Управление государственной собственностью — одна из наиболее сложных и недостаточно разработанных проблем, несмотря на многовековую историю развития экономической мысли по различным аспектам собственности.
В последние годы в связи со снижением роли приватизации в формировании доходов бюджетной системы проблема эффективного управления государственной собственностью становится особенно актуальной. Вместе с тем, реформа управления государственным имуществом не сводится лишь к обеспечению доходов государства за счет неналоговых источников. Применительно к сектору государственных унитарных предприятий и учреждений на первый план выступает задача более качественного выполнения возложенных на них функций и обеспечения публичных интересов, рационализации и повышения эффективности бюджетной политики.
Оценка управления государственной собственностью — одна из важнейших функций государственного финансового и имущественного контроля, поэтому ее сущность и содержание обусловлены, с одной стороны, признаками и функциями теории управления, а с другой — спецификой объекта оценки — результатами и процессами управления государственной собственностью.
Происходящие в настоящее время в России процессы укрепления государственности активизировали управленческую деятельность в финансово-бюджетной и имущественной сферах, что актуализировало поиск эффективных механизмов государственного финансового и имущественного контроля, направленного на повышение эффективности использования государственной собственности.
В этих условиях важно руководствоваться научно-обоснованными принципами и методами оценки эффективности управления государственной собственностью, опираться на методически верную систему критериев и показателей оценки, разработать практически реализуемый организационно-экономический механизм ее проведения.
В настоящее время управление такими видами государственной собственности как финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия регламентировано рядом нормативно-правовых актов, содержащих отдельные показатели оценки эффективности управления. Однако практика функционирования государственных контрольно-счетных органов показала отсутствие системы показателей, позволяющих оценить результативность управления госсобственностью, т. е. уровень достижения поставленных целей на основе правильно заданных критериев и показателей оценки.
Таким образом, выбранная тема диссертации представляется весьма актуальной, а направление и содержание исследования определяется объективной необходимостью комплексного анализа и методического осмысления указанных проблем.
Проблемы, связанные с управлением государственной собственностью, государственным финансовым и имущественным контролем, оценкой эффективности управления такими видами госсобственности как финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия являются предметом изучения многих российских и зарубежных ученых. Эти проблемы рассматриваются в трудах таких ученых как А. В. Бандурин, В. И. Гордин, Ю. А. Данилевский, В. И. Кошкин, Т. Коупленд, В. Г. Пансков, П. Д. Половинкин, А. Д. Радыгин, Ф. Ф. Рыбаков, В. Т. Рязанов, Н. И. Свистунов, Дж. Ю. Стиглиц, У. Хикл, С. О. Шохин, В. М. Шупыро.
Наряду с этим, недостаточно разработанными следует считать вопросы теории и практики государственного имущественного контроля, оценки управления государственной собственностью, в том числе на основе применения системного анализа, вопросы оценки эффективности управления отдельными видами госсобственности и внедрения в практику организационного-экономического механизма проведения оценки, что обусловило актуальность темы диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в развитии теоретических и разработке методических основ оценки управления государственной собственностью в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:
— анализ состояния и развития государственной собственности в Российской Федерации и выявление проблем управления ею;
— исследование особенностей государственного финансового и имущественного контроля как функции управления государственной собственностью;
— выявление структуры и специфических черт государственной собственности как экономической системы;
— уточнение и систематизация принципов оценки эффективности управления государственной собственностьюисследование существующих подходов и методов оценки эффективности управления государственной собственностьювыявление критериев оценки эффективности управления государственной собственностью;
— разработка системы показателей оценки эффективности управления государственной собственностью;
— разработка организационно-экономического механизма проведения оценки эффективности управления государственной собственностью.
Объектом исследования является оценка эффективности управления государственной собственностью как функция государственного имущественного контроля.
Предметом исследования выступает государственная собственность как экономическая система.
Теоретической и методической основой исследования является диалектический метод, предопределяющий изучение явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи. В основу работы заложена методология системного подхода с использованием методов экономического, сравнительного, факторного анализа, а также статистические, графические и другие методы исследования. В аналитической части применялись методы логического и сравнительного анализа, классификации и статистических группировок. Методической базой исследования послужили нормативные и методические материалы государственных органов по вопросам управления государственной собственностью, государственного финансового и имущественного контроля.
Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теории оценки эффективности управления государственной собственностью на основе системы критериев и показателей эффективности использования различных видов государственной собственности.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты диссертационного исследования, составляющие научную новизну работы:
1. Уточнено содержание классификационных групп государственного финансового и имущественного контроля по видам, типам и формам. Предложено аудит эффективности управления государственной собственностью рассматривать как разновидность государственного имущественного контроля, осуществляемого в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности во всех областях деятельности государства;
2. Обоснована целесообразность исследования государственной собственности как открытой сложной экономической системы, которая в то же время является частью (подсистемой) социально-экономичской системы управления государственной собственностью. Предложена классификация объектов госсобственности по степени значимости и функциональному назначению, учитывающая постепенный отказ от права хозяйственного ведения;
3. Уточнены принципы оценки эффективности управления государственной собственностью, что позволило выделить группы принципов, связанных с теорией управления государственной собственностью и теорией государственного финансового и имущественного контроля;
4. Предложены два подхода к оценке эффективности управления госсобственностью, которые могут применяться в комплексе: оценка по показателям экономической эффективности и результативности управления, отражающая специфику объекта управлениястоимостный подход, основанный на идее о том, что управленческие решения влияют на величину стоимости объекта управления, и поэтому результативность управления определяется ее изменением;
5. Сформулированы два вида критериев оценки эффективности управления государственной собственностью: критерии, отражающие прямые результаты деятельности объектов госсобственности (соотношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном выражении) и полученными при этом результатами (объемом выпуска продукции, выполненных работ, оказанных услуг)) — критерии, отражающие конечные (социальные) результаты их деятельности (уровень достижения поставленных социальных целей);
6. Разработана система показателей оценки эффективности управления госсобственностью, учитывающая специфику видов собственности (финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия) и отражающая особенности этапов принятия управленческих решений: при создании государственных структурпри планировании формирования и использования государственных средствна этапе управления и распоряжения государственной собственностью;
7. Разработан организационно-экономический механизма проведения оценки эффективности управления государственной собственностью, включающий три основных этапа проверки: планирование, организация и подготовка отчета о результатах проверки. Предложен методический подход к выбору темы и объекта проверки, основанный на экспертном методе балльно-рейтинговой оценки критериев выбора.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, направлены на решение крупной народнохозяйственной задачи повышения эффективности управления государственной собственностью на основе развития теории и практики государственного финансового и имущественного контроля.
Результаты выполненных исследований и предложенные методические решения могут применяться органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при принятии решений в области управления государственной собственностью, при стратегическом и текущем планировании и организации в сфере государственного финансового и имущественного контроля.
Результаты исследования были использованы отделом финансового контроля и надзора по целевым программам, государственным активам, бюджетным кредитам и гарантиям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при разработке программ проверок использования государственной собственности, которыми руководствуются все территориальные управления Росфиннадзора. Материалы диссертации докладывались на V (2006 г.), международной научно-практической конференции «Оценочные технологии в экономических процессах». Материалы научной работы нашли применение при разработке и чтении экономических курсов для студентов Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета и при выполнении научно-исследовательских госбюджетных и хоздоговорных работ.
Публикации. Основное содержание диссертации отражено в 6 опубликованных работах общим объемом 2,5 п. л.
• результаты работы- • основные риски- • системы и механизмы контроля.
16. Выяснить мнение и получить консультации основных заинтересованных лиц по проблемам, связанным с предметом проверки.
17. Провести встречи с руководителями и специалистами проверяемых организаций, на которых: • информировать их о теме и времени планируемой проверки- • выяснить, что они считают ключевыми вопросами в деятельности организации- • получить их мнение о существующих рисках и проблемах в решении стоящих перед ней задач- • обсудить источники определения критериев и возможность их применения для оценки эффективности в рамках данной проверки.
18. Подготовить отчет о результатах изучения темы проверки и проверяемых организаций, включающий краткое описание и характеристику: • проверяемой сферы, состояния ее законодательного и нормативного обеспечения- • выполнения задач и осуществления основных направлений деятельности проверяемых организаций- • достижения запланированных целей и результатов в проверяемой сфере и деятельности объектов проверки- • существующих внешних и внутренних рисков- • возможных целей и потенциальных вопросов проверки- • предлагаемых критериев оценки эффективности и мнения руководства проверяемой организации в отношении их применения для целей проверки- • подходов и методов, которые необходимо использовать при проведении проверки- • возможных результатов проверки- • список предлагаемых внешних консультантов.
19. Выяснить мнение руководства проверяемой организации в отношении критериев, выбранных для оценки эффективности использования государственных средств в целях данной проверки.
Порядок подготовки к осуществлению проверки.
20. Подготовить и утвердить программу проведения проверки, содержащую: • цели проверки и проверяемый период- • перечень вопросов и объектов проверки- • критерии оценки эффективности- • методику проведения проверки- • график проведения проверки- • состав группы проверяющих- • срок представления отчета о результатах проверки в Коллегию Счетной палаты.
