Правовое регулирование трудовых отношений федеральных государственных служащих

Актуальность темы

исследования. Государственная служба является важнейшим социально-правовым институтом, призванным содействовать формированию и развитию нового российского государства. Радикальные социально-экономические преобразования, происходящие в стране, поставили перед государством множество новых задач и существенно изменили содержание его функций. Их успешное осуществление во многом зависит от наличия в России профессионально-организованной государственной службы. Именно государственная служба в пределах ее полномочий может и должна обеспечить социальную стабильность в обществе, соблюдение принципов правового государства, прав и свобод человека и гражданина. Государственная служба, состоящая из разветвленной системы органов государственной власти, следовательно, обязана проводить в жизнь государственную политику во всех сферах жизнедеятельности общества.

Изменение социально-политической и экономической ситуации в стране обусловило необходимость реформирования государственной службы, сложившейся в советский период, и, в первую очередь, на федеральном уровне. В настоящее время идет интенсивный процесс создания эффективной правовой основы государственной службы в Российской Федерации.

Принятие Федерального закона от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы в Российской Федерации» 1 явилось важной вехой законодательного решения проблем государственной.

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. N 31. Ст. 2990. службы, включая и проблемы, связанные со статусом государственных служащих. В развитие положений этого закона на сегодняшний день принято значительное число подзаконных нормативных актов по вопросам федеральной государственной службы: Указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, которые не подвергались с позиций науки трудового права правовому анализу. Кандидатская диссертация Е. В. Холодовой, посвященная правовому регулированию труда государственных служащих, была защищена до принятия названного закона и последующих подзаконных нормативных актов. Поэтому, содержащиеся в ней выводы и положения уже во многом не согласуются с действующим законодательством.

Кроме того, за последние пять лет в Российской Федерации принят ряд специальных законов, регулирующих правовое положение различных видов федеральной государственной службы: службы в органах прокуратуры Российской Федерации, в органах таможенной и налоговой службы и др. Особенности прохождения государственной службы государственными служащими в этих органах в работах ученых по трудовому праву также не исследовались.

В правовой науке сложилась ситуация, при которой исследованием правовых проблем государственной службы государственных служащих занимались в основном ученые в области административного права: А. П. Алехин, К. С. Вельский, Д. Н. Бахрах, В. В. Волошина, Ю. М. Козлов, А. А. Кармолицкий, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, Д. Н. Овсянко, Г. И. Петров, Ю. А. Розембаум, С. С. Студеникин, Ю. Н. Старилов и др. Неслучайно поэтому проблемы государственной службы оказались наиболее исследованными в аспекте науки административного права и управления кадровыми процессами в государстве. Однако при решении центральной проблемы, связанной с выработкой определений понятий «государственная служба» и «государственный служащий» — единства взглядов среди ученых не достигнуто. Особо следует подчеркнуть, что традиционно уче-ные-административисты, формулируя определения этих категорий, исходят из их широкого понимания, при котором к ним относятся работа в любых государственных учреждениях и организациях на должностях служащих и муниципальная служба. Такой подход не основан на действующем законодательстве о государственной службе и является спорным.

Между тем, от правильного уяснения правовой природы названных категорий зависит и решение не менее дискуссионной проблемы о том, какие отношения, складывающиеся в области государственной службы, должны регулироваться, в частности, нормами трудового права, а какие — нормами административного права.

До настоящего времени не получила освещения в специальной литературе по трудовому праву проблема правового статуса федерального государственного служащего. Спорной продолжает оставаться проблема элементного состава правового статуса работников. Не исследовались всесторонне условия прохождения ими федеральной государственной службы, включая порядок проведения конкурса и аттестации, вопросы специальной юридической ответственности этих субъектов трудового права, а также комплекс вопросов, связанный с материальным обеспечением данной категории работников. Исследование названных теоретических проблем имеет не только научную, но и практическую ценность, так как способствует выработке конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства в этой области.

Научная и практическая значимость проблем правового регулирования трудовых отношений федеральных государственных служащих, неразработанность их в науке трудового права, а также дискуссионный характер многих вопросов обусловили выбор темы данного исследования.

Целью исследования является комплексное рассмотрение теоретических и практических проблем правового регулирования трудовых отношений федеральных государственных служащих. Обоснование положения о том, что прохождение федеральной государственной службы названными субъектами выступает разновидностью института трудового договора и, следовательно, регулируется нормами трудового права.

Ввиду чрезмерной широты предмета исследования, и с учетом того, что законодательство о государственной службе принимается как на федеральном, так и на уровне 89 субъектов Российской Федерации, в работе исследуются лишь вопросы федеральной государственной службы и федеральных государственных служащих.

