Развитие самоуправленческих начал местной власти в современной Германии (на примере федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия)

Актуальность темы

исследования. Местное самоуправление является тем звеном публичной власти, которая оказывает на человека сильнейшее влияние с первых дней его жизни и которая, в конечном счете, формирует в его сознании понятие родины. Если воспользоваться концепцией «концентрических кругов» Р. Хилсмена, то можно сказать, что после семьи, именно община (коммуна, город, село) является первым концентрическим кругом, объединяющим граждан в единый коллектив, интересы которого теснейшим образом связаны с интересами каждой семьи, так и человека в отдельности.

Это место общины в жизни людей было причиной постоянного внимания городской общественности к ее развитию, совершенствованию управления ею и борьбы городов за право самим управлять своей жизнью. А поскольку исторически города были родиной государственности вообще и демократии в частности, то они всегда находились в поле зрения государства и всех политических сил. Причем если в прошлом государство чаще всего старалось усилить свое влияние на органы местного самоуправления вплоть до превращения его в ветвь государственной власти (что и удавалось при тоталитарных режимах), то в наше время именно государство (если оно, конечно, демократическое) оказывается более всего озабоченным проблемами совершенствования местного самоуправления. Особенно показательна в этом плане Федеративная республика Германия, где этими вопросами всегда занималось и продолжает заниматься государство как на высшем (имперском, а ныне федеральном), так и на региональном уровне. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что реформы системы местного самоуправления идут в Германии практически непрерывно с XIV века: «Золотая булла» Карла IV от 1356 года, решения Вестфальского договора 1648 г., реформы барона фон Штейна 1804−1808 гг. и князя Харденберга 1810−1822 гг., реформы Великого князя фон Бисмарка 1872−1878 гг., реформы периода Веймарской республики, реформы нацистов, реформы после II мировой войны, реформы 1990;х годов, особенно в связи с воссоединением Германии, и реформы, проводимые сейчас, в том числе и в рамках федерального пакета реформ с многообещающим названием «Агенда 2010».

С начала 90-х годов высококонъюнктурными оказываются все темы, которые связаны с центральным элементом проблем местного самоуправления, а именно с участием граждан в регулировании дел местного сообщества. Эта конъюнктура сохраняется до сегодняшнего дня. Практически идущие сейчас дискуссии, концентрирующиеся преимущественно на вопросе участия граждан в решении местных проблем, являются после дебатов 70-х годов по поводу участия граждан в самоуправлении и дебатов 80-х годов по теме «Помоги себе сам» третьим раундом обсуждения этой прямо-таки неисчерпаемой темы1.

В наши дни несмотря на достигнутый уровень демократии и успехи в области совершенствования местного самоуправления актуальность темы тем более возрастает, что появились новые возможности расширения участия всех граждан в управлении делами общины. Такие возможности предоставляют прежде всего новые информационные и коммуникационные технологии. Реализация проектов их применения в виде так называемой «электронной ратуши» в отличие от «каменной ратуши» не только позволят повысить эффективность представительной демократии, но и позволят шире, дешевле, и главное без риска вызвать оскомину применять методы непосредственной демократии.

Еще более усиливает актуальность данной темы «.небывалая скорость перемен, которые наблюдаются во всех сферах муниципальной политики в конце этого века (XX века. — Б.Х.). Не только в отношении германо-германского объединения справдливо высказывание: «Столько начинаний никогда не было». Силовое поле муниципальных перемен, насыщенных напряженностью, можно грубо обозначить ключевыми словами глобализация,.

1 Kodolitsch von, Paul. Die Debatten um Buerger und Kommunalverwaltung — eine «endlose Geschichte»? In: Deutsche Zeitschrift filer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK) (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK). S. 7. европеизация, экономизация/приватизация, реформа управления и демократизация"1.

И политологи и политики всех уровней власти отмечают возрастание роли органов местного самоуправления во всех странах, включая Россию и Германию, поскольку без них невозможно развитие местных территориальных образований.

Роль самоуправленческих начал в управлении территориями непосредственного проживания возрастает еще и потому, что именно на этом уровне каждый гражданин, даже самый неподготовленный (вспомните ленинскую «кухарку»!), сможет быть не свидетелем, а прямым участником управленческих актов.

В германских землях накоплен значительный и продвинутый опыт развития самоуправленческих начал, в том числе и в транзитологическом аспекте, изучение которого будет крайне полезно для России.

Важно также учесть еще один момент. Поскольку Вестфалия была в свое время провинцией Пруссии, а Пруссия сыграла в истории Германии такую же объединительную роль, что и Московское княжество в становлении России, то совершенно очевидна необходимость изучения опыта реформ в этой федеральной земле и возможностей его использования в России.

Степень разработанности проблемы. Проблемы самоуправления волнуют граждан с древнейших времен, уже с тех пор, когда еще не было четкого разделения государственной и муниципальной власти, когда государства были фактически городами с подчиненными их влиянию окрестностями. Так что первыми исследователями этой области можно смело называть древнегреческих государственных деятелей и ученых Солона (VI век до н.э.) и Перикла (V век до н.э.), известных своими реформами, Платона (V век до н.э.) и Аристотеля (IV век до н.э.), создавших модели государственного устройства и даже пытавшихся (Платон) осуществить их на деле.

1 Roth, Roland. Vorwort. In: Wollmann, Helmut/ Roth, Roland (Hrsg.). Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske + Budrich GmbH, Opladen 1999. S. IX.

Для Средних веков, Нового времени, да и Новейшего времени до второй половины XX века в Германии, как и во всем мире, больше было свойственно заниматься вопросами государственной власти, нежели местного самоуправления. Последние решались на уровне практики. Здесь следует в первую очередь упомянуть барона Г. Ф.К. фон Штейна, бывшего в 1804—1807 гг. г. министром финансов и экономики королевства Пруссия, в 1807—1808 гг. г. так называемым руководящим министром (главой правительства), продолжателя его дела князя Карла Августа фон Харденберга, государственного канцлера Пруссии (1810−1822), а также такие исторические личности как Герхард Иоганн Давид фон Шарнхорст, прусский генерал и военный теоретик, и Вильгельм барон фон Гумбольдт, языковед и политик, основатель Берлинского университета, названного впоследствие его именем.

