Развитие российского федерализма: Социально-политические аспекты
В решении Центром проблем сохранения единства и целостности российского государства весьма перспективным направлением является организация межрегионального сотрудничества. Начиная с 1991 года этот процесс развивается в форме межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, которые регулируют экономические отношения не только между субъектами РФ и Центром, но и между территориями… Читать ещё >
Содержание
- На пороге нового тысячелетия в жизни находящегося в состоянии кризиса российского государства обострилась проблема сохранения его единства и целостности
- В 90-ые годы XX столетия после развала Советского Союза возникли определенные политические предпосылки продолжения этого процесса, но теперь уже в масштабах новой России
Заключение в марте 1992 года Федерального договора на какое-то время отодвинуло на второй план эту проблему. Возникла ситуация относительного (хотя и неустойчивого) согласия Федерального Центра и субъектов федерации, в роли которых, согласно Конституции 1993 года, выступают республики, края, области, автономные округа, автономии, область и города федерального значения (Москва и С.-Петербург).
Однако война в Чечне и провал неолиберальных экономических реформ вновь выдвинули на передний план политической теории и практики проблемы сохранения российской государственности, оптимизации взаимодействия Центра и субъектов Федерации, противоречия в отношениях которых начали нарастать в разных сферах. Особенно явно это проявилось в возникшем несоответствии общефедерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Нарастали претензии субъектов Федерации к федеральному Центру, не оправдывающему ожиданий последних и пытающемуся излишне централизовать управление. Система договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между общефедеральными органами власти и органами власти на местах несколько сгладили эти противоречия, но вместе с тем их «разнообразие» и недостаточный учет общегосударственных интересов создали новую опасность усиления движения от конституционной Федерации к договорной, а попытки присвоить себе функции субъектов международного права и растущая ориентация регионов на сопредельные государства создали угрозу движения от федеративного устройства к конфедеративному.
Беспрецедентное для постсоветской России падение авторитета центральной власти, отсутствие необходимой поддержки со стороны населения страны усугубляет эту опасность. Главы субъектов федерации, компенсируя слабость центральной власти и ее неспособность реформировать экономику (а в ряде случае просто реализуя свои политические амбиции) берут на себя все более широкий круг полномочий, затрагивающий, в частности, деятельность правоохранительных органов. Последнее создает угрозу разрушения единого правового пространства и еще большего сокращения возможностей Центра влиять на положение дел в регионах.
Суммируя накопившиеся к настоящему времени проблемы развития российского федерализма, А. П. Сычев отмечает: «Найдется ли специалист, который ответит на ряд ключевых вопросов? Например, как совместить принцип равноправия субъектов Российской Федерации с дифференцированным подходом к определению их статуса в договорных отношениях? На какой основе делится экономическая власть, а это собственность, финансы, природные ресурсы, на основе федерального закона, бюджета и федеральных программ или на основе индивидуальных соглашений. Для одних действует бюджет, для других соглашения, для третьих специальное постановление российского правительства. Отсутствие однозначных ответов на эти вопросы свидетельствует о том, что сложившаяся практика разграничения предметов ведения и полномочий во многом фактически подменяет Федеральную Конституцию и федеральные законы договорным правом. Является подтверждением противоречие регионального законодательства федеральному, в значительной мере отвечает требованиям полнокровного развития России как правового государства».1
Нерешенность фундаментальных теоретических и прикладных проблем развития российского федерализма отрицательно сказывается на политическом поведении масс, лишая их необходимых ориентиров к устройству собственного государства, оценке деятельности его различных звеньев. Все это вместе взятое не может не влиять на политическую стабильность в обществе, осознание насущных задач различных государственных структур и обеспечение необходимой поддержки со стороны разных социальных групп.