21. Оформить договоры подряда с привлекаемыми внешними консультантами.
22. Подготовить рабочий план проведения проверки, включающий: • наименование объектов проверки- • проверяемые вопросы на каждом объекте- • методы сбора фактических данных и доказательств- • источники собираемой информации;
• сроки проверки- • ответственных исполнителей.
23. Подготовить график выездов на объекты для осуществления проверки и оформить командировочные удостоверения.
24. Провести рабочее совещание группы проверяющих, обсудить на нем вопросы проведения проверки.
II Проведение проверки.
25. Осуществить сбор фактических данных и доказательств на объектах проверки в соответствии с выбранными методами.
26. Оформить акты по результатам проверки на объектах.
27. Подготовить заключения о соответствии фактических данных, полученных в процессе проверки, утвержденным критериям оценки эффективности.
28. Провести, при необходимости, дополнительный сбор фактических данных и доказательств.
29. Определить причины выявленных неэффективных результатов деятельности объектов проверки и сформулировать выводы по каждой цели проверки.
30. Подготовить рекомендации по устранению выявленных в результате проверки недостатков в целях повышения эффективности использования государственных средств.
31. Направить выводы и рекомендации по результатам проверки для ознакомления руководству проверенных организаций.
III. Подготовка отчета о результатах проверки.
32. Подготовить проект предварительного отчета о результатах проверки, обсудить его на совещании членов группы проверяющих, внутренних и внешних экспертов и консультантов.
33. Внести в проект предварительного отчета необходимые изменения по результатам его обсуждения.
34. Получить в письменном виде замечания и предложения от руководства проверенных объектов относительно подготовленных выводов и рекомендаций по результатам проверки.
35. Доработать текст проекта отчета с учетом полученных замечаний и предложений.
36. Направить проект отчета на рассмотрение аудитора Счетной палаты и доработать его с учетом сделанных замечаний.
37. Представить окончательный отчет о результатах проверки в Коллегию Счетной палаты, включающий: • цели данной проверки- • период времени, который охватывала проверка- • краткую характеристику проверяемой сферы, программы или направления деятельности объекта проверки- • перечень объектов проверки- • критерии оценки эффективности- • заключения и выводы- • рекомендации- • замечания руководителей проверенных организаций.
38. После утверждения отчета Коллегией Счетной палаты подготовить сообщение о результатах проверки для средств массовой информации.
39. Подготовить материалы для пресс-конференции об итогах проверки.
40. Подготовить краткое резюме о результатах проверки (не более 1 страницы) и направить его в Департамент организационной работы и контроля для включения в проект отчета о работе Счетной палаты.
Очевидно, что проверить все аспекты деятельности федеральных органов государственной власти и других получателей бюджетных средств не представляется возможным из-за большого их количества и многообразия сфер и направлений расходования государственных средств. Поэтому процесс планирования оценки эффективности должен состоять из двух последовательных этапов — стратегического и текущего (ежегодного) планирования.
На этапе стратегического планирования осуществляются следующие действия:
• определяются приоритетные задачи, на решении которых будут концентрироваться внимание и усилия контролирующих органов в соответствии с их содержанием при проведении проверок эффективности на среднесрочную перспективу;
• на их основе разрабатывается стратегический план по проведению оценки эффективности (на период до 5 лет, с разбивкой по годам), определяющий, какие федеральные министерства и ведомства, другие получатели бюджетных средств и их функциональные основные области деятельности будут в этот период объектами и предметами проверок.
Текущее планирование осуществляется ежегодно на основе стратегического плана и включает:
• выбор конкретных тем и объектов оценки эффективности для включения в план работы контролирующих органов на очередной год с обоснованием предварительных целей проверок и оценками их возможных результатов с точки зрения повышения эффективности использования государственных средств;
• определение потребностей в ресурсах для проведения проверок, а также составление графика их проведения;
• подготовка программ проведения проверок на основе предварительного изучения объектов.
Для того чтобы выбрать возможные темы и объекты проверки эффективности, контролирующие органы организуют в рамках возглавляемых направлений деятельности предварительную работу по сбору, анализу и оценке информации об имеющихся результатах и наличии проблем: а) использования государственных средств, которые выделены органам государственной власти и другим получателям для выполнения функций и задач, установленных им законодательными и нормативными актамиб) выполнения федеральных программв) организации управления государственной собственностью и ее использованияг) в других различных сферах деятельности государства, финансируемых из федерального бюджета.