Потребность, и притом настоятельная, в теоретическом осмыслении места и роли местного самоуправления в структуре публичной власти возникла в Германии после П-ой мировой войны после падения фашистского режима, а в России после падения коммунистического режима, т. е. прежде всего с появлением проблем, свойственным трансформационным обществам, как их определил немецкий социолог Клаус Оффе1. В сфере транзитологии применительно к проблемам местного самоуправления явно доминируют немцы М. Берг, X. Волльманн, Х.-У. Дерлин, В. Зибель, К. Кёниг, М. На-гельшмидт, К. Оффе, В. Ренч, Р. Чада, представивших специальные исследования2. Следует отметить также, что вопросы транзитологии имманентно присутствуют и в публикациях практически всех российских авторов. Они интенсивно изучают в целом германский опыт. Здесь следует назвать такие имена российских ученых, как А. Автономов, К. Баранова, Т. Белкина, В. Белов, Е. Белокурова, И. Борисова, И. Бусыгина, В. Гневко Е. Гриценко, В. Ва.

1 См. Ofife, Claus: Dcr Tunnel am Ende des Lichtes, Frankfiirt, N.Y. 1994.

2 Siebel, Wolfgang: Verwaltungsaufbau in den neuen Bundeslaendem, Berlin, 1996, S.115- Czada, Roland: Schleichweg in die «Dritte Republik». Politik der Vereinigung und politischer Wandel in Deutschland, in: PVS 35. Jg., S.245−270- Berg, Mark/Nagelschmidt, Martin/ Wollmann, Helmut: Kommunaler Institutionswandel. Rcgionale Fallstudien zum ostdeutschen Transformationsprozess, Opladen, 1996; Wollmann, HelmutDerlien, Hans-UlrichKocnig, KlausRenzsch, WolfgangSiebel, Wolfgang: Transformation der politisch-administrativen Strukturen in Ost-Deutschland, Opladen 1997. сильев, О. Витковский, К. Вяткин, В. Евдокимов, С. Исупова, А. Когут, Г. Михалева, В. А. Рохчин, В. Рыкин, Ю. Старилов, Б. Хлебников и др1.

Уже более полувека в Германии ведется интенсивная работа по вопросам теории местного самоуправления. Среди них немало таких, которые рассматривали вопросы формирования системы местного самоуправления в условиях федеративного государства. Больше всего исследований по данной тематике проведено такими немецкими учеными, как X. Бауэр, Э. Штойбер, X. Кильпер, Р. Льотта, О. Кимминих, Т. Ниппердай, М. Френкель и др2.

Огромное количество публикаций посвящено общим вопросам теории самоуправления. Среди немецких авторов особенно выделяются У. Андерсен, Х.Х. фон Арним, Ст. Артикус, Г. Баннер, Й. Богумил, П. Гётц, Б. Грабоу, Р.-Р. Граухан, М. Бретшнайдер, В. Янн, М. Каазе, А. Кост, Ф. Нашольд, М. Прёль, Г. Пюттнер, П. Мэрц, М. Остерланд. X. Волльманн, X. Керстинг, X. Клагес, К.-В. Клербаум, Ф.-Л. Кнемайер, П. фон Кодолич, Т. Кройдер, Э. Jla-укс, Э. Штойбер, В. Зибель, Р. Рот, К. Хоффманн, П. Хоффманн, X. Хофф-манн, Д. Элерс3. Большое внимание уделяется исследователями месту и ро.

1 Автономов А. С. Городское самоуправление в Европе от античности до начала XX века // Проблемы местного самоуправления. — 2004. — № 1.-С. 76−90- Баранова К., Белов В, Борисова И, Рыкин В., Вяткин К. Объединение Германии и его последствия, ДИЕ РАН № 49, М., 1998; Белокурова Е. Государство и третий сектор" в Германии: от неокорпоратизма к смешанной модели // Общественные науки и современность, 2, 1999, 2, 54 — 65- Бусыгина И. Германский федерализм: история, современное состояние и потенциал реформирования // Полис, 5, 2000, с. 110 — 120- Бусыгина И. Как менялась местная власть в Европе (Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления и ее реформы) // Муниципальная власть. — 2003. -№ 3. — С. 106−109- Белкина Т. Старилов Ю. За все в ответе община: Местное самоуправление в Германии // Российская Федерация. — 1994. -№ 10. — С. 37−38- Васильев В. Германский федерализм: проблемы развития. M., 2000; Витковский О. Федерализм против централизма. Некоторые политико-географические аспекты и проблемы воссоединения Германии. // Вопросы экономической географин зарубежных стран. — М., 1992; Вяткин К. Россия и Германия — десять лет трансформации. // Современная Европа, 1, 2000; Гриценко Е. Реформа местного самоуправления в России в свете опыта Германии // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. — 2002. -№ 3. — С. 21−30- Гриценко Е. В. Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии //Журнал российского права. — 2001. -№ 9. С. 96−108- и т. д.

2 Штойбер Эдмунд. Федерализм и разграничение полномочий в Европе: точка зрения БаварииFrenkel, Мах: Foederalismus und Bundesstaat 2 Bde.: Bd. 1: Foederalismus, System, Recht und Probleme des Bundesstaats im Spannungsfeld von Demokratie und Foederalismus, Bern, 1984; Bd. 2: Bundesstaat, System, Recht und Probleme des Bundesstaats im Spannungsfeld von Demokratie und Foederalismus, Bern, 1986; Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland: Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einfuehrung. Leske+Budrich, Opladen. 1996; Kimminich, Otto: Historische Grundlagen und Entwicklung des Foederalismus in Deutschland, in: Probleme des Foederalismus. Deutsch-jugoslawisches Symposium Belgrad. vom 19.-21. Maerz 1984, Tuebingen, S. l-15. 307 316- Nipperdey, Thomas: Der Foederalismus in der deutschen Geschichte, in: ders.: Nachdenken ueber die deutsche Geschichte: Essays, Muenchen, 1986. S.60−109.

3 Элерс Д. Местное самоуправление в Германии. // Государство и право. 2002. — № 3. С. 68 — 74. Материалы «Немецкой волны», 2003. С.11−17- Andersen, Uwe / Bovermann, Rainer (Hrsg.): Im Westen was Neues. Kommunalvvahll999 inNRW, Opladen 2002; Arnim von, Hans Herbert. Moeglichkeiten unmittelbarer Demokratie ли местного самоуправления в системе властных отношений. Среди специальных исследований отметим здесь труды такого автора, как немецкий исследователь вопросов непосредственной демократии применительно к местному самоуправлению А. Кост1.