Нельзя не согласиться с точкой зрения якутского ученого, доктора экономических наук Ф. С. Тумусова о том, что «новый российский федерализм может утвердиться, только опираясь на систему целей, понятных и привлекательных — как для широких
1 А. П. Сычев. Актуальные вопросы развития российского федерализма. В кн.: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997, с.228−229. масс населения, так и для различных региональных элитных групп".1
Степень разработанности проблемы
Возникшая в настоящее время сложная ситуация в сфере федеративных отношений не могла не привлечь к себе внимания не только политиков, но и исследователей, ученых, представляющих разные направления общественной науки. В появившихся в 90-ые годы научных трудах были предприняты попытки проанализировать исторические предпосылки российского федерализма, этапы его развития, его нынешнее состояние, достоинства и недостатки, определить его перспективы. В этой связи в первую очередь следует назвать труды Р. Г. Абдулатипова, Э. А. Баграмова, В. И. Балашова, Болтенковой, А. А. Жирикова, В. Н. Иванова, И. В. Ладодо, В. Н. Лысенко, А. И. Подберезкина, В. Н. Мишина, В. Д. Рудашевского, В. А. Тишкова, Ж. Т. Тощенко, А. Н. Швецова, Н. Н. Яковалева, материалы научных конференций, проведенных в Москве, Новосибирске, Уфе и других городах России. В этих работах отражен не только сегодняшний день российского федерализма, трудности его становления и развития, но показаны некоторые исторические предпосылки его возникновения и последующей эволюции.
История России показывает, — отмечают авторы книги «Федерализм в истории России», — что тенденция к федерализму «дремлет» в более спокойные, стабильные периоды развития
1 Ф.Тумусов. Новый российский федерализм XXI века. НГ-регионы. 1999, № 3, с. 10. государства. Вспышку идей федерализма и сопутствующие ему крайности сепаратизма обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и даже попытки кардинальных реформ".1 Именно такую ситуацию сегодня переживает наша страна. Попытки радикальных реформ расшатать прежнюю стабильность вызывают к жизни новые движения, обостряют противоречия, объективно стимулируют научный поиск выхода из сложного положения.
В этой связи приобретают значительную актуальность в методологическом плане труды русских ученых Н. Я. Данилевского, А. С. Хомякова, И. В. Киреевского, П. И. Новгородцева,
П.А.Кропоткина, И. А. Ильина, П. А. Сорокина, а также работы А. Гамильтона, А. де Токвиля, Д. Мэдисона, Д. Джея, Г. Вайца, П. Бурдье, А. Этциони, А. Мартинелли, Э. Хантинтона, внимания и которым заметно возросло в последнее время.
Большой интерес представляют труды югославских ученых, проанализировавших причины конфликтов, приведших к распаду союзного государства. В их числе научные исследования М. Маркович, М. Маркович, М. Алексича, З. Видоевича, В. Гоати, Д. Пантича, Д. Янича, М. Яничевича и др. Переведенные на русский язык труды этих ученых приобретают особое значение и в связи с новыми испытаниями, выпавшими на долю Югославии в связи с агрессией НАТО.
Однако несмотря на значительное приращение научного знания, достигнутое буквально в последние годы, с сожалением нужно констатировать, что Россия пока не имеет развернутой
1 Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, Ю. Ф. Яров. Федерализм в истории России. Книга первая. М., 1992, с. 17. ' конкретной программы развития федерализма во всех его аспектах. Остаются малоизученными и социально-политические аспекты федеративных отношений, отражающих тесное переплетение субъективных и объективных составляющих этого сложного феномена, в которых противоречия и нерешенные проблемы федерализации проявляются наиболее остро и наиболее явно ощущается зависимость этого процесса от общей ситуации в стране.
Эти обстоятельства и определили выбор автором данной темы исследования.
Объектом исследования является российский федерализм как социально-политический феномен.
Предмет исследования: социально-политические условия и факторы, влияющие на функционирование и развитие федеративных отношений в переходный период.
