Город как объект управления и самоуправления

Актуальность исследования. Тема диссертации является важной в теоретическом и практическом отношении. В настоящее время, как свидетельствует результаты социологических исследований, назрела необходимость в определении механизмов взаимодействия федеральной власти с властью в регионе, муниципальным управлением и местным самоуправлением. Эти модели и концепции включают как вопросы разграничения функций между управленческими уровнями, создание оптимальных вертикальных и горизонтальных связей между субъектами управления, так и разработку конкретных программ развития политической и управленческой культуры. Практической, реальной потребностью в решении перечисленных и ряда сопряженных проблем и обусловлен выбор темы диссертационного исследования.

Современный этап развития общества характеризуется активными рыночными преобразованиями и реформами во всех сферах социального бытия, в том числе и в вертикали власти. Динамика в социокультурном пространстве, экономике, спад производства, значительная численность незанятого и безработного населения, вертикальная и горизонтальная мобильность, приводят к изменению кадрового состава государственных и муниципальных служащих. В недавнем прошлом управленцы выполняли преимущественно исполнительские функции и были предельно интегрированы в ткань административной системы, но современные тенденции приватизации и роста влияния социального фактора, децентрализация организаций, существенно изменила социальное пространство и вызвала к жизни новые функции руководителя: создание и поддержание синергии с коллегами, клиентами и партнерами, сотрудниками других организаций. Изменяется роль управленческого состава в принятии решений, генерировании идей, реализации проектов социально-экономического развития. Из формального лидера организации руководитель становится ключевой фигурой, обеспечивающей стратегию выживания и устойчивого развития страны. В связи с этим возникает объективная потребность общества в совершенствовании системы управления на всех уровнях.

Важнейшей тенденцией мирового развития становится наращивание темпов и усложнение процессов урбанизации жизни современного человека. В условиях интенсивных изменений социальной жизни наряду с важнейшими проблемами управления страной и регионами встают проблемы управления городом и городским районом.

После возникновения в начале XIX века социологии как науки город достаточно быстро выделяется в качестве предмета самостоятельного социологического анализа, т.к. становится совершенно очевидной его специфическая социальная сущность, организация и институциональная направленность. Исследования города интенсивно развивались в 60-е годы, особенно в США, а затем активно стали себя проявлять в таких странах как Франция, Германия, Япония и Бразилия. Возникает совершенно самостоятельная отрасль науки — социология города.

Урбанизация влияет не только на образ жизни, но и на восприятие мира: горожанин не может видеть мир таким, каким его видит сельский житель, привыкший к природному пейзажу, изменения которого связаны лишь со временем года. Город строится на динамизме, так как общество постоянно обновляется и трансформируется. Город — это, прежде всего, место концентрации политической и экономической жизни. Две важнейших черты города: цивилизация и урбанизация тесно связаны друг с другом, цивилизация — одна из отличительных черт города.

Чем характеризуется деревенское общество? «Его главным признаком является относительная профессиональная однородность людейгород характеризуется наличием множества разнородных профессиональных групп и, тем самым, рынком, как местом обмена результатами труда» .1 Многие города становятся центрами одновременно и промышленными, и коммерческими, и банковской деятельности, и интеллектуальными центрами.

Все эти факторы привели к серьезным изменениям, которые полностью изменили структуру города. В связи с появлением фабрик и заводов, в городах зарождаются новые социальные классы. К буржуазии и коммерсантам прединдустриального города добавляется класс рабочих. Развивающаяся урбанизация ведет к контрастам между «дорогими кварталами», которые населяет буржуазия, и «нищими кварталами», где ютится население в еще худших условиях, чем некогда (отсюда идут социальные конфликты и обострение межгрупповой напряженности).

Представляется значимой в современной отечественной социологии проблема интегрального знания о многообразии взаимоотношения человека и человеческих сообществ с окружающей их природной и социокультурной средой, а также рефлексии влияния управленческих решений на жизненное пространство человека. Исследовательские интересы социологии, таким образом, смыкаются с целостным подходом к изучению социальной среды. В то же время необходимо отметить, что «социологи не умеют (часто не хотят уметь) или не пытаются прогнозировать развитие социальных процессов, даже конкретных социальных ситуаций» .

