Совершенствование банковского законодательства после кризиса 1998 года

Актуальность исследования. В России процесс реорганизации российской финансово-кредитной системы в систему рыночного типа и формирование ее правовых основ протекает довольно противоречиво. Для правильного решения сложнейших задач в финансово-кредитной сфере, поставленных перед политиками, юристами и учеными других специальностей, необходимы знания, как теории рыночных отношений, так и тщательного изучения нашего прошлого опыта, а также опыта стран, чья экономика уже давно функционирует в рыночных условиях, или которые только встали на путь рыночных преобразований. Поэтому создание эффективной кредитно-банковской системы, соответствующей формирующейся российской экономике рыночного типа, и адекватного банковского законодательства является наиболее важным условием при осуществлении экономической реформы в России.

Банковская система России — является одним из важнейших элементов ее финансовой системы. Как и вся экономика России, банковская система претерпевает в настоящее время кардинальные изменения, затрагивающие как структурную ее часть, так и функциональную. Изменения фиксируются банковским законодательством, разработка которого осуществляется на основе зарубежного опыта, опыта первых лет экономических реформ в России, современных представлений о сущности и назначении банковских учреждений.

Экономическая природа банков выражается в их специфической функции: выполнять на экономическом рынке роль особых финансовых посредников. На содержательном (категориальном) уровне под банковским сектором экономики следует понимать группу отношений по поводу функционирования рынка банковских услуг. Основным компонентом этого рынка выступают рынок депозитов (вкладов) и рынок банковских кредитов. В свою очередь банковские операции по привлечению и размещению на кредитной основе временно свободных средств в условиях рыночной организации общества являются способом существования, одной из форм денежного капитала.

Специфическое положение банковского сектора в экономике определяется тем, что банк представляет собой концентрированное воплощение заемщика и кредитора. В связи с этим, банковская деятельность занимает чрезвычайно важное место в структуре движения капиталов и одновременно несет в себе опасность повышенного социально — экономического риска. Поэтому во всех странах с развитой экономикой банковская деятельность регулируется специальным законодательством.

С появлением коммерческих банков основная физическая масса денег по наличному и безналичному расчетам находится на их расчетных счетах. В интересах государства и общества направить эти средства в нужном направлении, поэтому деятельность их контролируется и отчасти регулируется Центральным банком РФ. Контроль и регулирование деятельности коммерческих банков со стороны Центрального банка РФ — область публичного финансово-правового воздействия, и цель здесь — оказать содействие решению общегосударственных задач. Не следует забывать, что банки — это структуры, автоматически осуществляющие финансовый контроль. Нет лучшего способа проследить, как накапливаются, перераспределяются и тратятся деньги в жизнедеятельности общества и государства, чем это осуществляет банковская система в целом. Кроме того, через банки осуществляется направление потоков денежных средств, поэтому актуальное значение имеет исследование вопросов соподчинен-ности всей банковской системы между собой и органами государственной, исполнительной и представительной власти, что во многом определяет вопросы политики, экономического и социального развития государства.

Действующее законодательство Российской Федерации отразило перемены, происходящие в банковской системе в последние годы, и закрепило ее двухуровневый характер.

Первый уровень — Центральный банк Российской Федерации, второйкоммерческие банки и другие кредитные учреждения.

Значительная децентрализация банковской системы привела к высокой степени самостоятельности коммерческих банков. Вместе с тем государство осуществляет регулирование банковской деятельности. Его целью является обеспечение стабильного, безопасного функционирования банков, предотвращение дестабилизирующих тенденций. Государственное регулирование приобретает форму правовых предписаний, которые воплощаются в нормы различных отраслей права: административного, финансового, гражданского.

Значительное место, в правовом регулировании банковской деятельности, принадлежит финансово-правовому регулированию, системе норм финансового права, как самостоятельной отрасли российского права.