Цели исследования: раскрыть сущность и особенности становления российского федерализма в условиях реформирования общества, определить пути и способы оптимизации федеративных отношений.
Данная цель реализуется на основе решения следующих исследовательских задач:
— определить сущностные черты и особенности процесса становления российского федерализма и связанные с ним проблемы-
— выявить основные противоречия между элементами структуры федеративного устройства-
— определить характер влияния национальных, культурных, административно-территориальных условий на процесс становления и развития федерализма-
— выявить реакцию массового сознания на проводимую федеральным Центром национальную и региональную политику-
— определить основные пути оптимизации структуры федерализма и взаимодействия Центра и субъектов Федерации.
В ходе проведенного исследования были сформулированы следующие гипотезы:
1. Становление российского федерализма и его перспективы зависят от состояния общества и проводимой властями региональной и национальной политики, от отношения к ней разных групп населения страны.
2. Взаимоотношения федерального Центра и субъектов Федерации зависят от целого ряда факторов, как внутренних, так и внешних и, в первую очередь, от успеха проводимого центром курса реформирования страны, его соответствия интересам и ожиданиям населения в регионах, его социального самочувствия.
3. Состояние федеративных отношений зависит в значительной мере от состояния межнациональных отношений в регионах, достигнутого уровня национального согласия.
4. Национальная идентификация сама по себе не является разъединяющим людей факторы. Но может стать таковым вследствие несоблюдения прав и свобод человека, дискриминации по национальному признаку.
5. Повышение эффективности федеративных отношений, федерализации страны на демократической основе, зависит от четкого законодательного оформления компетенции и полномочий органов государственной власти на всех уровнях.
6. Существующая структура Федерации и сложившаяся практика взаимодействия федерального Центра и регионов содержит в себе опасность эволюции российской федерации в сторону конфедерации.
7. Оптимизация федеративных отношений зависит от степени доверия (поддержки) к различным ветвям и уровням государственной власти, от преодоления государственно-правового кризиса.
8. Утверждение и развитие российского федерализма зависит от преодоления дезинтеграционных процессов в разных сферах общественной жизни.
9. Эффективность федеративных отношений зависит от состояния массового сознания в регионах, соответствия проводимой федеральным Центром политики интересам и социальным ожиданиям разных групп населения.
Эмпирической базой сделанных в работе выводов, сформулированных теоретических положений и практических рекомендаций явились результаты социологических исследований, проведенных автором в Новосибирской области, социологические исследования, проведенные в ряде регионов страны сотрудниками Центра социологии национальных и региональных отношений
ИСПИ РАН, Института социологии РАН, других научных центров в 90-ые годы, а также материалы научных конференций и документы властных структур (Госдума, Совет Федерации, Правительство РФ и т. д.).
Теоретико-методологической базой исследования являются историко-логический, системный подход к анализу сущности и содержания российского федерализма, процесса его становления и развития, труды российских и зарубежных ученых, объясняющих генезис и эволюцию федерализма в разных социально-политических и исторических условиях.
Методы сбора эмпирической информации. В процессе изучения феномена российского федерализма использовались следующие методы сбора эмпирических данных:
1. Анализ документов и литературных источников.
2. Вторичный анализ результатов ранее проведенных социологических исследований.
3. Экспертные опросы.
4. Массовые опросы.
Научная новизна диссертации во многом определяется самим предметом исследования и полученными в ходе его проведения выводами.
В диссертации осуществлено комплексное изучение российского федерализма в единстве двух его начал: национального и административно-территориального. В центр исследования поставлены социально-политические аспекты становления и развития российского федерализма.
Их выделение и анализ позволили автору определить основные исторические предпосылки и источники его становления и развития, вскрыть имеющие место противоречия, определить актуальные проблемы его дальнейшей эволюции и наметить пути их решения в условиях нынешнего переходного периода и непреодоленного системного кризиса российского общества и государства.