Методологической и теоретической основой исследования являются труды ученых-правоведов Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, Б. К. Бегичева, А. М. Васильева, Н. В. Витрука, Л. Я. Гинзбурга, К. Н. Гусова, Р. И. Ивановой, Б. М. Лазарева, Н.И.Ма-тузова, В. М. Манохина, Р. З. Лившица, А. С. Пашкова, В. А. Патюлина, А. Е. Пашерстника, Г. И. Петрова, О. В. Смирнова, Л. А. Сыроватской, С. С. Студеникина, В. Н. Толкуновой, Н. И. Фаянс, А. И. Цепина.

Эмпирическую базу исследования составили российское законодательство, международные нормы о правах человека и гражданина, конвенции и рекомендации Международной Организации Труда, законодательство зарубежных стран, правоприменительная практика. При написании работы использованы системный, сравнительно-правовой, исторический, логический и другие методы научного познания.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые в изменившихся политических и экономических условиях и после принятия Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации», иных нормативных актов, принятых на его основе, проведено комплексное исследование теоретических и практических проблем правового регулирования трудовых отношений федеральных государственных служащих.

Наиболее существенные выводы и предложения, отражающие научную новизну исследования, отражаются в следующих положениях: дано определение федеральной государственной службы на современном этапевыявлены существенные признаки такого субъекта трудового права, как федеральный государственный служащий и сформулировано определение этой категорииобоснован вывод о специальном правовом статусе федерального государственного служащегораскрыто структурное содержание специального правового статуса федерального государственного служащего через: правовые принципы правового регулирования трудаосновные (общие) и специальные права, свободы и обязанности названных субъектовюридические гарантии трудовых прав этих работников и их юридическую ответственностьисследованы особенности трудового договора о прохождении федеральной государственной службы и сделан вывод о том, что он является самостоятельным видом трудового договорараскрыта специфика порядка проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службыпоказана роль аттестации федеральных государственных служащих в повышении их квалификацииобосновано утверждение о том, что квалификационные разряды, классные чины, ранги и специальные звания, присваиваемые федеральным государственным служащим, выступают своеобразным определителем достигнутого уровня их профессиональной подготовки по занимаемой государственной должностираскрыта специфика прекращения трудового договора федерального государственного служащего по дополнительным основаниям, предусмотренным в законодательствесделан вывод о наличии специальной дисциплинарной ответственности у федеральных государственных служащихвыделены отличительные черты правового регулирования дисциплинарной ответственности этой категории работниковдано определение должностному проступку федерального государственного служащегосформулировано определение денежного содержания федерального государственного служащегопроанализирован с новых позиций комплекс вопросов о материальном обеспечении федеральных государственных служащихвнесены конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего труд федеральных государственных служащих.

Научная и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что обоснованные в нем теоретические выводы и предложения развивают и дополняют ряд положений науки трудового права и могут быть использованы в учебном курсе по российскому трудовому праву при чтении лекций, спецкурсов, проведении семинарских занятий. Практические рекомендации предложения могут быть учтены при разработке Федеральных законов: «О денежном содержании федеральных государственных служащих», «Об ответственности федеральных государственных служащих за должностные проступки на федеральной государственной службе», «Об условиях прохождения федеральной государственной службы», а также при подготовке нового Реестра государственных должностей федеральной государственной службы и проекта нового Трудового кодекса Российской Федерации, при совершенствовании действующего законодательства в этой области и правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования. Работа подготовлена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения работы изложены в опубликованных статьях.

Структура работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, а также списка использованной литературы.

— 11.

1. Александров Н. Г. Экономические методы управления // Хозяйственная реформа и трудовое право. М., 1970.

2. Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972.

3. Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981; 1982. Т I, 1.

4. Алехин A.n., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб.: в 2 ч. Часть 1. М., 1994.

5. Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий A.A. Административное право Российской Федерации: Учеб.: в 2 ч. Часть 2. М., 1995.

6. Агеева Е. А. Административная ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л., 1990.

7. Архипова Н. И. Регламентация и нормирование труда служащих государственных учреждений: Учеб.пос.по спец.курсу. М., 1983.

8. Андреевский И. Е. Русское государственное право. М., 1866.

9. Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990.

10. Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов. 1979.

11. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993.

12. Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995.

13. Бегичев Б. К. Трудовая правоспособность советских граждан. М., 1972. 215.

14. Вельский К. С. Персональная ответственность в советском государственном управлении. Автореф. канд.дис. М., 1993.

15. Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. N 4. С. 24−32.

16. Вельский К. С. О ранговом отборе государственных служащих // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995. С. 5−12.

