.

3. Действующий в настоящее время механизм выбора поставщиков применительно к строительству для государственных нужд не соответствует международным нормам, применяемым ведущими финансовыми агентствами, такими как Всемирный банк (МБРР) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). Однако при реализации строительных проектов для государственных нужд с привлечением зарубежных участников международные нормы превалируют над национальными. Проведение закупок по разным правилам негативно влияет на процесс государственных закупок работ, удлиняет сроки реализации проекта и снижает эффективность использования государственных средств.

4. Проведенное исследование позволило нам сделать вывод о том, что наилучшим выходом из сложившейся ситуации в государственных закупках работ может быть признана разработка специального федерального закона о подрядных работах, в котором была бы учтена специфика этих работ на всех этапах их проведения, в том числе и в процедуре выбора подрядчика, и который способствовал бы повышению эффективности использования государственных средств, вкладываемых в строительство. Положения этого закона должны быть в существенной своей части «синхронизированы» с международными нормами и правилами закупок.

Глава 2. Механизмы формирования и размещения подрядных договоров при реализации строительных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств.

2.1. Требования к строительным контрактам, используемым при строительстве для государственных нужд.

Сооружение объекта строительства представляет собой работу, заказанную заинтересованным лицом (заказчиком) и выполняющуюся профессионалом (подрядчиком). В связи с выполнением этой работы стороны — заказчик и подрядчик — вступают в подрядные договорные отношения. Сущность подрядных договорных отношений состоит в том, что одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его [8]. Данное определение договора подряда представлено в статье 740 Гражданского кодекса Российской Федерации. Договор подряда имеет ряд отличительных признаков, из которых в качестве основных специалисты выделяют следующие:

1) подрядчик выполняет работу по заданию заказчика с целью удовлетворения тех или иных индивидуальных запросов и требований заказчика;

2) подрядчик обязуется, выполнив заказанную ему работу, достигнуть оговоренного результата этой работы, которым является создание новой вещи либо восстановление, улучшение, изменение уже существующей вещи;

3) вещь, созданная по договору подряда, принадлежит на праве собственности подрядчику до момента принятия результата выполненной работы заказчиком, когда эта вещь переходит в собственность заказчику;

4) подрядчик самостоятелен в выборе средств и способов достижения обусловленного договором результата;

5) подрядчик обязуется выполнять работу за свой страх и риск, т. е. он выполняет работу своим иждивением и гарантирует достижение результата (только в этом случае он получает вознаграждение);

6) подрядчик выполняет работу на возмездной основе — за вознаграждение.

Большинство специалистов особо подчеркивают материальный, «вещный» характер результата работ, выполняющихся в рамках подряда, что в полной мере характерно и для подрядов, реализующихся в строительной отрасли. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 740, п.1) по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену. Строительный подряд может включать строительство или реконструкцию предприятия, жилого дома или другого здания, сооружения или иного объекта, а также неразрывно связанные со строящимся объектом работы: монтажные, пусконаладочные и др. (см. ст. 740, п.2) [8]. Договор строительного подряда является основным правоотношением при реализации проекта строительства, и вокруг этого договора формируются остальные договорные отношения, возникающие в связи с выполнением проекта.

Производство строительной продукции относится к «проектной деятельности» (как это определено A.M. Немчиным в статье «Проектный подход в современной теории’и методологии управления» [40 стр. 21−30]) и организационно реализуется в форме инвестиционно-строительного проекта (ИСП), под которым обычно понимается проект, имеющий целью строительство (реконструкцию, расширение, ремонт и т. д.) и ввод в эксплуатацию объекта инвестирования, а содержанием которого является выполнение инвестиционно-строительного цикла от обоснования инвестиций в объект до его ввода в эксплуатацию [см. 89,90].

Договорные отношения являются системообразующим и институализирующим фактором в инвестиционно-строительном проекте, позволяющим участникам проекта регламентировать и осуществлять согласованную с внешним окружением деятельность по достижению конечного результата проекта [71,72]. Системообразующий характер договора в строительном проекте определяется следующими причинами:

— договор является документом, в котором содержится вся информация о проекте, начиная от требований заказчика к объекту строительства и заканчивая договорной ценой и условиями выполнения проекта сторонами, в том числе распределением рисков;

— договор служит средством согласования интересов контрагентов и является единственным документом, в котором описываются обязательства сторон друг перед другом и их права;

— договор является средством принуждения выполнения контрагентами своих обязательств по строительному проекту.

В то же время большинством исследователей признается, что в центре строительного проекта находится договор подряда, являющийся главным системообразующим фактором строительного проекта [1,71,72,73,78,79].

В дореволюционной России государственные (казенные) заказы являлись основной сферой применения договоров подряда.

Широкое применение государственных заказов отмечается исследователями как одна из важнейших особенностей развития капиталистических отношений в России [3,88]. Регулирование подрядных отношений с казной осуществлялось самостоятельно уже с момента принятия Свода законов в 1832 году. Последнее по времени положение о казенных подрядах и поставках было издано в 1900 году и насчитывало более 250 статей, которые определяли следующие параметры:

— сферу действия Положения;

— возможный круг подрядчиков;

— лиц, которые могли выступать контрагентами подрядчиков от имени казны;

— порядок организации торгов;

— требования к условиям заключаемого договора, в том числе специальные требования, относящиеся к цене, срокам исполнения и способам обеспечения обязательств сторон (имелись в виду неустойка, залог, поручительство, задаток), к порядку исполнения и прекращения контрактов, а также к ответственности за их нарушение. [3 стр.171].