Вопросы социального управления недостаточно проработаны социологической наукой как с теоретической, так и с эмпирической точки зрения. Это обусловливает актуальность исследования особенностей организации объекта управления и специфики субъекта — городской и районной администрации. Последним будут посвящены специальные социологические исследования, в разработке инструментария для которых принимал участие автор.

1 Костин В. А., Костина Н. Б. Социальные изменения в концепциях исторического процесса. // Социологические исследования № 1 2000 с. 11.

2 Зборовский Г. Е. Еще раз о реальных проблемах современной социологии. Социс.1999. 6.-С.101.

Степень разработанности проблемы. В настоящее время данная проблема не является достаточно разработанной. Фундаментальная работа М. Вебера «Город» содержит как исследование сущности города, так и описание идеально-конструируемых типов его развития. Сравнительно-исторический анализ позволил выявить основную социально-экономическую характеристику города: «необходимым признаком „города“ следует считать „рынок“, наличие не спорадического, а регулярного товарообмена внутри поселения в качестве существенной составной части дохода и удовлетворения потребностей населения» 3 В 30-х годах нашего столетия в работах Р. Парка и Э. Берджесса, а в последующем в трудах П. Бурдье, Э. Дюркгейма, Г. Зиммеля, П. Сорокина4, основное внимание уделяется городу как особому миру социальных, экономических, технико-организационных, а также правовых отношений. Г. А. Добровольским, Е. А. Мавриной, Н. Б. Смагиной и Е. В. Якимовой было выявлено влияние урбанизационных процессов на социальное здоровье человека.5 Выработке концептуальной платформы административного управления городом посвящен ряд работ, увидевших свет в сборниках, изданных Северо-Кавказской академией государственной службы и Поволжской академией государственной службы.6 Кроме этого в работе используются труды ученых Москвы, Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, Уфы, Волгограда, а также материалы докторских и кандидатских диссертаций, посвященные этой теме.

Большое количество работ посвящено проблемам местного самоуправления (работы В. В. Абашева, Ю. Н. Аксененко, А. Г. Воронина., Ю.А.

3 М.Вебер. Город // Избранное. Образ общества. — М.: 1994. — С. 310.

4 Бурдье П. Социальное пространство и символическая власть // Бурдье П. Начала. М., 1996; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М.: Наука, 1991; Дюркгейм Э. Социология. М.: Канон. 1995; Зиммель Г. Избранное. Т.2.М., 1996; Сорокин П. Цивилизация. Общество.Человек. М., 1989.

5 Добровольский Г. А., Маврина Е. А. и др. Медико-социальные аспекты стратегии устойчивого развития Саратовской области. Саратов. 1998.

6 Гасилин В. Н. Философия власти: основные понятия, аспекты исследования, проблемы. — Саратов, 1996;, 1996; Игнатов В. Г., Бутов В. И. Регионоведение. — Ростов-на-Дону, 1998; Понеделков А. В. Условия эффективности социальных технологий в системе государственной и муниципальной власти // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. — Майкоп — Ростов-на-Дону, 1999; Южаков В. H. Реформирование государственной службы России в общеевропейском контексте // Оценка результативности управленческой деятельности государственных и местных органов управления. — Саратов.

Крохиной, В. А. Лагина., А. Н. Широкова, В.А.Ясюнаса)7. В подавляющем большинстве государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные для населения вопросы, что обусловливает сравнительно высокую управленческую активность и заинтересованность граждан в деятельности органов власти. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом не требует столь высокого профессионализма, который необходим при управлении делами всего огромного государства.