Финансово — правовое регулирование банковской деятельности обладает всеми специфическими характеристиками этой отрасли: его предметом являются финансовые отношения в различных их проявлениях (в том числе воздействие на формирование банков как финансовых структур), а также императивный метод регулирования финансовых отношений — метод властных предписаний. То есть речь идет о формировании так называемых «вертикальных отношений» в банковской системе.

Важнейшим субъектом, реализующим финансово-правовое регулирование, в рамках банковской системы, является Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Потенциал банковского регулирования воплощается в первую очередь в функциях Банка России.

Таким образом, актуальность рассматриваемой проблемы заключается в том, что банковская система России является одним из важнейших элементов ее финансовой системы, относительно мала степень ее разработанности, а это требует необходимости совершенствования регулирования банковской системы. Все отмеченное обусловило выбор темы диссертации, которая находится на стыке финансово-экономических и правовых проблем.

Вопросы правового регулирования банков и банковской деятельности так или иначе исследовались учеными-правоведами и экономистами, однако на современном этапе в финансовом праве эти проблемы еще не получили должного комплексного исследования. Тем не менее существенный вклад в разработку данного вопроса внесли: М. М. Агарков, Г. А. Айвазян, Б. В. Ананьич, В. Н. Андреев, Н. М. Артемов, Н.Д. Барков-ский, К. С. Вельский, А. Б. Берендтс, В. В. Бесчеревных, J1.M. Варшавский, J1.K. Воронова, В. В. Геращенко, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, А. П. Гринкевич, И. С. Гуревич, А. Н. Гурьев, С. Е. Егоров, Л. Г. Ефимова, М. В. Карасева, С. Киш, А. Н. Козырин, M.JI. Коган, В. В. Копьев, И. Г. Королева, В. Э. Ксензова, Д. Н. Курилова, H.A. Куфакова, А. Кэби, О.И. Лавру-шин, С. К. Лебедев, И. И. Левин, В. Лексис, В. М. Лукашевский, С. М. Панфилов, С. Г. Пепеляев, Я. И. Печерин, М. И. Пискотин, П.Д. Подшивален-ко, Е. А. Ровинский, A.A. Рубанов, А. Л. Самойлов, Э. Д. Соколова, Н. Б. Топорнин, Г. А. Тосунян, В. М. Усоскин, Н. И. Химичева, С. Д. Цыпкин, В. Н. Шенаев, Е. Б. Ширинская, В. Элькин, В. Г. Яроцков, Л.Н. Яснополь-ский, а также иностранные авторы: П. М. Годме, Д. Кейнс, K.P. Макко-нелл, Ж. Ривуар, Э. Роде, К. Фабри, П. Хейне, и др.

Цель и задачи исследования

Основная цель диссертации состоит в комплексном анализе и изучении правового положения финансово-кредитных институтов и состояния банковской системы России после кризиса 1998 года, причины, повлиявшие на нарушение функционирования банковской системы и разработке предложений по совершенствованию финансово-правового регулирования деятельности банков в РФ.

В соответствии с обозначенной целью автор ставил перед собой следующие конкретные задачи:

— проанализировать с позиций финансового права причины банковского кризиса 1998 года и дать им юридическую оценку;

— провести анализ с позиций финансового, публичного права роль Федеральных законов «О Центральном банке РФ» 1 и «О банках и банковской деятельности» 2, и иных нормативных актов в обеспечении нормального функционирования финансовой системы государства,.

— исследовать вопросы правового регулирования задач и функций Центрального банка РФ и сделать предложения по совершенствованию его правового статуса.

— исследовать правовые основы деятельности коммерческих банков после дефолта 18 августа 1998 года, их разновидности и особенности правового статуса, сделать предложения по их совершенствованию, а также разработать ряд конкретных предложений по совершенствованию нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность в РФ.

— обосновать необходимость и способы преодоления выявленных недостатков в разработке конкретных мероприятий по совершенствованию финансово-правового регулирования в области банковского законодательства;

Объектом исследования явились нормы законодательства, регулирующие финансовую деятельность государства — прежде всего Конституция РФ, обстоятельно исследовалось финансовое, административное, гражданское законодательство РФ и другие нормативные акты, а также практическая деятельность ЦБ РФ, коммерческих банков и хозяйствующих субъектов. Методологическую основу диссертации составили общенаучный аналитический метод познания и ряд частно — научных методов, в частности, сравнительно-правовой и формально-юридический. Это позволило исследовать проблемы банков и банковской деятельности в их взаимосвязи и взаимозависимости, целостности и объективности.