Поскольку практическая политика не может эффективно осуществляться без разумного распределения полномочий между ветвями публичной власти, то совершенно естественно, что принцип субсидиарности и его реализация через законодательные акты на высшем и региональном уровнях государственной власти стали объектом исследований и при изучении проблем местного самоуправления. Вклад в исследование этого вопроса внесли как российские ученые, так и немецкие. Причем немецкие ученые занимаются этим вопросом особенно интенсивно, что заметно уже в количестве имен: А. Вегенер, Я. Вернер, Д. Веспер, К. Керн, X. Кильпер, Т. Кройдер, Р. Льотта, Р. Майнц, К. Хоффманн, Р. Хрбек, К. Шаафкамп, У. Шееле, В. Шерф, Г. о.

Шмидт-Айхштэдт, М. Штернберг, Э. Штойбер. auf Gemeindeebene. In: Die Oeffentliche Verwaltung (DOeV) — Heft 9, 1990, S. 364−372- Articus, Stephan. Zukunft der Stadt? — Stadt der Zukunft! Anm’erkungen zur Situation und Zukunft der kommunalen Selbstvenvaltung in Deutschland. In: Deutsche Zeitschrift filer Kommunalwissenschaften 41. Jg.2002/I (DfK). S.6−23- Banner, Gerhard. Von der Behoerde zum Dienstleistungsunternehmcn. Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell, in VOP, Heft 1, S. 6−11, 1991; Banner, Gerhard. Neue Trends im kommunalen Management, in: VOP, Heft 1, S. 5−12, 1994. Goetz, Peter MdB. Zur Lage der Kommunen zu Beginn des Jahres 2003; Grabow, Busso (2001). Staedte auf dem Weg zum virtuellen Rathaus, Berlin http://wwvv.mediakomm.net/aktuell/kurzinfo umfrage.pdf. Grabow, Busso. Kommunales E-Government — Einfuehrung und Uebersicht. In: Deutsche Zeitschrift flier Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/II (DfK). S.5−16. (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK) — Grauhan, Rolf-Richard (1978): Kommune als Strukturtypus politischer Produktion. In: Ders./Hickel, Rudolf (Hrsg.), Krise des Steuerstaats?, Opladen, S.229−247. Hauptprobleme der Stadtentwicklung und Kommunalpolitik 2003; Ergebnisse einer Panelbefragung bei kommunalen Stadtentwicklungsplanern. Bearb. Michael Bretschneider. Deutsches Institut filer Urbanistik. Berlin, Januar 2004; Jann, Werner. OeiTentliche Verwaltung. In: Weidenfeld, Werner / Korte, Karl-Rudolf (Hrsg.) Handbuch zur deutschen Einheit. Aktualisierte Neuausgabe. © Bundeszentrale filer politische Bildung. Bonn 1996. 830 S. S. 526−539: н т.д.

1 Kost, Andreas. Buergerbegehren und Buergerentschcid. Genese, Programm und Wirkungen am Beispiel «Nordrhein-Westfalen, Schwalbach/Ts. 1999; Kost, Andreas. Kommunalpolitik in Nordrhein-Westfalen. In: Kost, Andreas/ Wehling, Hans-Georg (Hrsg.) Kommunalpolitik in den deutschen Laendern. Eine Einfuehrung. bpb: Bundeszentrale filer politische Bildung. Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden 2003. S. 197−220- Kost, Andreas/Wehling, Hans-Georg (Hrsg.) Kommunalpolitik in den deutschen Laendern. Eine Einfuehrung. bpb: Bundeszentrale filer politische Bildung. Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden 2003. 356 S.

2 Hrbek, Rudolf. Die Auswirkungen der EU-lntegration auf den Foederalismus in Deutschland. // Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung «Das Parlament». 1997, Nr. В 24. S. 12−21- Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland: Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einfuehrung. Leske+Budrich, Opladen. 1996; Kreuder, Thomas. Gestoertes Gleichgewicht: Die Gefaehrdung der politischen Autonomie von Laendern und Ge-meinden durch Kostenverlagerungen.// Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung «Das Parlament». 1997, Nr. В 24. S.31−36- Saldern von, Adelheid. Rueckblicke. Zur Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland. In: Wollmann, Helmut/ Roth, Roland (Hrsg.). Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske + Budrich GmbH, Opladen 1999. S. 23−36- и т. д.

Большое место в изучении вопросов строительства и функционирования системы местного самоуправления занимают правовые аспекты, поскольку эта ветвь публичной власти не обладает правом законотворчества. Из немецких исследователей большой вклад внесли X. Бауэр, К. Вэхтер, О. Гённевайн, А. фон Мутиус, X. Пагенкопф, Г. Ресс, В. Хоппе, К. Цухорн, Г. Шмидт-Айхштэдт, Э. Шмидт-Асманн, Э. Штойбер, Р. Штобер, Б. Штюэр. Особо следует отметить, в соответствии с темой нашего исследования, Н. Вэсселера, Д. Крэлля и Х.-У. Эриксена, занимающихся вопросами муниципального права в земле Северный Рейн — Вестфалия. Вопросам муниципальных уставов посвятили свои исследования М. Борхманн, Г. Шмидт-Айхштэдт, И. Штаде1.

Проблеме финансирования деятельности муниципальных органов посвящены исследования Балдура Барчевски, К. Вебера, Х.-Г. Велинга, А. Во-ланда, Ю. Кноблоха, Т. Кройдера, Т. Пройсса, Ст. Томериуса, В. Шерфа, Ф. Шренка2.

В сфере исследования вопросов связей с общественностью заметный вклад внесли немецкие ученые в связи с внедрением «Новой модели управления», так что сейчас их основное внимание уделяется так называемой «электронной ратуше». Здесь лидерами являются Б. Грабоу, X. Райнерманн, Stober, Rolf: Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart-Berlin-Koeln, 1996; Schmidt-Eichstaedt, Gerd/Isabel Stade/Michael Borchmann: Die Gemeindeordnungen und Kreisordnungen der Bundesrepublik, Loseblattsammlung, Stuttgart 1982 ff.- Schmidt-Eichstiidt, Gerd. Autonomic und Regelung von oben. In: Wollmann, Helmut/ Roth, Roland (Hrsg.). Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske + Budrich GmbH, Opladen 1999. S. 323−337- Sttter, Bernhard, Prof. Dr. Kommunalrecht in NRW. Material zur Vorlesung im WS 1997/98 an der Westfaellischen Wilhelms-Universitaet.