Другие исследования затрагивают более узкие проблемы, характеризующие социологические аспекты технологии оценки, квалификации, образования стратегического руководителя, нововведения в муниципальном управлении образованием, вопросы педагогического менеджмента в государственной и муниципальной службе.8 В последние годы появилось большое количество работ, посвященных вопросам, связанным с кадровой проблемой и управлением персоналом (В.С.Агеев, Е. А. Аксенова, Т. Ю. Базаров, О. С. Виханский, А. П. Волгин, В. Л. Доблаев, А. Н. Исаенко, Л. Д. Кудряшова, В. С. Маньков, В. И. Матирко, А. А. Модин, В. В. Скворцов, Н. Н. Слонов, В. К. Тарасов, Т.П.Фокина).

Большая часть публикаций посвящена анализу конкретного состояния дел в муниципальном хозяйстве и обобщению опыта реформирования этой сферы (Н.Н.Журавский, О.Е.Трущенко9). Подводятся предварительные итоги.

7 Абашев В. В. Пермь как текст. Пермь в русской культуре и литературе XX века. Пермь.2000; Аксененко Ю. Н. Социологические методологические принципы технологий оптимизации должностной структуры муниципальных служащих// Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управленияРостов-на-Дону. 1999; Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и перспективы. Ростов-на-Дону-Пятигорск. 1998; Воронин А. Г. Лагин В.А. Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М. 1997; Крохина Ю. А. Город как субъект финансового права. Саратов. 2000. Ясюнас В. А. Основы местного самоуправления. М., 1998.

8 Нововведения в муниципальном управлении образованием. М., 1997; Лысиков В. В. Социологические аспекты технологии оценки, квалификации, образования и карьеры стратегического руководителя. Саратов. 1995; Педагогический менеджмент и прогрессивные технологии в образовании. Саратов. 1997; Социодинамика культуры управления. Саратов. 1994;

9 Журавский Н. Н. Современная жилищная политика: анализ и прспективы//Посев. 1994. № 5. С.33−39- Трущенко О. Е. Престижный адрес: социально-пространственная сегрерация в Москве// Социологический журнал. 1994. № 4. С. 120−126- Трущенко О. Е. Престиж центра: городская социальная сегрерация в Москве. М., 1995. рыночных реформ и определяются перспективы их углубления и развития, заостряется вопрос о перспективах решения жилищной проблемы для слоев населения с самым низким доходом, которые не могут купить жилье на рынке, проблемы архитектурно-планировочных решений для малообеспеченных групп населения и формирования механизма инвестирования. Анализируются различные типы поселений.10 Имеется большое количество публикаций, посвященных анализу как собственности вообще, так и муниципальной собственности как социальному институту.11.

Богатый материал о социологии и экономике города содержится в.

12 иностранных источниках. Реформирование социальной сферы выступает условием стабилизации экономики города, активизирующим спрос по всем отраслям народного хозяйства, средством наиболее эффективного изменения социальной структуры путем создания класса собственников.

Однако публикаций, которые на основе теоретических и эмпирических исследований предлагали бы конкретные решения, немного. Обобщенные данные по проблемам авторы получают, в основном, из статистических сборников. Социальная перспектива исследований городской среды представлена в отечественной социологической литературе недостаточно полно. Хотя отдельные авторы поднимают вопрос об учете социальной специфики, в существующих публикациях этого направления звучит лишь точка зрения социолога-наблюдателя, эксперта, политика, но не учитывается мнение населения. Недостаточно разработанными аспектами, с нашей с точки зрения, являются вопросы организации социально-экологического.

10 Терехин С. О. Поселения российских немцев. Архитектурная традицияи ее развитие. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора архитектуры. М., 2000.

11 Быченков B.M. Институты. Сверхколлективные образования и безличные формы социальной субъективности. М., 1996; Дюркгейм Э. Метод социологии // Дюркгейм Эю О разделении общественного труда. Метод социологии. — М., 1991; Мочерный С. В. Сущность и эволюция капиталистической собственности. М., 1979. Теоретическая экономика. M., 1997; Экономика. Под ред А. С. Булатова.- М., 1997.

