Институциональная структура сектора общественных благ

Как отмечает В. А. Нисканен и как показывает практика работы общественного сектора, политическая конкуренция (даже в демократическом обществе) недостаточна для того, чтобы обеспечить необходимый уровень бюджетной дисциплины. Сказывается несовпадение интересов социальных групп, предпринимательских слоев, бюрократических кланов^[1]. При этом нужно учитывать сложность выявления общенациональных интересов, их конкретного содержания, достижения консенсуса при их реализации^[2].

Двумя основными источниками негативных искажений в общественном секторе выступают отсутствие конкурентной среды при производстве общественных благ, обеспечивающей рыночное регулирование цен и объемов производства, и низкая обратная связь с потребителем. Из них проистекают четыре основные проблемы, связанные с производством общественных благ: это качество предоставляемых общественных услуг, их количество, ассортимент и издержки, связанные с их производством и предоставлением. Решение этих проблем представляется возможным с помощью четырех основных представленных мер (рис. 10.2).

Рис. 10.2. Искажения в секторе общественных благ (ОБ) и механизмы их регулирования.

Раскроем их институциональную сущность.

Перевод на субнационалъный уровень. Для России характерен большой разброс в уровнях обеспеченности общественными благами по городам и регионам. И федеральное выравнивающее финансирование производства ряда общественных благ позволяет в некоторой степени снизить неравенство в развитии территорий. Однако политика бюджетного выравнивания продемонстрировала низкую эффективность с точки зрения долгосрочного воздействия на экономический рост.

Практика показывает, что эффективность в распределении ресурсов общественного сектора наилучшим образом достигается при закреплении ответственности по каждому типу общественных расходов за тем уровнем управления, который наиболее тесно представляет получателей соответствующих благ. Таким образом, производство локальных общественных благ естественным образом целесообразнее обеспечивать на субнациональном уровне. Кроме того, аргументами в пользу субнационального уровня выступают также:

• — существенные различия в предпочтениях относительно объема и структуры общественных благ между территориями внутри государства;
• — отсутствие дополнительных издержек производства в связи с передачей его на субнациональный уровень.

Вследствие этого в большинстве стран Европы местное самоуправление получает большую часть налоговых поступлений. И только функции, которые не может взять на себя местное самоуправление, оно передает выше на уровень региона. А то, что не может поднять регион, он передает на уровень общенациональный¹. У нас же уровень доходов бюджетов муниципальных образований до перераспределения в целом не достигает 17% от общих доходов консолидированного бюджета, а расходы составляют около четверти общих расходов. Как правило, местным властям передаются такие услуги населению, как строительство и содержание дорог, водоснабжение и канализация, уборка и переработка отходов, благоустройство территории, организация и содержание мест парковки автотранспорта, местная полиция и служба безопасности, пожарная охрана, содержание парков и других зон отдыха, театров и спортивных сооружений, ряд социальных услуг населению, бесплатная медицина, скорая помощь и др.

Перевод на коммерческую основу. Производство общественных благ не всегда полностью осуществляется организациями, принадлежащими государству. Зачастую оно может быть обеспечено общественными расходами, направляемыми на финансирование необходимых обществу видов продукции, работ, услуг, производимых частными предприятиями. Способов такого взаимосотрудничества государства и частного сектора в целях повышения общественного благосостояния может быть достаточно большое количество. В настоящее время это направление активно развивается, занимая в западных странах более половины всего оборота общественного сектора.

Введение

жестких бюджетных ограничений подразумевает четкое разграничение функций и источников финансирования между государственным и субнациональными уровнями. Этот метод является эффективным инструментом повышения эффективности производства общественных благ при наличии следующих условий:

• — имеет место информационная асимметрия относительно потребностей территории;
• — отсутствуют четкие разграничения полномочий и ответственности между различными уровнями власти;
• — имеет место несбалансированность межбюджетного взаимодействия (отсутствие полноценного механизма финансового взаимодействия между центром и регионами).

Как правило, центральная власть обладает несовершенной информацией о региональных (местных) экономических условиях: издержках, доходах, предпочтениях и т. д. Это ставит центральную власть перед весьма трудной проблемой: децентрализованные фокусы управления могут эксплуатировать незнание центра и извлекать из этого максимальную «информационную ренту»^[3][4]. Вследствие этого при наличии практики финансовой помощи городам и регионам муниципальные и региональные власти имеют склонность вместо поиска самостоятельных механизмов решения трудностей прибегать к помощи вышестоящего уровня власти. Особенную опасность эта практика приобретает при отсутствии четкого обозначенного механизма такого взаимодействия.