2 Kreuder, Thomas. Gestoertes Gleichgevvicht: Die Gefaehrdung der politischen Autonomie von Laendern und Gemeinden durch Kostenverlagerungen.// Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung «Das Parlament». 1997, Nr. B 24. S.31−36- Preuss, Thomas/Barczevski, Baldur/Schrenk, Volker/Weber, Karolin (Hrsg.) Flaechenrecycling — Risikobevvertung und Risikokommunikaton. Dokumentation des 3. deutsch-amerikanischen Workshops «Environmental Risk Assesment an Risk Communication». 2005. 162 S.- Scherf, Wolfgang/Hofmann, Kai. Die kommunale Finanzverfassung in Deutschland. In: Kost, Andreas/Wehling, Hans-Georg (Hrsg.) Kommunalpolitik in den deutschen Laendern. Eine Einfiiehrung. bpb: Bundeszentrale filer politische Bildung. -Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden 2003. 356 S. S.313−335- Tomerius, Stephan/Barczevvski, Baldur/Knobloch, Judit/ Thomas/Schrenk, Volker.(Hrsg.) Finanzierung von Flaechenrecycling. Foerderprogramme, oeffentliche und private Finanzierungsinstrumente sowie Fallbeispiele aus den USA und Deutschland. Dokumentation des 1. deutsch-amerikanischen Workshops «Economic Tools for Sustainable Brownfield Redevelopment». 2003. 220 S.- Wehling, Hans-Georg. Rat und Buergermeister, Finanzverfassung und direkte Demokratie in den Kommunen. In: Kost, Andreas/Wehling, Hans-Georg (Hrsg.) Kommunalpolitik in den deutschen Laendern. Eine Einfuehrung. bpb: Bundeszentrale fuer politische Bildung. Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden 2003. S.301−312- и .т.д.

Т. Харт, X. Хилл, Ст. Фредерике, О. Шмидт и Г. Швабе1. Важной сферой исследований являются вопросы профессиональной подготовки кадров муниципальных работников. Важный вклад в разработку этой проблемы внесли немецкие ученые К-X. Беркемайер, X. Берклинг, 3. Неккель, Р. Штобер2.

Явно лидируют немецкие ученые в разработке вопросов межмуници-палъного сотрудничества: А. Бунцель, Р. Зандер, П. фон Кодолич, Н. Лан-гель, М. Райденбах, Ф. Райциг, В. Хайнц, Б. Холльбах-Грёмиг3. Также лидируют немцы и в разработке проблем охраны окружающей среды как обязательной сферы задач муниципальных органов и муниципальных, а также привлекаемых частных предприятий. Здесь особенно большой вклад внесли А. Бунцель, X. Бракеманн, Б. Грёмиг-Холльбах, К. Крюгер, Й. Либбе, Ю. Лоттермозер, М. Реентц, Ст. Томериус, Я. Х. Трапп, Ф. Фрёлих, О. Хютер4.

Немало работ посвящено вопросам роли политических партий в формировании и функционировании органов местного самоуправления. Здесь следует упомянуть М. Каазе («конец партий?»), Н. Керстинг («будущее пар

1 Grabow, Busso (2001). Stadte auf dem Weg zum virtuellen Rathaus, Berlin http://www.mediakomm.net/aktiiell/ kurzinfo umfragc.pdf. Grabow, Busso. Kommunales E-Government — Einfuehrung und Uebersicht. In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK). S.5−16. (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK) — Hill, Hermann. Transformation der Verwaltung durch E-Government. In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK). (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK). S. I7−47- Reinermann, Heinrich. Das elektronische Rathaus. In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK). (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK). S.61−82- Schwabe, Gerhard. Teleko-mmunikation fuer den Gemeinderat. Stuttgart, 2000; Hinrichs, Michael. Moderner Staat. Staat und Verwaltung setztcn auf E-Government und und E-Democracy. In: Deutschland. D Nr.4/2002. August/September. S. 22−25.

2 Berkemeier, Karl-Heinz. Kommunalpolitisches Engagement: Zvvischen Ehrenamt und Profession. In: Wollmann, Helmut/ Roth, Roland (Hrsg.). Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske + Budrich GmbH, Opladen 1999. S. 67- 75- Berkling, Helmut/Neckel, Sieghard: Aussenseiter als Politiker: Neue locale Eliten in einer ostdeutschen Gemeinde, in: Soziale Welt, 1991, S.3- Stober, Rolf: Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart-Berlin-Koeln, 1996.

3 Bunzel, Arno/Reitzig, Frank/Sander, Robert. Interkommunale Kooperation im Staedtebau. 2002. 344 S.- Heinz, Werner/Scholz, Carola. Public Private Partnership im Staedtebau. Erfahrungen aus der kommunalen Praxis. 1996. 275 S.- Heinz, Werner. Public Private Partnership. In: Wollmann, Helmut/ Roth, Roland (Hrsg.). Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske + Budrich GmbH, Opladen 1999. S. 552−570- Hollbach-Groemig, Beate u.a. Interkommunale Kooperation in der Wirtschaftsund Infrastrukturpolitik. 2005. 178 S.

4 Bunzel, Arno (Hrsg.) Planspiel zur Durchfiiehrung der UVP in der Bauleitplanung. Stellungnahme der Planleiterinnen und Planleiter zum Gesetzentwurf. 2001, 210 S.- Bunzel, Arno/Froehlich, Franciska/Tomerius, Stephan. Monitoring und Bauplanung — neue Herausforderungen fuer Kommunen bei der Ueberwachung von Umweltauswirkungen. 2004. 148 S.- Hollbach-Groemig, Beate. Oekologisch orientierte Wirtschaftspolitik — ein neues kommunales Handlungsfeld. 1999. 264 S.- Libbe, Jens/Tomerius, Stephan/Trapp, Jan Hendrik (Hrsg.). Liberalisierung und Privatisierung kommunaler Aufgabenerfuellung. Soziale und umweltpolitische Perspektiven im Zeichen des Wettbewerbs. Difu-Beitraege zur: Stadtforschung 37. Dcutsches Institut fur UrbanistikReents, Martin/Krttger, Christine/Libbe, Jens. DezcntraHsierung und Umvveltverwaltungsstrukturen in Mittclund Osteuropa. Ein Vergleich der EU-Beitrittslaender Polen, Tschechische Republik, Ungarn, Estland, Lettland und Litauen. 2002. 73 S.- Huter, Otto/KQhn, Gerd. Kommunale Abfallwirtschaft — aktuelle Trends und Handlungspcrpektiven. 2003. 198 S.

О | тий в политике местного уровня") и И. Рашке .

Вопросами взаимоотношений органов власти и населения занимались Х.-Г. Велинг, X. Волльманн, X. Клагес, П. фон Кодолич, К.- Райхард и.