12 Endres A. Motivation trotz Biirokratie. Stuttgart. 1992; Die Gemeinden und ihre Einnahmen. Stuttgart. 2000; Hieber F., Brandle S. Unternehmensfuhrung und marktwirtschafliche Rahmenbedingungen. — Berlin. 1996. — 128 S.- Verwaltungs Management. -Stuttgart, Berlin, Bonn, Budapest, Diisseldorf, Heidelberg, Wien. Dr. Josef Raabe Verlags Gmbh. 1997. пространства как социально-культурного феномена, реализующего социальное качество жизни и социальное здоровье человека.

Цель диссертационного исследования состоит в исследовании социологических проблем города как объекта управления и самоуправления.

Указанная цель обусловливает постановку следующих основных исследовательских задач:

• выявить факторы идентификации города, проанализировать муниципальную собственность как социальный институт;

• исследовать качественный состав руководящих кадров органов местного самоуправления;

• провести социологический анализ кадрового потенциала территориальных органов федеральных министерств и ведомств на уровне городапровести диагностику готовности населения муниципальных образований городов к развитию местного самоуправления в условиях рыночных и демократических реформ;

• проанализировать социально-экономическую ситуацию в регионе: состояние, проблемы и деятельность органов власти, готовность муниципальных служащих к инновацияммотивации и стимулы к эффективной деятельности работников муниципальных служб;

• провести методологический анализ типичных черт устройства и организации территории городского района, выявить специфику социального управления районной территорией;

• проанализировать профессиональное самосознание (место профессии в личностной самоидентификации) работников муниципальных служб.

Объектом диссертационного исследования является город как специфический социальный институт, представляющий из себя систему, складывающуюся объективно в определенных пространственно-временных границах.

Предмет исследования определяется его целями и может быть представлен как комплекс факторов, определяющих эффективное функционирование системы управления и самоуправления в городе.

Теоретико-методологическую базу исследования составили социология М. Вебера, концепции урбанистической социологии, теория Г. Зиммеля, работы П. Сорокина, посвященные анализу социального пространства, труды П. Бурдье, В. И. Вернадского, ученых Чикагской социологической школы. Большое значение имели работы современных авторов по проблемам местного самоуправления.

Эмпирическую базу диссертации составляют материалы экспертных опросов, опросов общественного мнения, контент-анализов, фокус-групп, собранные автором в процессе конкретных социологических исследований, проводимых на базе ПАГС.

Элементы новизны:

— по-новому поставлена проблема города как системы адаптации человека к окружающей среде, как специфического социального института, представляющего из себя систему, складывающуюся объективно в определенных пространственно-временных границах;

— впервые муниципальная собственность определена не только как социальный институт, но и как один из критериев идентификации города;

— определено, что особенности городского развития обусловлены формированием муниципальной собственности, а также находящейся на территории города государственной собственности;

— новым является положение о том, что на федеральном уровне управление собственностью должно рассматриваться как элемент градостоительной, социальной, промышленной, культурной и иных политик;

— раскрыта социологическая составляющая регионального управления в контексте его влияния на урборазвитие, проявляющейся в том, что действие регионального управления жители региона ощущают через работу таких социальных институтов, как жилищное и коммунальное хозяйство, здравоохранение, народное образование, пассажирский транспорт, бытовое обслуживание и т. д.;

— новым является положение о том, что управленческие кадры муниципальных образований и самосознание населения выступают как фактор идентификации города, выявлено место профессии в личностной самоидентификации работников муниципальных служб;

— рассмотрены биоэкологические аспекты управления.

В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту:

— муниципальная собственность, а также находящиеся на территории города областная и федеральная собственность, выступают важнейшими критериями идентификации города;

— основной проблемой управления федеральной собственностью является отсутствие стратегических приоритетов и ориентиров: управление собственностью практически не рассматривается как элемент градостоительной, социальной, промышленной, культурной и иных политик;

— отношения собственности — понятие, включающее, с одной стороны, субъектно-объектные отношения, т. е. имущественные отношения, с другой стороны, эти первичные отношения служат материальной предпосылкой отношений между субъектами собственности, т. е. субъектно-субъектных. Данная сторона означает социологический аспект собственности;

— профессиональное самосознание работников муниципальных служб и самосознание населения выступают как факторы самоидентификации этих групп в качестве элементов урбоуправления и социальной структуры;