Собираемая информация должна включать данные, касающиеся нормативного правового регулирования, организационной структуры, целей, задач и ожидаемых результатов деятельности органов государственной власти и других получателей бюджетных средств, механизмов их подотчетности и имеющихся систем контроля, существующих рисков и т. п. Эти данные должны быть достаточными для того, чтобы иметь всю полноту информации и представление об их деятельности в соответствующих сферах и на этой основе сформулировать предложения по конкретным темам и объектам возможных проверок.
Источниками такой информации могут быть:
• результаты предыдущих проверок и материалы проверок других контрольных органов;
• результаты оперативного контроля за ходом исполнения бюджета;
• результаты проверок исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год;
• материалы отчетов участников бюджетного процесса;
• материалы заседаний комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы;
• материалы заседаний Правительства, коллегий федеральных органов исполнительной власти;
• обращения органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• обращения контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации;
• материалы средств массовой информации;
• обращения руководителей предприятий и организаций, а также граждан;
• другие источники.
По результатам проведенного анализа контролирующая организация должна определить предварительный перечень возможных тем и объектов проверок. Выбор конкретной темы и объекта проверки представляет собой самостоятельную задачу, для решения которой должна использоваться система следующих критериев:
• социально-экономическая значимость данной темы;
• степень наличия рисков в рассматриваемой сфере использования государственных средств или деятельности объектов проверки, которые потенциально могут приводить к неэффективным результатам;
• оценка возможных результатов проверки;
• объем государственных средств, направляемых в данную сферу и/или используемых объектами проверки;
• проведение предшествующих проверок в этой сфере и/или на данных объектах.
Социально-экономическая значимость темы.
Необходимо иметь в виду, что значимость выбираемых тем проверок является наиболее важным критерием их отбора. Очевидно, что если тема проверки эффективности управления госсобственностью охватывает вопросы, имеющие значение для всего государственного сектора или затрагивающие значительные государственные интересы, а проверка проводится в отношении деятельности нескольких министерств или ведомств, то она будет иметь весьма большую социально-экономическую значимость.
Вместе с тем, значимость темы проверки следует рассматривать не только с точки зрения весомости поставленных вопросов, но и с учетом ее значения для потенциальных пользователей будущего отчета по результатам проверки.
Поскольку органы законодательной (представительной) власти являются главными «потребителями» результатов контрольно-ревизионной деятельности контрольно-счетных органов, используя их как инструмент контроля исполнительной власти, то вполне естественно, что при выборе темы проверки эффективности необходимо, прежде всего, учитывать, будут ли результаты данной проверки значимыми для них.
Кроме того, следует учитывать и общественное мнение. Несомненно, что предпочтение следует отдавать проверкам тех сфер и проблем использования государственных средств, которые являются предметом широкого обсуждения в средствах массовой информации и особо волнуют население.
Степень наличия рисков.
На всех этапах планирования большое значение имеет определение степени рисков, существующих в рассматриваемых сферах или в деятельности возможных объектов проверок, которое начинается с процесса выбора тем проверок. Но здесь необходимо дать лишь общую оценку наличия и степени рисков эффективного использования государственных средств, а более детальное их выявление и анализ проводятся в процессе предварительного изучения уже выбранных тем и объектов проверки.
На данном этапе следует установить:
• существует ли вероятность негативного воздействия в данной сфере или на проверяемый объект каких-либо факторов (действий или событий), т. е. само наличие рисков;
• какова возможная степень такого воздействия;
• какие могут быть отклонения в функционировании данной сферы или в работе проверяемой организации в результате такого воздействия.
Примерами возможных рисков являются: недоброжелательное отношение руководства министерства, ведомства или организации к критической оценке их деятельности в средствах массовой информациибездеятельность администрации в отношении недостатков, выявленных контролирующими органамичастые структурные изменения и смена руководителей, высокая текучесть кадроввысокая сложность и неопределенность системы управленияпротиворечивые дискуссии в средствах массовой информации по данной теме или о деятельности данного объекта.
Оценка возможных результатов проверки.
Рассматривая конкретную тему проверки, всегда следует иметь в виду, что ее значение определяется также величиной влияния возможных результатов проверки на другие сферы использования государственных средств. В то же время выявленные недостатки в какой-либо другой сфере могут быть внутренними и, следовательно, последствия ее неэффективного функционирования будут иметь ограниченное воздействие на остальные сферы.
Таким образом, необходимо выбирать такие темы и объекты проверок, проведение которых будет в максимальной степени способствовать повышению эффективности использования государственных средств, то есть иметь высокую результативность.