Но больше всего исследований посвящается проблемам оптимизации и реформирования системы местного самоуправления. В России практически каждый третий автор прямо или косвенно занимается этими вопросами. Издается большое количество монографий, сборников, регулярно организуются конференции и «круглые столы». В центре исследований немецких авторов находятся прежде всего проблемы введения «Новой модели управления», сущность которой заключается прежде всего в расширении сотрудничества между органами публичной власти и достаточно состоятельными частными акторами (Public Private Partnership) через либерализацию и приватизацию решения муниципальных задач. Этот тип сотрудничества, значение которого стало особенно возрастать со второй половины 1980;х гг., является предметом исследования таких ученых, как С. Болай, Й. Либбе, Ст. Томериус, Я.Х. о.

Трапп, У. Штеккерт, В. Хайнц, К. Шольц (РРР). Составной частью реформы является и идея превращения органов местного самоуправления из учреждения в своего рода предприятие по оказанию коммунальных услуг. Эти и другие направления реформы местного самоуправления интенсивно исследуют.

1 Kaase, Мах (1982). Partizipatorische Revolution. Ende der Parteien?. In: Raschke, Joachim (Hrsg.). Blirger und Parteien, Opladen, S. 173 — 189- Kersting, Norbert (2002). Die Zukunft der Parteien in der Lokalpolitik. In: Bogumil, Joerg (Hrsg.). Kommunale Entscheidungsprozesse im Wandel, Opladen, S. 139 ff.- Raschke, Joachim (Hrsg.). Blirger und Parteien, Opladen.

2 Klages, Helmut. Vorwort: Buerger und Kommunalverwaltung. In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK) (Vormals Archiv filer Kommunalwissenschaften: AfK). S. 5−6- Kodolitsch von, Paul. Die Debatten um Buerger und Kommunalverwaltung — eine «endlose Geschichte»? In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK) (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK). S. 7−22- Reichard, Christoph Das «Neue Steuerungsmodell» und der Buerger. In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK). (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK). S. 44−60- и др.

3 Heinz, Wemer/Scholz, Carola. Public Private Partnership im Staedtebau. Erfahrungen aus der kommunalen Praxis. 1996. 275 S.- Heinz, Werner. Public Private Partnership. In: Wollmann, Helmut/ Roth, Roland (Hrsg.). Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske + Budrich GmbH, Opladen 1999. S. 552−570- Trapp, Jan Hendrik/Bolay, Sebastian. Privatisierung in Kommunen — eine Auswertung kommunaler Beteiligungsberichte. 2003. 56 S.- Libbe, Jens/ Tomerius, Stephan/ Trapp, Jan Hendrik (Hrsg.) Liberalisierung und Privatisierung kommunaler Aufgabenerfuellung. Soziale und umweltpolitische Perspektiven im Zeichen des Wettbewerbs. Difu-Bcitrflge zur Stadtforschung 37. Deutsches Institut fuer Urbanistik. ся такими учеными, как Г. Баннер, М. Берг, Б. Бланке, Й. Богумил, С. Болай, А. Х.-Г. Велинг, О. Винкель, Э. Вихманн, X. Волльманн, Б. Грабоу, Р. Грай-фенштайн, Р.-Р. Граухан, Х.-У. Дерлин, В. Зибель, К. Кениг, JL Кисслер, X. Клагес, П. фон Кодолич, М. Нагельшмидт, Ф. Нашольд, М. Прёль, Д. Пютц-хофен, К. Райхард, В. Ренч, Р. Рот, Я. X. Трапп, JL Хольткамп, Э.-О. Штю-бер, Звере1. Новым направлением исследований в Германии является идея «электронной ратуши» как современного инструмента непосредственной демократии, позволяющего установить постоянно действующую связь активных граждан с представительным органом и администрацией муниципального образования. Особенно интенсивно .этой областью занимаются Б. Грабоу, X. Райнерманн, Т. Харт, X. Хилл, М. Хинрихс, Ст. Фредерике, О. Шмидт2. В земле Северный Рейн-Вестфалия, особенно интересующей нас, вопросами совершенствования истемы местного самоуправления занимаются У. Андерсен, Р. Боферманн, Й. Богумил, А. Кост, А. Зайдель-Шульце и др.

Опыт зарубежных стран интенсивно изучается российскими учеными. И хотя спектр этих стран довольно широк (США, Франция, постсоциали.

1 Banner, Gerhard. Von der Behoerde zum Dienstleistungsunternehmen. Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell, in VOP, Heft 1, S. 6−11, 1991; Banner, Gerhard. Der Carl Bertelsmann-Preis 1993: Anregungen filer die kommunale Verwaltungsreform in Deutschland, in: Bertelsmann Stiftung 1993, S. 147−170- Banner, Gerhard. Neue Trends im kommunalen Management, in: VOP, Heft 1, S. 5−12, 1994; Berg, Mark/Nagelschmidt, Martin/ Wollmann, Helmut: Kommunaler Institutionsvvandel. Regionale Fallstudien zum ostdeutschen Transformationsprozess, Opladen, 1996; Trapp, Jan Hendrik/Bolay, Sebastian. Privatisierung in Kommunen — eine Ausvvertung kommunaler Betciligungsberichte. 2003. 56 S.- Libbe, Jens/ Tomerius, Stephan/ Trapp, Jan Hendrik (Hrsg.) Libcralisierung und Privatisierung kommunaler Aufgabenerfiiellung. Soziale und umvveltpolitische Perspektiven im Zeichen des Wettbewerbs. Difu-Beitrage zur Stadtforschung 37. Deutsches Institut fuer UrbanistikBlanke, Bernhard/Evers, Adalbert/Wollmann, Hellmut (Hrsg.) (1986): Die Zvveite Stadt. Neue Formen lokaler Arbeitsund Sozialpolitik, Opladen (Leviathan Sonderheft 7) — Grabow, Busso. Kommunales E-GovernmentEinfuehrung und Uebersicht. In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK). S.5−16. (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK) — Grauhan, Rolf-Richard (1978): Kommune als Strukturtypus politischer Produktion. In: Ders./Hickel, Rudolf (Hrsg.), Krise des Steuerstaats?, Opladen, S.229−247- Kissler, Leo/ Bogumil, Jorg/ Greifenstein, Ralf/Wiechmann, Elke. Moderne Zeiten im Rathaus? Modernisierung der Kommunalverwaltungen auf dem Pruefstand der Praxis, Berlin (Modernisierung des ofFentlichen Sektors, Sonderband 8), 1997.