— имеется социологическая составляющая регионального управления в контексте его влияния на урборазвитие, проявляющаяся в том, что действие регионального управления жители региона ощущают через работу таких социальных институтов, как жилищное и коммунальное хозяйство, здравоохранение, народное образование, пассажирский транспорт, бытовое обслуживание и т. д.;

— общественное самосознание населения муниципальных образований как фактор идентификации города находится преимущественно в кризисном, депрессивном состоянии;

— управление и самоуправление имеет биоэкологические аспекты своего исследования.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования основных положений и выводов в дальнейшей разработке теоретических и практических проблем взаимодействия структур государственного и муниципального управления и местного самоуправления.

Полученные в результате анализа выводы могут быть учтены при принятии решений органами представительной и исполнительной власти в социально-управленческой, экономической, политической и культурной сферах.

Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут найти применение в лекционных курсах по социологии управления, социальной структуре общества. Методические материалы, данные конкретно-социологических исследований могут быть учтены и применены органами государственного и муниципального управления и местного самоуправления при проведении исследований по социально-управленческой проблематике.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения работы были изложены в выступлениях на конференциях: «Тенденции развития государственной службы в российских регионах» (Саратов, 1997 г.) — «Права человека: пути их реализации» (Саратов, 1998 г.), «Проблемы пространственной организации крупных и крупнейших городов», на заседании комиссии Приволжского Федерального округа по пространственному развитию (Саратов, 24−25 апреля 2001 г.), международном симпозиуме «Становление институтов местного самоуправления в посткоммунистическом обществе» (2000г.), докладывались на заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики (1999г.), кафедры социологии и социальной политики Поволжской академии государственной службы (2001г.) и получили выражение в опубликованных автором научных работах. Автором были представлены практические рекомендации по совершенствованию деятельности органов управления, которые нашли отражение в Годовом отчете Поволжской академии государственной службы за 2000 год, направленном в Российскую академию государственной службы при Президенте РФ, а также в решениях Российской научно-практической конференции «Экология, здоровье и природопользование», посвященной 200-летию Саратовской губернии, г. Саратов, 10−11 сентября 1997 года.

Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, тр (c)х глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современный город как особый элемент социума интегрирует множество социальных секторов. Несогласованность действий, а порой противоречия интересов отдельных социальных групп, доходящие до антагонизма, порождают состояние перманентной социальной напряженности.

Десятилетие российских реформ способствовало разительным изменениям на федеральном, региональном, муниципальном уровнях управления и в местном самоуправлении. Сейчас Россия нуждается в продолжении властно-управленческих преобразований для создания новой системы федерализма. При этом требуется усилить государственность, централизацию государства и контроль сверху в сочетании с демократизацией общества.

В настоящее время четко наметились основные направления реформ власти: во-первых, это разработка универсальной и надежной нормативно-правовой базы социально-властных взаимоотношений, что постепенно устранит с политической сцены разного рода кланы, группировки, а также персональные, межличностные договоренностиво-вторых в стране назрела необходимость модернизации механизма государственного и муниципального управления, совершенствования работы кадровых служб, системы подготовки и повышения квалификации служащих. Все это должно происходить по эволюционному, а не революционному сценарию и сопровождаться повышением престижа законопослушного и нравственного поведения всех граждан.

Проведение модернизации власти и оптимизации ее взаимодействия с местным самоуправлением осложняются рядом причин, происходящих в Российской Федерации. Важнейшей чертой жизни населения, особенно городского является резкая дифференциация жизни различных социальных групп.

Не менее значимой и актуальной является экологическая проблема. Необходимо целенаправленное формирование экологического сознания и развитие экологической культуры как стратегии и частной и социальной жизни граждан. Достижение этого возможно лишь путем демократического диалога и сотрудничества всех ветвей и уровней власти с местным самоуправлением, как главным приводным ремнем нашего общества. При этом происходит введение экологического компонента на всех уровнях и всех формах управленческих решений.