17. Битяк Ю. П. Государственная служба в СССР и развитие ее демократических основ. Киев, 1990.

18. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.

19. Васильев А. М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки категорий теории права. М., 1976.

20. Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.

21. Витрук Н. В. Статус личности в политической системе общества: Политология: Курс лекций. М., 1993.

22. Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972.

23. Волошина В. В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации. Автореф. канд. дисс. М., 1993.

24. Василенко И. А. Система государственной службы в США: Современное состояние //Вестн. гос.службы. 1994. N 4. С. 32−36.

25. Гинцбург Л. Я. Статус гражданина при вступлении в трудовое правоотношение // Сов. государство и право, 1975. N 5. С. 92−103.

26. Гусов К. Н. Договоры о труде в трудовом праве при формировании рыночной экономики. Автореф. докт.дисс. М., 1993. 216.

27. Гусов К. Н. Основания прекращения трудового договора. М., 1985.

28. Гусов К. Н. Договорный принцип привлечения к труду// Сб. научн. тр. ВЮЗИ. М., 1982. С. 37−48.

29. Гусов К. Н., Курилин М. Н. Международно-правовое регулирование труда (в конвенциях и рекомендациях). М., 1992.

30. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

31. Гейхман В. Л. Особые основания возникновения трудовых правоотношений // Сов. государство и право, 1973. N 5. С.108−119.

32. Глозман В. А. Трудовой договор в условиях научно-технического прогресса. Минск, 1978.

33. Глозман В. А. Должностная переаттестация кадров на предприятии // Сов. государство и право, 1974. N 7. С.42−49.

34. Габричидзе Б. Н., Зобов В. Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М. 1993.

35. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994.

36. Государственная служба в Российской Федерации: Концепции, опыт, проблемы. М., 1993.

37. Государственная служба: Организация, кадры, управление. М., 1994.

38. Государственная служба Российской Федерации: Становление, кадровое обеспечение. М., 1994.

39. Государственная служба: Общие проблемы: Зарубежный опыт. М., 1995. Вып.1.

40. Государственная служба: Кадровая политика: Зарубежный опыт. М., 1995. Вып.2. 217.

41. Государственная служба: Регулирование трудовых отношений: Зарубежный опыт. М., 1995. Вып.3.

42. Государственная служба в странах европейского сообщества // Реформа государственного аппарата. М., 1992.

43. Государственная служба основных капиталистических стран. М.: Наука, 1977.

44. Градовский А. Д. Существо государственных должностей и учение о службе гражданской // Собр. соч. Т. 8. СПб., 1903. Ч. 3.

45. Государственная служба в России: проблемы становления /Под. ред. В. Г. Попова, А. П. Бурмистрова. М., 1993.

46. Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы / Под ред. В. И. Лукьяненко. М., 1993.

47. Государственная дисциплина и ответственность / Под ред. А. И. Антоновой. Л., 1990.

48. Ефремов Л. Об опыте организации Британской гражданской службы // Сов. юстиция. 1991. N 19. С. 11−12.

49. Желтов О. Б. Трудовой договор в условиях многоукладной экономики. Автореф. канд.дисс. М., 1996.

50. Зуб И. В. Реформа трудового законодательства в условиях перехода к рыночной экономике //Сов. государство и право, 1991. N 2. С. 46−52.

51. Иванова Р. И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М., 1986. .- 218.

52. Иванов С. А. Кризис Советского трудового права // Сов. государство и право, 1990. N 7. С. 28−39.

53. Красавчиков О. А. Юридические факты в советстком гражданском праве. М., 1958.

54. Курилов В. И. Аттестация и личность работника в советском трудовом праве. Владивосток, 1983.

55. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: Опыт для России // Мировая экономика и международные отношения. 1993. N 2. С. 35−42.

56. Костюкова А. Н. Правовой статус должностного лица: (Административно-правовой аспект): Автореф. канд. дис. Л., 1988.

57. Комментарий законодательства о трудовом договоре. М., 1994.

58. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994.

59. Конституции буржуазных государств. М., 1982.

60. Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией Труда. 1919;1956; 1957;1990. T. I, II. Женева, 1991.

61. Current issues in labour relations. Geneva, 1989.

62. Комментарий к Кодексу законов о труде Российской Федерации / Рук. авт. кол. и отв. ред. академик К. Н. Гусов. М., 1996.

63. Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993.

64. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПБ, 1910.

65. Лившиц Р.3. Теория права. М., 1994.

66. Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. 219.

67. Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия: Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972.

68. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966.

69. Манохин В. М. Государственный служащий как субъект административного права //Субъекты сов. административного права. Свердловск, 1985.