2 Grabow, Busso (2001). Stadte auf dem Weg zum virtuellen Rathaus, Berlin http://www.mediakomm.net/aktuell/kurzinfo umfrage.pdf. Grabow, Busso. Kommunales E-GovernmentEinfuehrung und Uebersicht. In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/H (DfK). S.5−16. (Vormals Archiv filr Kommunalwissenschaften: AfK) — Hill, Hermann. Transformation der Verwaltung durch E-Government. In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK). (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK). S. 17−47- Hinrichs, Michael. Moderner Staat. Staat und Verwaltung setzten auf E-Government und E-Democracy. In: Deutschland. D Nr.4/2002. August/September. S. 22−25- Reinermann, Heinrich. Das elektronischc Rathaus. In: Deutsche Zeitschrift fuer Kommunalwissenschaften 41. Jg. 2002/11 (DfK). (Vormals Archiv fuer Kommunalwissenschaften: AfK). S.61−82. стические государства Восточной Европы), наибольший интерес у наших исследователей вызывает опыт Германии, в особенности земель Бавария, Ба-ден-Вюрттемберг, Северный Рейн-Вестфалия. Обмену опытом способствует, конечно, и участие зарубежных, в первую очередь немецких ученых, в научных конференциях, проводимых в России, и их публикации в российских журналах и сборниках (X. Бауэр, Э. Дюран, И. Версет. Г. Люхтерхандт, Ф. Мензинг, X. Нагелыимитц, Э. Штойбер, Д. Элерс др.). Большой вклад в обмен опытом внесла также монография «Местное самоуправление"1.

В результате такой активности ученых и политиков в немецком опыте, особенно в земле Северный Рейн-Вестфалия, накоплено уже немало нового («Новая модель управления», муниципальная администрация как предприятие коммунальных услуг, «электронная ратуша»), требующего изучения. С сожалением приходится отметить, что именно эти аспекты немецкого опыта изучаются у нас пока очень слабо, хотя компьютеризация производства и управления в целом достигли уже довольно высокого уровня, а такой, на наш взгляд весьма перспективный, аспект реформ местного самоуправления, как Public Private Partnership, и вовсе обойден вниманием. Высокая степень актуальности, большая значимость проблем и недостаточная изученность немецкого опыта и определили выбор темы диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования является система местного самоуправления в современной Германии.

Предмет исследования — реформирование системы местного самоуправления в федеральной земле Северный Рейн — Вестфалия.

Цель исследования — проследить тенденции и особенности развития самоуправленческих начал в системе местной власти в современной Германии на примере федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия.

Задачи исследования: 1. Определить теоретико-методологические основы исследования проблем.

1 «Местное самоуправление». Немецко-русское издание Федеральной Академии государственного управления и Баварской школы управления, Мюнхен/Бонн, 1995. местного самоуправления в системе публичной власти Германии.

2. Раскрыть особенности национального опыта местного самоуправления в германском обществе.

3. Выявить основные тенденции развития самоуправленческих начал местной власти в земле Северный Рейн-Вестфалия в современных условиях.

4. Выявить возможности расширения участия граждан в управлении местной территорией.

5. Раскрыть значение политических партий и общественных объединений для деятельности органов местной власти.

6. Выявить, что из немецкого опыта применимо в России.

Теоретико-методологическую основу исследования составила общепринятая во всем мире, отраженная в Европейской хартии о местном самоуправлении и национальных законодательствах России и Германии концепция местного самоуправления как низового негосударственного уровня публичной власти, в основу которой положен принцип субсидиарности, а также труды германских и российских ученых, таких, как Х.Х. фон Арним, А. Кост, Х.-Г. Веллинг, X. Волльманн. Р.-Р. Граухан, Б. Й. Шнайдер, А. С. Автономов, А. Е. Когут, В. А. Гневко, В. Е. Чиркин.

Исследование основывается на системном и структурно-функциональном подходе. На отдельных этапах применялись исторический и сравнительный методы, а также общенаучные методы.

Эмпирическую базу исследования Основной закон ФРГ и Конституция земли Северный Рейн-Вестфалия, Положения о районах и общинах земли Северный Рейн-Вестфалия, а также земель Бавария и Баден-Вюрттемберг, материалы Конгрессов городов и общин ФРГ и земли Северный Рейн-Вестфалия, материалы научных конференций и материалы исследований немецких и российских ученых в журналах Немецкого института урбанистики и Немецкого журнала коммунальных наук и др.

Научная новизна заключается в следующем: • Уточнены политико-правовые принципы функционирования местного самоуправления в Германии: субсидиарность, управление под свою ответственность и в интересах местного населения, осуществление местного самоуправления через представительные и исполнительные органы власти и институты прямой демократии, взаимосвязь полномочий и средств их осуществления, ориентировка на нормы международного права и Европейской хартии местного самоуправления. Выявлены особенности национального опыта развития местного самоуправления в германском обществе: 1) со времен Священной римской империи германской нации («Золотая булла» Карла IV от 1356 года) и до Второй мировой войны совершенствованием системы местного самоуправления занимались центральные госорганы- 2) после 1945 г. каждая федеральная земля сама создает свои Положения о местном самоуправлении, сначала исходя из требований соответствующих оккупационных властей, а затем корректируя их в соответствии с федеральным законодательством, а потом и положений Европейской хартии о местном самоуправлении- 3) специального федерального закона о местном самоуправлении в ФРГ нет- 4) важную роль в совершенствовании самоуправления в Германии всегда играли и продолжают играть различные объединения городов от имперского/федерального до земельного уровня- 5) в 1990;е годы для оказания методологической помощи землям в деле реформирования системы местного самоуправления при Конгрессе городов и общин Германии был создан Коммунальный коллективный комитет по вопросам упрощения управления, разработавший Новую модель управления- 6) с начала XXI века начинает утверждаться новая сфера деятельности общин: экологически ориентированная экономическая политика, в том числе и в рамках национального и международного сотрудничества общин. j).

Раскрыта сущность нынешней модернизации системы местного самоуправления в Германии, направленной на формирование Новой модели управления: 1) сокращение объема государственных поручений- 2) разведение управленческих и производственных функций органов местной власти и преобразование ратуши в «предприятие коммунальных услуг" — 3) либерализация и приватизация оказания коммунальных услуг, в результате чего органы местной власти будут выступать в качестве заказчика, а частные предприятия в качестве исполнителя (public-private-partnership) — 4) внедрение информационных технологий в сферу местного самоуправления («электронная ратуша»), в том числе и как средства обеспечения прямой демократии.