Научная новизна исследования заключается в том, что в ней впервые, после кризиса 18 августа 1998 года предпринята попытка комплексного ис.

1 СЗ РФ № 18, 1995, ст. 1593.

2СЗ РФ № 6, 1996, ст. 492 следования причин возникшего банковского кризисав том числе правовых. Сделана попытка, проанализировать правовые пробелы, которые способствовали развитию кризиса. Проанализировано состояние и изменение банковского законодательства и все изменения происшедшие в кредитной системе после кризиса. Сделана попытка, предложить законодателю усовершенствовать нормы финансового права в области деятельности банковской и кредитной системы в государстве. С этой целью предложены новые конструкции статей в действующие законы, а также сделаны предложения по принятию новых нормативных актов в области банковской деятельности, действие которых восполнит существующие пробелы в банковском законодательстве и помогут предотвратить возможность возникновения нового кризиса банковской системы, что в целом должно положительно сказаться на развитии экономики государства.

Предложения, выносимые на защиту:

I. Наиболее правильной в современных условиях представляется стратегия, представляющая собой постепенный и, в значительной степени, добровольный переход к банковской реформе, обеспечивающей стимулирование заинтересованности банков в повышении эффективности их нормативов и переходу на более жесткие нормы надзора.

II. Автор пришел к выводу, что Центральному банку следует продавать иностранным банкам часть принадлежащих ему акций коммерческих банков. Опыт многих развивающихся стран показывает, что иностранные банки могут служить своего рода мостом для привлечения иностранного капитала. Банки выступают консультантами потенциальных иностранных инвесторов и оказывают банковские и другие финансовые услуги иностранным компаниям, с которыми они работают в своих странах. Серьезной выгодой от присутствия иностранных банков могла бы стать передача банковских технологий российским банкам. Центральный банк мог бы развеять озабоченность российских банков, введя потолок уставного капитала иностранного банка и определив обязательность хотя бы частичной капитализации отделений иностранных банков. Центральный банк также мог бы потребовать от иностранных банков держать достаточную часть капитала для обеспечения валютных операций банка или предоставлять валютные кредиты внутри страны из средств, привлекаемых валютных депозитов, как это делается в других странах, включая некоторые страны развитого рынка. Все это можно закрепить в ст. 35 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» .

III. Существенную роль в повышении устойчивости работы банков играет также укрепление внутреннего и внешнего аудита в компаниях, являющихся банковскими клиентами.

IV. Существующая в настоящее время нормативная база не стимулирует предоставление финансовых услуг предприятиям и населению, она требует усовершенствования. Например:

1.Работа по кредитованию предприятий реального сектора экономики более трудоемка, но менее рентабельна, чем спекулятивные операции на финансовых рынках. Однако порядок налогообложения этого не учитывает, налог на прибыль для всех банков одинаков. Поэтому мы полагаем, что для банков, активно кредитующих промышленные предприятия, необходимо установить налог на прибыль на уровне кредитуемых ими предприятий.

2.Налогообложение курсовых разниц. Не секрет, что кредитование многих масштабных инвестиционных проектов осуществляется в валюте. Возникающие при работе, курсовые разницы облагаются налогом, хотя возврат кредитов и выплата процентов начинаются обычно через достаточно продолжительный срок (2—5 лет). Таким образом, существующий порядок налогообложения курсовых разниц по валютным кредитам на фоне нестабильности курса рубля препятствует вложениям средств банка в инвестиционные проекты. Специфика банковских операций с большими оборотами по счетам доходов и расходов неоправданно завышает сумму налогов на пользователей автодорог и содержание социально-жилищной сферы. В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в ст. 2 Закона РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» 3 (изменениями и дополнениями).