70. Манохин В. М. Концепция закона о государственной службе // Сов. государство и право, 1991. N 12. С. 90−98.

71. Международный обзор труда. 1994. Т. 132. N 4−6 (Приложение к журналу «Бюллетень Минтруда Российской Федерации»).

72. Негру Ф. П. Научно-технический прогресс и трудовой договор. Автореф.кад. дисс. М., 1972.74., Ноздрачев А. Государственная служба: (Законодательный опыт Германии) // Сов.юстиция. 1993. N 16. С. 21−22.

73. Ноздрачев А. Новое в правовом статусе государственных служащих // Вестн. гос. службы. 1994. N 5. С. 3−17.

74. Ноздрачев А. Государственные служащие: на пути к новому статусу //Хозяйство и право, 1995. N 2. С. 69−80.

75. Никитинский В. И. Контракт в трудовом праве // Сов. государство и право. 1991. N 8. С. 52−59.

76. Общая теория государства и права: Учеб. / Под. ред. В. В. Лазарева. М., 1994.

77. Общая теория управления: Курс лекций. М., 1994.

78. Овсянко Д. М. Административное право: Учеб.пос. М., 1995.

79. Орловский Ю. П. Контракт и его роль в возникновении, изменении и прекращении трудового правоотношения // Сов. государство и право. 1991. N 8. С. 59−62.

80. Патюлин В. А. Государство и личность в СССР (правовые аспекты взаимоотношений). М., 1974.

81. Пашков А. С., Иванкина Т. В., Магницкая Е. В. Кадровая политика и право. М., 1989.

82. Пашерстник А. Е. К вопросу о советской государственной службе // Вопр. сов. административного права. М.- Л., 1949. С. 110−112.

83. Петров Г. И. Советское административное право: Часть общая. Л., 1960.

84. Петренко Л. Ф. Законодательство о труде научных работников. М., 1988.

85. Реформа государственного аппарата: Зарубежный опыт. М., 1992.

86. Розенбаум Ю. А. Подготовка управленческих кадров: Организационно-правовые вопросы. М.: Наука, 1981.

87. Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров: Социально-правовые проблемы. М.: Наука, 1982.

88. Розенбаум Ю. А. Система работы с кадрами в условиях перестройки: Социально-правовой аспект // Сов. государство и право. 1986. N 12. С. 11−20.

89. Розенбаум Ю. А. О государственной службе в СССР // Проблемы теории и практики в управлении. 1990. N 5. С. 34−39.

90. Смирнов 0.В. О правовом статусе рабочих и служащих // Сов. государство и право, 1974. N 3.

91. Сыроватская Л. А. Трудовое право, Учеб. М., 1995.

92. Саакян Л.X. Правовое положение рабочих и служащих в сфере трудовых отношений. Автореф. канд. дисс. М., 1982.

93. Санникова Л. В. Проблемы правового регулирования отношений найма труда (цивилистический аспект). Автореф. канд.дисс. Томск, 1996.

94. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж, 1996.

95. Силин А. А. Социальное партнерство и регулирование трудовых отношений в рыночной экономике (на основе зарубежного опыта). Автореф. канд. дисс. М., 1996.

96. СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989.

97. Советское административное право: Учеб. / Отв. ред. А. Е. Лунев. М., 1960.

98. Советское административное право, Общая часть / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1962.

99. Студеникин С. С. Советское административное право: Учеб. М., 1949.

100. Толкунова В. Н., Гусов К. Н. Трудовое право России: Учеб.пос. / Под. ред. В. Н. Толкуновой. М., 1995.

101. Тарасова Н. Н. Государственные работники США. М., 1982.

102. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. Саратов, 1995.

103. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995.

104. Тихонова Я. Р. Правовое положение работников как субъектов трудового права: Автореф. канд. дисс. М., 1994.

105. Tadashi Hanami. Cooperation and conflict In public Sector Labour relations // Current issues in labour relations. Geneva, 1989. P.81−123.

106. Трудовое право России. Учеб. / Под ред. А. С. Пашкова. Л., 1994.

107. Трудовое право Франции // Сборник нормативных актов. М., 1985.

108. Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе. Автореф. канд. дисс. М., 1955.

109. Халфина P.O. Право как средство социального управления. М.: Наука, 1988.

110. Холодова Е. В. Правовое регулирование труда государственных служащих. Автореф. канд. дисс. М., 1995.ИЗ. Цепин А. И. Профсоюзы и трудовые права рабочих и служащих. М., 1980.

111. ЭбзеевБ.С. Конституция. Демократия. Права человека. М., 1992.

112. Ямпольская Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопр. сов. административного права. М.- Л., 1948. С. 141−147.