Отдельные положения российского законодательства 19 века относительно казенных подрядов очень напоминают современные нормативные требования и свидетельствуют о высоком уровне развития как юридической науки и практики, так и строительной отрасли и подрядного дела в целом. В положениях о казенных подрядах содержались многие нормы и правила, знакомые современным участникам инвестиционно-строительного процесса, а именно:

— различные схемы оплаты подрядных работ, от аккордной оплаты всех работ по их завершению, до организации ежемесячных платежей, подрядчику включая авансовый платеж (как, например, отмечал Г. Ф. Шершеневич, «платеж может быть определен огулом за целое или в виде временных платежей, или поштучной платы. Например, заключается с городом договор об очистке снега с улиц и площадей в течение такого-то года: вознаграждение определяется или в виде общей годовой цены, или в виде ежемесячных платежей, или в виде платы с каждого воза» [88 стр. 234]);

— наличие обеспечения исполнения договора подряда, составлявшего непременную принадлежность договора, — в форме залога или поручительства;

— использование сложной системы конкурсных торгов, включающей рудиментарную предварительную квалификацию подрядчиков;

— подробно расписанная имущественная ответственность сторон договора;

— особая защита прав государственного (казенного) инвестора;

— возможность проведения независимой экспертизы по требованию любой стороны;

— особый порядок удовлетворения жалоб и для разбирательства споров между подрядчиком и казенным ведомством.

В советский период развития Российской Федерации в условиях плановой, а потом и жесткой административно-хозяйственной системы, подрядные отношения опирались на обязательные для каждой из сторон плановые акты, а сами подрядные работы предполагали строгий государственный контроль за началом, ходом и завершением строительства.

В результате сфера действия договорного согласования была резко ограничена. Подтверждением могут служить обязательные для сторон типовые генеральные договоры подряда, утверждаемые Правительством СССР, а позднее — соответствующим министерством (ведомством). Типовые договоры не содержали ни одного условия, которое стороны должны были бы согласовать между собой. Индивидуализация в этой форме отношений сторон сводилась к заполнению граф, содержащих указание на то, кто и когда заключает соответствующий договор, идет ли в нем речь о строительстве, расширении или реконструкции, кто и когда утвердил технический проект и смету, а также какова указанная в утвержденной смете стоимость работ.

Следует отметить, что, несмотря на фактическое бездействие в течение более 70 лет Советского периода законодательства, регулирующего подрядные отношения, само подрядное законодательство продолжало развиваться. Так в ГК 1922 и 1964гг. подряд был окончательно выделен в отдельный тип договора. Было также установлено, что предметом договора подряда являются не сами работы, а их материальный результат, который должен быть отделимым от работ, чтобы быть переданным заказчику. Высокий уровень развития подрядных отношений (прежде всего в сфере казенного подряда), имевший место в России в дореволюционный период, и не прерывавшееся осмысление сущности подрядных отношений в советский период, подготовили почву для перевода подрядных отношений в сфере строительства для государственных нужд на новый этап развития — в условиях конкурентной рыночной экономики конца 20 — начала 21 веков.

Как показано нами в первой главе диссертационного исследования, в условиях рыночной экономики роль договорных отношений в строительстве возрастает. Особенно это заметно в настоящее время, когда происходит переход строительной отрасли на техническое регулирование. В связи с вышеуказанным, к современным договорам строительного подряда предъявляются повышенные требования, которые нуждаются в специальном анализе.

Изучение наиболее известных и часто применяемых форм строительных контрактов российской и зарубежной разработки (см. таблицу 2.1), а также анализ опыта их применения, позволили нам выделить основные группы требований, которым должны отвечать подрядные договоры в современном строительстве. Нами выделены четыре группы требований к строительному контракту с учетом специфики строительства для государственных нужд:

1) Требования к форме контракта;

2) Требования к содержанию контракта;

3) Требования к порядку заключения контракта;

4) Требования к управлению контрактом.

Требования к форме контракта.

— непротиворечие формы контракта требованиям законодательства;

— непротиворечие формы контракта принятым правилам и традициям документооборота;

Заключение

.

Проведенные теоретические исследования и методические разработки по теме диссертации позволили автору выявить и сформулировать проблемы развития подрядных договорных отношений и размещения государственных заказов на строительство в Российской Федерации и разработать методические рекомендации по совершенствованию механизмов формирования строительных государственных контрактов и процедур государственных закупок в строительстве.

На основе полученных результатов в работе сформулированы требования к строительным контрактам, используемым при строительстве для государственных нужд, учитывающие особенности заключения договоров в условиях жесткой конкуренции на рынках подрядных работ и при введении технического регулирования строительной деятельности.

В результате проведенных исследований разработаны: механизм формирования договоров подряда на исполнение государственного заказа в современных условиях в Российской Федерации;

— структура и содержание примерного государственного контракта на строительство для двух основных схем реализации инвестиционностроительных проектов: «традиционной» и «проектно-строительной»;

152 методические рекомендации по совершенствованию процедур размещения государственного заказа на строительство и оценке эффективности проведения конкурсов по усовершенствованной схеме, которые предусматривают обязательное проведение квалификационного отбора претендентов.

Автором сделан вывод о необходимости разработки специального федерального закона о подрядных работах, в котором была бы учтена специфика этих работ на всех этапах их проведения, в том числе и в процедуре выбора подрядчика, и который способствовал бы повышению эффективности использования государственных средств, вкладываемых в строительство.