Сильное социальное неравенство может сдерживать рост и развитие регионов, поэтому поддержка нуждающихся территорий является важным элементом субнациональной политики. Однако ее дизайн должен создавать стимулы к собственному развитию, иметь долгосрочные эффекты на стороне предложения¹. Избыточная забота о нуждающихся регионах со стороны центра формирует ситуацию, когда стимулы к самостоятельному развитию исчезают: нуждающиеся регионы ориентированы исключительно на получение трансфертов из центра. Такая форма субнационального взаимодействия является проигрышной как для ее субъектов, так и для общества в целом. Участие государства в финансировании субнационального развития должно носить четко сформулированный и обоснованный характер, чтобы не быть подверженным информационным манипуляциям субнационального уровня и избежать неэффективного использования бюджетных ресурсов. Инвестиции государства следует направлять лишь на институциональную модернизацию и развитие необходимой территориальной инфраструктуры.

Значительная часть государственной деятельности, включая всю социальную и экономическую политику, находится в сфере совместного ведения различных уровней власти без четкого разграничения обязанностей и полномочий каждого из уровней, а некоторые области деятельности, находящиеся в сфере ведения субнациональных властей, воспринимаются населением и представителями этих властей как находящиеся в ведении федеральных органов власти. В результате нарушается принцип четкого разделения полномочий и ответственности между различными уровнями власти. Практика показывает, что население более отчетливо видит результаты работы местных органов власти, что увеличивает зависимость между хорошей работой на своем посту и вероятностью быть избранным. Однако для этого должна быть обеспечена прозрачность деятельности местных органов власти и четкое разграничение полномочий, известное населению.

На данный момент политическая ответственность региональных и местных властей крайне низка из-за недостаточной прозрачности их деятельности^[5][6]. На муниципальные бюджеты возложено выполнение целого ряда государственных обязательств, как предусмотренных действующим законодательством, так и не предусмотренных им^[7]. Вследствие этого происходит как манипулирование информацией перед центральными властями относительно недостаточности финансирования вверенных зон ответственности, так и уклонение от возложенных на власти обязательств. Поэтому необходимо совершенствование законодательной базы в целях более четного разграничения прав и обязанностей каждого из уровней власти.

Помимо разграничения функций различных властных структур не менее важное значение имеет четкая регламентация механизмов финансового взаимодействия между уровнями власти. Действующие в России на данный момент мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнения. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета. При этом бюджетные ограничения местных властей являются еще менее жесткими, поскольку механизмы распределения средств между региональными и местными бюджетами являются еще менее прозрачными^[8]. Межбюджетное взаимодействие целесообразнее проводить по четко обозначенным правилам:

• — разграничение источников финансирования различных властных уровней;
• — четкое обозначение целевых программ и механизмов дополнительной поддержки нижестоящих уровней с выделением универсальных критериев выделения данных средств.

Регулирование системой сдержек и противовесов представляет собой механизм эффективного контроля за полным и целевым использованием средств, выделяемых на создание общественных благ. Как правило, он включает в себя формирование бюрократической структуры, естественным образом или специализированно контролирующей государственные расходы. Естественный контроль может осуществляться как со стороны государственной власти — над действиями, осуществляемыми исполнительной властью, так и со стороны избирателей, что возможно только при наличии неискаженной и прозрачной системы информирования о действиях, осуществляемых на различных уровнях управления. Специализированный контроль, как правило, осуществляется службами, специально созданными для проведения ревизий государственных и субнациональных расходов. В отличие от естественных механизмов этот способ проверки более подвержен коррупции, а, кроме того, в силу потребности в дополнительных расходах на его обеспечение имеет значительно меньший запас эффективности.

• [1] Попов Е. В., Кац И. С. Институциональные особенности эволюции сектора общественных благ // Вестник УГТУ-УПИ. Серия «Экономика и управление». 2009. № 5. С. 4—18.
• [2] Тюлюндиева Н. Бюджет государства как политическая категория (концептуальныеподходы) // Общество и экономика. 2012. № 6. С. 18.
• [3] Смолина Е. В. Адаптация культуры к рынку как одна из целей культурной политики[Электронный ресурс]. URL: http://www.interstudio.ru/projects/thesis/smolina07.doc.
• [4] Занадворнов В. С., Ильина И. П. Теория экономики города. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 1999. С. 51.
• [5] Григорьев Л., Зубаревич Н., Урожаева Ю. Сцилла и Харибда региональной политики // Вопросы экономики. 2008. № 2. С. 90.
• [6] Попов Е. В., Лавров И. В. Институты экономики благосостояния: теория и методология // Социум и власть. 2009. № 3. С. 66—71.
• [7] Клисторин В. И., Сумская Т. В. Роль института местного самоуправления в развитии федеративных отношений // Регион: экономика и социология. 2008. № 1. С. 71.
• [8] Григорьев Л., Зубаревич Н., Урожаева Ю. Сцилла и Харибда региональной политики // Вопросы экономики. 2008. № 2. С. 12—13.