Одним из важных критериев оценки власти, как бы она не называлась в России, является ее близость к народу, то есть участие власти во всех процессах как социальной, так и, что характерно, приватной, частной жизни населения. Муниципальные органы управления, местное самоуправление должны быть задействованы в следующих сегментах социальной жизни:

— различные виды экономической жизни граждан;

— приватно-экзистенциальная деятельность — воспитание детей, домашнее хозяйство;

— учеба, образование;

— рекреационные, сперитивные, зрелищные и т. п. занятия.

Динамика образа жизни зависит от либерализации или усиления государственного регулирования общества, с уравнением доходов населения, изменения в идеологии и нравственной сфере. Городом, сообществом городского населения в постсоветский период выработана такая важная черта образа жизни, как саморегуляция. Образ жизни городского населения стал в меньшей степени детерминироваться государством. В свою очередь, уменьшение сферы детерминации повлекло за собой развитие и расширение сферы муниципального управления, интегрирующего местное самоуправление.

Переход от несвободы к относительной свободе, совершенствование социального осознания свободы являются главной определяющей чертой постсоветской динамики российского общества. В диссертационном исследовании предпринята попытка методами социологии провести систематизацию социальных фактов, явлений и процессов, составляющих основу социальной динамики на примере ряда российских городов и, прежде всего, Саратова, его районных муниципальных образований.

Важный акцент в исследовании сделан на исследовании качественного состава управленцев, их ранга в изменяющемся обществе, в генерировании идей и реализации проектов социально-экологического развития. Весь комплекс проблем, возникающих как в управленческой сфере городского сообщества, так и в окружающей природной и социальной среде, привлекает пристальное внимание как теоретиков-социологов, так и управленцев практиков. Концептуальные вопросы административного управления городом, разработки направлений развития местного самоуправления актуальны сейчас не в меньшей степени, чем, например фундаментальные проблемы разработки национальной идеи. Именно местные органы управления постоянно, ежесекундно решают вопросы повседневной жизни граждан, создавая, тем самым, предпосылки развития гражданского общества в России. Этим обусловливается и высокая нагрузка на муниципальные органы и заинтересованность граждан в их эффективной работе.

Обеспечение научно обоснованной, взвешенной муниципальной политики требует анализа институциальных аспектов муниципальной собственности, качественного анализа динамики руководящих кадров и исполнителей в сфере местного самоуправления. Кроме того полная социологическая мысль города требует особенности функционирования в нем федеральных министерств и ведомств на уровне города. Необходимо также сознание критериев и методик социальной диагностики готовности населения муниципальных образований городов к развитию местного самоуправления в контексте социально-экономического и государственно-правового регулирования.

Вполне понятно, что в рамках одного исследования весьма сложно с одинаковой интенсивностью выявить весь комплекс факторов, определяющих эффективное функционирование системы управления и самоуправления в городе. Еще большей сложностью характерны задачи совершенствования механизмов управления и самоуправления, принципов подбора и повышения квалификации управленцев, в конечном итоге самой миссии и идеологии муниципального регулирования социальных процессов.

Результаты эмпирических социологических исследований по теме требует нового уровня теоретических разработок и обобщений, а это, в свою очередь, влечет за собой необходимость новых и новых эмпирических исследований. Таким образом, настоящее исследование представляет собой, в значительной мере, введение в многоуровневый комплекс социальных, экономических, правовых и организационно-управленческих проблем. Вместе с тем, накопленный эмпирический материал, результаты его многоаспектного анализа дают возможность прогнозировать ключевые моменты социальной динамики городских поселений и успешно решать как повседневные, тактические задачи, так и осуществлять стратегическое планирование на различных этапах сознания гражданского общества. Непрерывное ускорение социальных изменений, возрастание нагрузки на муниципальную сферу управления в связи с продолжением рыночных реформ требует всестороннего научного мониторинга социальной среды, формируемой городом и, в свою очередь, формирующей его. Уже сейчас намечен план дальнейших социологических исследований мониторингового характера. Они позволяют непрерывно совершенствовать механизмы и методы управления в соответствии с потребностями общества.