V. Основной функцией пруденциальных норм (в частности, обязательных экономических нормативов, устанавливаемых Центральным банком РФ) должны быть не только и не столько контрольные функции. Ограниченность такого подхода убедительно доказал недавний мгновенный крах множества банков, успешно выполнявших все экономические нормативы. Требуется реальное управление со стороны государства в лице ЦБ РФ деятельностью банков различных групп. Но не административными, а экономическими методами, обличенными в нормы права.

VI. Для коммерческих банков нормативы должны, в первую очередь, стимулировать их кредитно-инвестиционную деятельность в обслуживаемых секторах реальной экономики. Автор предлагает принять закон: «Об инвестиционной деятельности кредитных организаций в производственной сфере» и предлагает разделы закона. Практика доказала, что естественное сращивание в рамках одной отрасли промышленного и банковского капиталов создает устойчивую к внешним воздействиям гибкую структуру в форме промышленно-финансовой группы. В промышленно-финансовых группах значительно ниже кредитные, инвестиционные и системные риски, что существенно уменьшает стоимость ресурсов для конечного заемщика. Кроме того, согласованный менеджмент внутри группы позволяет эффективнее реагировать на изменяющиеся рыночные условия и плодотворнее взаимодействовать с государственными структурами. Уменьшаются расходы каждого отдельного предприятия на научно-технические и исследовательские работы, лицензии и патенты.

Поэтому представляется, что для создания благоприятных условий работы отраслевых банков в реальном секторе экономики необходимо реализовать следующие меры:

3 ВСНД ВС РФ № 11, 1992, ст. 525.

1) дифференцировать обязательные и оценочные экономические нормативы оценки деятельности;

2) для банков, собственниками которых являются крупные российские компании, риски операций по кредитованию предприятий отрасли под гарантию материнской компании.

3) дифференцировать нормы отчислений в обязательные резервы Центрального банка в зависимости от степени вложений в реальный сектор экономики.

VII. Предлагается, внести изменение в Положение «О Федеральном казначействе» дополнение, согласно которому, казначейство осуществляет деятельность, направленную на использование временно свободных денежных средств — капитализацию, т. е. дать возможность казначейству пустить эти деньги в оборот, а процентную прибыль затем поделить между самим казначейством и бюджетной организацией, чьи деньги были капитализированы.

VIII. Руководствуясь тем, что исполнение федерального бюджета осуществляется через органы Федерального казначейства, при участии коммерческих банков, следует повысить ответственность за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов.

IX. Представляется необходимым включить в п. 3 ст. 3 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» положение, что прибыль является целью деятельности ЦБ РФ, однако не превалирующей, а факультативной. На наш взгляд не следует бояться коммерческой деятельности Центрального банка, т.к. ее достаточно просто ограничить законом, чтобы избежать различных злоупотреблений.

X. Автор предлагает внестиизменение в ст. 7 п. «ж» и глву 6 Конституции РФ, где уточнить правовой статус ЦБ РФ, а также определить полный правовой статус служащих Банка России с целью недопущения злоупотреблений с их стороны, и урегулировать этот статус в Федеральном законе N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» 4, а также уточнить положение работников ЦБ РФ.

В диссертации автор делает ряд конкретных предложений по совершенствованию правового статуса работников коммерческих банков. Научно-практическая значимость диссертационного исследования обусловлена его актуальностью и новизной.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и сформулированные положения, могут быть использованы в научных и практических разработках проблем финансового права, законодательного регулирования организации и деятельности финансового — кредитных организаций, а также в учебном процессе, в ходе преподавания финансового права, в частности его института — банковского права в юридических и экономических вузах.

Практические предложения диссертации направлены на совершенствование законодательных актов, регулирующих банковскую деятельность, и могут быть полезными при подготовке и совершенствовании нормативно — правовых актов по регулированию банков и банковской деятельности в РФ.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. Основные теоретические положения, выводы и обобщения апробированы в учебном процессе. Основные положения диссертационного исследования были изложены автором в трех статьях.