• Выявлена специфика участия политических партий в формировании органов местной власти в Германии- 1) партийная принадлежность кандидатов еще сохраняет значение при выборах в совет общины (для формирования фракций) — 2) партийная принадлежность кандидата на должность бургомистра не имеет значения, важны только его личностные характеристики и профессионализм- 3) кандидат не обязан быть членом какой-либо политической партии, а в некоторых землях (например, в Баден-Вюрттемберге) партии и вовсе не имеют права выставлять свои кандидатуры на выборах бургомистра (главы администрации) — 3) есть признаки желания распространить этот опыт Баден-Вюрттемберга и на землю Северный Рейн-Вест-фалия.

• Раскрыта специфика реформы системы местного самоуправления в земле Северный Рейн-Вестфалия, в ходе которой было принято новое Положение об общинах земли:

1) изменены статусы-совета общины и бургомистра: совет решает, что делать, бургомистр — как делать;

2) бургомистр отныне является главой администрации и единственным законным представителем общины и ее совета во вне, он же председательствует и на заседаниях совета общины, другими словами ему возвращен статус полномочного средневекового бургомистра;

3) совет общины и бургомистр избираются теперь в ходе всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов;

4) выборы бургомистра не обязательно должны быть альтернативными: единственный кандидат будет избран, если за него проголосует не менее 25% всех имеющих право избирать;

5) в новом Положении закреплены отныне также формы непосредственной демократии: гражданские инициативы и референдумы;

6) к вопросам, выносимым на референдум, должны обязательно прилагаться обоснование и смета расходов на преобразование;

7) Новая модель управления интенсивно внедряется как в форме пилотных проектов, так и через целостный подход к перестройке системы местного самоуправления (в сравнительно крупных городах);

8) Для облегчения проведения реформы и разработки новых моделей управления законодатели земли Северный Рейн-Вестфалия уже ввели в Положение об общинах специальный параграф «Дальнейшее развитие коммунального самоуправления (Оговорка об экспериментировании)» (§ 126), а с 1998 года вступил в силу уже специальный закон о моделях муниципализации, позволяющий проводить модельные эксперименты.

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в том, что 1) она дает приращение знаний о структуре и функционировании системы местного самоуправления в современных условиях- 2) выявленные в ней особенности «Новой модели управления» и первые результаты ее применения на практике в Германии показывают направления развития системы местного самоуправления в условиях правового социального государства с рыночной экономикой и 3) данное исследование может служить ориентиром для дальнейших теоретических исследований и практических преобразований. Кроме того, результаты исследования, отражающие опыт Германии в целом (новая модель управления) и земли Северный Рейн-Вестфалия в частности (например, осуществление инноваций в сфере местного самоуправления в форме пилотных проектов, принятие закона о моделях муниципализации, позволяющего проводить модельные эксперименты) могут оказать существенную поддержку ученым и политикам как России, так и Башкортостана в деле совершенствования системы местного самоуправления. Материалы диссертационного исследования могут также использоваться для разработки лекционных курсов и спецкурсов по политологии и муниципальному праву.

Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликовано 4 научные работы, в том числе одна статья в ведущем рецензируемом научном журнале «Вестник Башкирского университета», определенном Высшей аттестационной комиссией. Положения диссертации излагались в выступлниях на Международной научно-практической конференции «Вторая мировая война в зеркале современности» (Уфа, 2005), научно-практической конференции «Конституционно-правовое регулирование и политическая практика реализации административной реформы в Российской Федерации и её- субъектах» (Уфа, 2006).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Выводы по главе 2.

1. Для реализации центральных составных частей охватывающего теперь всю территорию страны движения реформ (введение прямых выборов бургомистра и инструментов непосредственной демократии в форме плебисцитов и референдумов) в земле Северный Рейн-Вестфалия потребовалось сначала устранить «двуглавость» руководства общиной и придать бургомистру статус главного чиновника администрации и единственного представителя общины во вне, изменив навязанный Великобританией в 1945 г. устав. Более всего сопротивлялись такому реформированию устава социал-демократы, поскольку прямые выборы бургомистра сводили на нет значение партийности бургомистра. Партийность кандидатов имеет значение только на выборах в совет общины, да и то только в крупных городах.

2. Выборы бургомистра не обязательно должны быть альтернативными: если есть только один кандидат, то он будет избран, если за него проголосуют как минимум 25% всех имеющих право избирать.

3. В связи с повышением статуса бургомистра и расширением его административных полномочий к кандидатам предъявляются теперь и более жесткие требования профессионального и личностного характера.

4. Совет общины не является начальником для бургомистра, между ними нет.

1 Holtmann, Everhard. Parteien in lokaler Politik. In: Wollmann, Helmut/ Roth, Roland (Hrsg.). Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske + Budrich GmbH, Opladen 1999. S. 208. Kost,.

2 Kost, Andreas. Kommunalpolitik in Nordrhein-Westfalen. S. 218. иерахических отношений.

5. Штатные заместители бургомистра обязательно должны соответствовать высоким требованиям профессионализма. Из-за этого, однако, может возникнуть проблема «экспертократии».

6. Центральной идеей Новой модели управления, разработанной специальным органом Германского конгресса городов и общин и опирающейся на принципы хозрасчетной экономики, является превращение администрации общины в своего рода предприятие бытовых услуг. Большое значение придается при этом сотрудничеству между общественными и частными предприятиями (public private-partnership).

7. С 1990;х г. г. все более интенсивно внедряется «электронное управление», призванное усилить другие стратегии модернизации управления как, например, «Новую модель управления».

8. «Электронное управление» позволит успешнее демократизировать и стимулировать партиципацию граждан.

9. Последовавшая за введением в Положение об общинах возможности проведения референдумов лавина последних свидетельствует о необходимости инструментов непосредственной демократии в первую очередь именно на местном уровне.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя общие итоги исследования можно сделать следующие выводы.

1. Местное самоуправление всегда находилось в сфере внимания правительства Германии и со времен Священной римской империи германской нации («Золотая булла» Карла IV от 1356 года) при каждом изменении государственного устройства оно подвергалось реформированию со стороны центральной власти. То же самое наблюдается до сих пор и в России, о чем свидетельствует принятие законов о самоуправлении на федеральном уровне. После Второй мировой войны формирование и совершенствование системы местного самоуправления в Германии стало прерогативой федеральных земель.

2. Важной отличительной чертой нынешней муниципальной реформы в Германии является то, что методологические функции взяли на себя традиционно существующие федеральные и земельные конгрессы и союзы городов и общин, а также созданный при Конгрессе городов Германии Коммунальный, коллективный комитет по упрощению управления (KGSt), активно привлекающие университетских ученых.

3. Местное самоуправление в Германии функционирует на основе политико-правовых принципов, закрепленных в Европейской хартии самоуправления, в первую очередь субсидиарности.