На основе анализа опыта становления российского федерализма, функционирования различных моделей взаимодействия федерального Центра и субъектов Федерации, результатов проведенных социологических исследований, вскрывающих их сильные и слабые стороны, дано обоснование необходимости реформы административно-территориального устройства России, дана характеристика ее возможных этапов.
В диссертации выявлены также основные условия и факторы, влияющие на эволюцию федерализма в разных социальных и исторических условиях. На основе результатов экспертных опросов сформулированы конкретные предложения по совершенствованию структуры Российской Федерации и оптимизации федеративных отношений, введены в научный оборот новые социологических данные, характеризующие отношение населения и политической элиты к проблемам взаимодействия федерального Центра и субъектов Федерации.
Положения, выносимые на защиту
1. Утвердившийся в 90-ые годы в России федерализм является переходным по своей сути. Он несет в себе некоторые черты прошлого советского опыта и федеративного устройства, с одной стороны, и новые черты политической практики, связанные с изменениями в политическом строе, с другой.
2. Сложившееся в других социальных условиях административно-территориальное устройство показало свою неэффективность в нынешних, что обусловливает необходимость его поэтапного реформирования.
3. В содержание нового текста Конституции РФ должен быть включен новый раздел о федеративном устройстве, учитывающий опыт функционирования государства в 90-ые годы и необходимость повышения эффективности функционирования федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации.
4. Первостепенное значение приобретает в этой связи нахождение оптимального соотношения централизма и децентрализации в управлении страной, обеспечение действительного равноправия всех субъектов федерации, оптимизации их взаимодействия между собой и федеральным Центром.
5. Эффективность функционирования федерации зависит в значительной мере от восстановления властной вертикали на основе достаточно разработанной правовой базы формирования всей системы органов государственной власти разных уровней и четкого разграничения предметов ведения и полномочий между ними. Именно таким путем может быть решен вопрос об упорядочении договорного процесса между федеральным Центром и субъектами Федерации.
6. Без определенной правовой унификации, строгого следования единым для всех принципам и нормам договорный процесс может привести к нежелательным процессам, в частности, к усилению регионализации и даже сепаратизма. Необоснованные привилегии одних за счет других создают дополнительную напряженность в отношениях между регионами и их лидерами в Совете Безопасности.
7. Федеральное присутствие в деятельности региональных властей должно стать законодательно обеспеченной нормой, не допускающей превалирования местных интересов над общегосударственными, интересов отдельных наций (этносов) над общенациональными.
8. Становящийся российский федерализм может быть жизнеспособным при условии, что его константами будут:
1. Равноправие всех народов и всех субъектов Федерации.
2. Верховенство общефедеральных законов.
3. Органическое сочетание общегосударственных интересов с интересами регионов.
4. Всемерное развитие вертикальных и горизонтальных связей и отношений при сохранении политического, правового и экономического пространства.
9. На основе анализа отечественного (в первую очередь) и зарубежного опыта развития федерализма, опыта разрешения внутригосударственных конфликтов и межрегионального взаимодействия целесообразно разработать и предложить Госдуме для последующего одобрения и принятия Кодекса федеративных отношений. На его основе федеральным Центром совместно с органами власти и общественностью должны быть разработана стратегия согласованного регионального развития, отвечающая интересам и социальным ожиданиям всех национальных и социально-демографических групп населения.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности использовать полученные автором результаты
15 исследования для обоснования мер по оптимизации структуры Российской Федерации, развитию федеративных отношений, анализа состояния взаимодействия федерального Центра и субъектов Федерации, определенная вероятных перспектив.
Апробация диссертации. Основные положения диссертации отражены в научных публикациях и выступлениях на научно-практических конференциях и «круглых столах». В частности: на научной конференции, посвященной созданию Ассамблеи народов России (Москва, июль 1998 г.), на заседании Центра социологии национальных и региональных отношений
ИСПИ РАН.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, библиографии и
приложения.