Структура диссертации обусловлена целями, задачами и объемом работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов и списка использованных источников и литературы.

Изучение современного послекризисного состояния правового по ложения банковской системы России позволило автору сформулировать следующие выводы и предложения по совершенствованию законодатель ства в этой области.I.Наиболее правильной в современных условиях представляется стратегия, представляющая собой постепенный и, в значительной степени, добровольный переход к банковской реформе, обеспечивающей стимули рование заинтересованности банков в повышении эффективности их нормативов и переходу на более жесткие нормы надзора. Это стимулиро вание должно привести к постоянному росту числа более высококаче ственных банков и их роли на рынке банковских услуг. Несмотря на то, что данный подход позволит снизить до минимума срывы в экономике, он только постепенно приведет к оздоровлению банковской системы и по вышению её эффективности в размещении ресурсов. Во всяком случае не которую постепенность нельзя избежать, поскольку сдвиги в банковской системе могут происходить только одновременно с преобразованием эко номики и правовых норм, регулирующих эту деятельность в целом, кото рое может происходить лишь постепенно.II. Автор пришел к выводу, что ЦБ РФ следует продавать ин странным банкам часть акций принадлежащих ему коммерческих банков. Опыт многих развивающихся стран показывает, что иностранные банки могут служить своего рода мостом для привлечения иностранного капи тала. Банки выступают консультантами потенциальных иностранных инвесторов и оказывают банковские и другие финансовые услуги ино странным компаниям, с которыми они работают в своих странах. Серьез ной выгодой от присутствия иностранных банков могла бы стать переда ча банковских технологий российским банкам. Несмотря на потенциаль ные выгоды, вход иностранных банков в российский рынок наталкивается на большое сопротивление, и их присутствия в России очень мало. Основ ное сопротивление исходит от российский банков, которые опасаются, что иностранные банки захватят очень большую долю очень прибыльных посреднических операций с валютными вкладами. Несмотря на ограни ченное присутствие иностранных банков в России, подобные явления уже имеют место. ЦБ РФ мог бы развеять озабоченность российских банков, введя потолок уставного капитала иностранного банка и определив обя зательность хотя бы частичной капитализации иностранных банков. ЦБ РФ также мог бы потребовать от иностранных банков держать достаточ ную часть капитала для обеспечения валютных операций банка или предоставлять валютные кредиты внутри страны из средств, привле каемых валютных депозитов, как это делается в других странах, включая некоторые страны развитого рынка. Это может найти свое закрепление в ст. 35 федерального закона «О банках и банковской деятельности» .IIL Существенную роль в повышении устойчивости работы банков играет укрепление внутреннего и внешнего аудита как в самих банках так и в компаниях являющихся банковскими клиентами. В ходе реформ бан ковского и корпоративного сектора в странах Юго — Восточной Азии, проводимых под эгидой МВФ и МБРР, явилась необходимость изменений в функциях и составе советов директоров корпораций, их ответственности и подотчетности всем акционерам включая возможности последних за щищать свои права по суду. При этом положительное значение может иметь повышение возможностей институциональных инвесторов, включая международных, в обеспечение отчетности, менеджмента и повышения качества управления как в самих банках, так и в компаниях, являющихся банковскими клиентами.IV. Существующая в настоящее время нормативная база не стиму лирует предоставления финансовых услуг предприятиям и населению, она требует усовершенствования. Например:

1. Работа по кредитованию предприятий реального сектора эконо мики более трудоемка, но менее рентабельна, чем спекулятивные опера ции на финансовых рынках. Однако порядок налогообложения этого не учитывает, налог на прибыль для всех банков одинаков. Поэтому мы по лагаем, что для банков, активно кредитующих промышленные предприя тия, необходимо установить налог на прибыль на уровне кредитуемых ими предприятий.2.Налогообложение курсовых разниц. Не секрет, что кредитование многих масштабных инвестиционных проектов осуществляется в валюте. Возникающие при работе с валютой курсовые разницы облагаются нало гом, хотя возврат кредитов и выплата процентов начинаются обычно че рез достаточно продолжительный срок (2−5 лет).Таким образом, су ществующий порядок налогообложения курсовых разниц по валютным кредитам на фоне нестабильности курса рубля препятствует вложениям средств банка в инвестиционные проекты. В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в Закон РФ «О налоге наприбыль предприятий и организаций» (с изменениями и дополнениями), в част ности предложено давать отсрочку по данным налоговым платежам.3. Дифференцировать нормы отчислений в обязательные резервы ЦБ РФ в зависимости от степени вложений в реальный сектор экономики.V. Основной функцией пруденциальных норм (в частности обяза тельных экономических нормативов, устанавливаемых ЦБ РФ) должны быть не только и не столько контрольные функции. Ограниченность тако го подхода убедительно доказал недавний мгновенный крах множества банков, успешно выполнявших все экономические нормативы. Требуется реальное управление со стороны государства в лице ЦБ РФ деятель ностью банков различных групп, но не административными, а экономиче скими методами, облеченными в правовую форму в частности в нормы финансового права.VI. Для коммерческих банков нормативы должны в первую очередь стимулировать их кредитно-инвестиционную деятельность в обслужи ваемых секторах реальной экономики. Автором предлагается принять за кон «Об инвестиционной деятельности кредитных организаций в произ водственной сфере». Этот закон мог бы состоять из следующих частей:

1. Предельная ставка резервирования для банков, осуществляющих кредитование инвестиций.2. Понижение процента ставки рефинансирования при осуществле нии банками инвестиционных проектов.3. Понижение налогового бремени для банков инвесторов в реаль ную экономику.Vn. Предлагается внести изменения в Положение «О федеральном казначействе», согласно которому предложить осуществлять казначей ством деятельность, по капитализации временно свободных денежных средств, т. е. дать возможность казначейству пустить эти деньги в оборот, а процентную прибыль поделить между самим казначейством и бюджет ной организацией, чьи деньги были капитализированы.Vni. Учитывая, что исполнение федерального бюджета до сих пор осуществляется не только через органы Федерального казначейства, но и при участии уполномоченных коммерческих банков, следует повысить персональную ответственность работников банков за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств как из бюд жета, так и в бюджет. Для этого следует более точно определить правовой статус работников банков, имеющих дело с бюджетными средствами и соответственно предусмотреть их повышенную ответственность за эти операции вплоть до увольнения и привлечения к уголовной ответствен ности. (Сделать это необходимо с целью недопущения задержек заработ ной платы и недопущения кризиса неплатежей в целом). Соответствую щими статьями следует дополнить как закон «О ЦБ РФ», так и закон «О банках и банковской деятельности» .IX. Представляется необходимым включить в п. 3 ст. З Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», положение о том, что прибыль является целью деятельности ЦБ РФ, однако не оснгов ной, а факультативной. На наш взгляд, не следует бояться коммерческой деятельности Центрального банка, так как ее достаточно просто ограни чить, чтобы избежать различных злоупотреблений.XI. Необходимо внести изменения в ст. 71 п ." ж" и главу 6 Конститу ции РФ, где считать Центральный Банк РФ органом исполнительной власти, а так же уточнить полный правовой статус служащих банка Рос сии с целью недопущения злоупотреблений с их стороны, и урегулировать этот статус, внеся изменения в Закон «Об основах государственной служ бы Российской Федерации» .Научно-практическая значимость диссертационного исследования обусловлена актуальностью и новизной возникших послекризисных про блем. Содержащиеся в работе теоретические выводы и сформулирован ные предложения могут быть использованы в научных и практических разработках проблем финансового права, законодательного регулирова ния организаций и деятельности финансово-кредитных организаций, а так же в учебном процессе, в ходе преподавания финансового права, в част ности его института — банковского права, в юридических и экономических вузах. Выводы и предложения, сделанные по диссертации могут быть ис пользованы в практической деятельности работников банков, а также в законотворческой деятельности депутатов.