4. Нынешняя модернизация системы местного самоуправления в Германии, осуществляемая в ходе комплексной программы «Агенда 2010», преследует цель внедрения Новой модели управления (New Public Management), суть которой заключается в следующем: 1) сокращение объема государственных поручений, 2) разведение управленческих и производственных функций органов местной власти и преобразование ратуши в «предприятие коммунальных услуг» через реализацию public-private-partnership, 3) введение во всей стране прямых выборов бургомистра и голосования в форме плебисцитов и референдумов. 4) внедрение информационных технологий в сферу местного самоуправления («электронная ратуша») в том числе и как средства обеспечения прямой демократии.

5. Под влиянием разочарованности граждан в партиях и роста влияния таких общественных организаций, как конгрессы городов и общин федерального и земельного уровней, а также растущей мобильности населения и особенностей избирательной системы, допускающей панаширование и кумулирование голосов, роль партий на местном уровне весьма незначительна по сравнению с региональным и федеральным уровнем. Эта специфика выра-жется в следующем: 1) партийная принадлежность кандидатов еще сохраняет значение при выборах в совет общины (для формирования фракций) — 2) партийная принадлежность кандидата на должность бургомистра не имеет значения, важны только его личностные характеристики и профессионализм- 3) кандидат не обязан быть членом какой-либо политической партии, а в некоторых землях (например, в Баден-Вюрттемберге) партии и вовсе не имеют права выставлять свои кандидатуры на выборах бургомистра (главы администрации) — 4) есть. признаки желания распространить этот опыт Баден-Вюрттемберга и на землю Северный Рейн-Вестфалия.

6. Начатые в коммунах реформы структуры управления имеют также целью распустить существующее тесное сплетение совета и администрации путем увеличения легислатурного периода для бургомистров и проведения выборов бургмистров и совета общины в разные сроки. В качестве результата ожидается более четкое распределение функций между советом и бургомистром и, соответственно, прозрачность и большая эффективность и преемственность в управлении.

7. В рамках реформы системы местного самоуправления в ФРГ и, в частности, в земле Северный Рейн-Вестфалия, также проводятся мероприятия, включающие в себя, с одной стороны, перестройку отдельных сфер управления и отношений между ними, в первую очередь превращение их в самостоятельно хозяйствующие отраслевые сферы, с другой стороны, введение на всей территории земли новых организационных структур, при этом некоторые классические ведомства, связанные по службе со всеми другими (например, главное ведомство, казначейство, отдел кадров), упраздняются.

8. Внедрение новых информационных технологий в систему управления на муниципальном уровне имеет еще и методологическое значение, ибо община становится своего рода полигоном для отработки эффективности этого способа повышения степени участия граждан в управлении сначала общиной, а затем и страной. Кроме того, электронизация способствует не только демократизации формирования политической воли и соучастия граждан в производстве и распределении общественных товаров и услуг. Она создаст в будущем возможность прямого неманипулируемого участия граждан в управлении страной. Община бесспорно сможет выполнить эту задачу, поскольку соединяет в себе свойства политической единицы и основной ячейки гражданского общества, ведь помимо того, что организация быта является важной государственной задачей, возложенной на муниципалитеты, госорганы нередко еще особо поручают общинам выполнение чисто государственных задач. ' 9. Реформа системы местного самоуправления в земле Северный Рейн-Вестфалия касалась реформирования системы управления общинами (Gemeinde) и районами (Kreis). Были приняты новые Положения о районах и об общинах земли, причем реформа районов, сочетающих в себе местную и государственную (региональную ветвь) власть, считается законченной, а реформа собственно местного самоуправления продолжается и дала следующие промежуточные результаты:

1) изменены статусы совета общины и бургомистра: совет решает, что делать, бургомистр — как делать;

2) бургомистр отныне является главным чиновником администрации и единственным законным представителем общины и ее совета во вне, он же председательствует и на заседаниях Совета общины;

3) совет общины и бургомистр избираются теперь в ходе всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов;

4) выборы бургомистра не обязательно должны быть альтернативными: единственный кандидат будет избран, если за него проголосует не менее 25% всех имеющих право избирать;

5) в новом Положении закреплены отныне также формы непосредственной демократии: гражданские инициативы и референдум;

6) к вопросам, выносимым на референдум, должны обязательно прилагаться обоснование и смета расходов на преобразование;

7) Новая модель управления интенсивно внедряется как в форме пилотных проектов, так и через целостный подход к перестройке системы местного самоуправления (в сравнительно крупных городах);

8) Для облегчения проведения реформы и разработки новых моделей управления в Положение об общинах земли Северный Рейн-Вестфалия введен специальный параграф «Дальнейшее развитие коммунального самоуправления (Оговорка об экспериментировании)» (§ 126), а с 1998 года вступил в силу уже специальный закон о моделях муниципализации (Kommunalisierungsmodellgesetz), позволяющий проводить модельные эксперименты, но при обязательном условии, чтобы не затрагивались права граждан.

10. Новым элементом муниципального самоуправления в земле Северный Рейн-Вестфалия, который сохранился в последующих редакциях Положения об общинах от 14 июля 1994 г. и 29 августа 2003 г., явилось деление крупных городов на округа и создание в них окружных представительств как средства компенсации удаленности органов управления, возникшей в связи с укрупнением общин, от рядовых граждан.

11. Процессы либерализации и приватизации выполнения задач коммунальной сферы идут в Германии уже не стихийно, не как отдельные инициативы отдельных общин, а в рамках политики федерального правительства и ЕС.

12. Из новаций, осуществляемых в рамках реформы системы местного самоуправления, полезными для России являются на наш взгляд прежде всего 1) внедрение «электронного управления» (материальная база для этого уже сущеествует) — 2) преобразование ЖЭУ в коммерческие предприятия-подрядчики по оказанию коммунальных услуг, чтобы ликвидировать порочную цепочку «сам приказываю, сам исполняю и сам контролирую исполнение" — 3) осуществление уточнения и ранжирования задач, решаемых органами местного самоуправления- 3) к вопросам/ выносимым на референдум, должны обязательно прилагаться обоснование и смета расходов на преобразование;

Таковы основные направления и проблемы реформирования системы местного самоуправления в ФРГ и в земле Северный Рейн-Вестфалия, изучение отдельных аспектов которых позволит России существенно улучшить функционирование этой сферы публичной власти, хотя нельзя не отметить, что в целом система самоуправления в России сформирована оптимальнее, поскольку унифицированный федеральный элемент органично сочетается с возможностью дополнения его местными особенностями, да и. механизмы осуществления непосредственной демократии прописаны в федеральном законодательстве России намного полнее.