Объем государственных средств.
При выборе темы проверки необходимо учитывать объем ежегодных бюджетных средств, направляемых на финансирование возможной сферы проверки (например, федеральной целевой программы) и/или получаемых объектами проверки на осуществление определенных функций (видов деятельности), а также размеры используемой при этом государственной собственности. Чем выше объем государственных средств, подлежащих проверке, тем больше должна быть значимость данного фактора.
Проведение предшествующих проверок.
Рассматривая возможные сферы и объекты проверок, следует выяснить, проводились ли в них проверки контрольно-счетными органами в предшествующий период, какие были получены результаты и приняты ли меры по устранению выявленных проблем и недостатков. При прочих равных условиях приоритет должны иметь темы и объекты, которые не проверялись в течение длительного времени или если по результатам их предыдущих проверок выявленные недостатки устранены не в полной мере.
Ресурсы контрольно-счетных органов.
Для формирования окончательного списка тем и объектов проверок необходимо оценить требуемые для проведения каждой проверки объем финансовых ресурсов (командировочные и транспортные расходы, оплата договоров привлекаемых специалистов) и трудовых затрат (человеко-дней). При этом следует учитывать, что выбираемая сфера использования государственных средств должна быть охвачена проверкой в достаточной степени с учетом имеющихся ресурсов на ее проведение.
Мы предлагаем для обоснования выбора тем проверок использовать методический подход, основанный на экспертном методе балльно-рейтинговой оценки критериев. При этом каждый из указанных критериев оценивается в баллах по определенной шкале в зависимости от его значения (табл. 3.3.3).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенная работа была нацелена на развитие теоретических и методических основ оценки управления государственной собственностью на основе разработки системы критериев и показателей оценки эффективности управления различными видами государственной собственностью.
Управление государственной собственностью — одна из наиболее сложных и недостаточно разработанных проблем, несмотря на многовековую историю развития экономической мысли по различным аспектам собственности. Публичная собственность, превращенная в «советский период» в собственность государственного бюрократического аппарата дала повод для распространения мифа о неэффективности государственной собственности вообще и разрушения не только ее тотальной монополии, но и самой государственной собственности. В последние годы правительство Российской Федерации уделяет много внимания проблемам эффективного управления государственной собственностью. Особое место при этом занимают проблемы государственного финансового и имущественного контроля.
Проведенное исследование позволило получить следующие основные результаты: проанализированы состояние и развитие государственной собственности в Российской Федерации и выявлены проблемы управления еюисследованы особенности государственного финансового и имущественного контроля как функции управления государственной собственностью;
— выявлены структура и специфические черты государственной собственности как экономической системы;
— уточнены и систематизированы принципы оценки эффективности управления государственной собственностьюисследованы существующие подходы и методы оценки эффективности управления государственной собственностью;
— разработана система критериев и показателей оценки эффективности управления различными видами государственной собственности;
— разработан организационно-экономический механизм проведения оценки эффективности управления государственной собственностью.
В методической области:
8. Предложены два подхода к оценке эффективности управления госсобственностью, которые могут применяться в комплексе: оценка по показателям экономической эффективности и результативности управления, отражающая специфику объекта управлениястоимостный подход, основанный на идее о том, что управленческие решения влияют на величину стоимости объекта управления, и поэтому результативность управления определяется ее изменением;
9. Сформулированы два вида критериев оценки эффективности управления государственной собственностью: критерии, отражающие прямые результаты деятельности объектов госсобственности (соотношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном выражении) и полученными при этом результатами (объемом выпуска продукции, выполненных работ, оказанных услуг)) — критерии, отражающие конечные (социальные) результаты их деятельности (степень достижения поставленных социальных целей);
В области практики:
1. Разработана система показателей оценки эффективности управления госсобственностью, учитывающая специфику видов собственности (финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия) и отражающая особенности этапов принятия управленческих решений: при создании государственных структурпри планировании формирования и использования государственных средствна этапе управления и распоряжения государственной собственностью;
2. Разработан организационно-экономический механизма проведения оценки эффективности управления государственной собственностью, включающий три основных этапа проверки: планирование, организация и подготовка отчета о результатах проверки. Предложен методический подход к выбору темы и объекта проверки, основанный на экспертном методе балльно-рейтинговой оценки критериев выбора.
Проведенное в диссертационной работе исследование и полученные результаты могут послужить основой для дальнейшей разработки проблем организации и совершенствования контрольной и надзорной работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и её территориальных управлений в субъектах Российской Федерации, методов оценки состояния и эффективности использования объектов государственной собственности.
