Должностные лица. 
Административная юрисдикция

Статус должностного лица. Публичные и частноправовые должностные лица

Физические лица, наделенные государственно-властными полномочиями или осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в негосударственных органах, организациях, учреждениях, относятся к должностным лицам. Для взаимоотношений должностного лица характерна служебная соподчиненность: должностное лицо определяет меру легитимного поведения других участников правоотношения и обязано исполнять правомерные требования вышестоящего начальника. Таким образом, статус должностного лица распространяется на любое физическое лицо публичного или частного права, действия которого влекут за собой возникновение, приостановление, изменение или прекращение юридически значимых событий и обстоятельств (т.е. юридических фактов).

Статус должностного лица обусловлен правовой регламентацией его полномочий и не зависит от их объективной реализации. Должностное лицо в зависимости от существа административного отношения вправе осуществлять вверенные ему права и обязанности либо воздерживаться от таких действий. Отождествление публичной и частноправовой деятельности, отнесенной к ведению должностного лица, характерно только для административного права: должностное лицо в уголовном праве наделено только публичными полномочиями (прим. 1 к ст. 285 УК).

Должностные лица различаются в зависимости от содержания их публичных обязанностей. Должностное лицо, наделенное организационно-распорядительными или административно-хозяйственными обязанностями^[1] по специальному полномочию, исполняет функции, возложенные на него законом, нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица. Специальные полномочия, определяющие статус должностного лица, ограничены сроком государственно-служебных обязанностей, либо они прекращаются в момент исполнения служебного поручения, возложенного на него нормативным актом или распоряжением.

К должностным лицам, наделенным публичными административными обязанностями, относятся государственные и муниципальные служащие. Административные обязанности должностного лица распространяются на подчиненных ему государственных и муниципальных служащих, а также на лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Указанные должностные лица вправе принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями независимо от формы собственности и ведомственной подчиненности. Должностные лица органов местного самоуправления также наделены властными административными обязанностями, однако они вправе их осуществлять в исполнительно-распорядительных муниципальных (негосударственных) органах. Таким образом, возложенные на них обязанности не относятся к государственно-властным обязанностям.

К должностным лицам публичного права относятся лица, осуществляющие властные административные обязанности в государственных и муниципальных органах. Физические лица коммерческих, некоммерческих организаций, наделенные административными обязанностями, относятся к должностным лицам частного права. Должностные лица частного права, так же как и должностные лица государственных и муниципальных органов, наделены распорядительными полномочиями, но такие полномочия не являются властными, хотя они и обязательны для исполнения подчиненными им лицами, т. е. лицами, находящимися с ними в трудовых отношениях. Должностные лица частного права осуществляют коммерческую деятельность, что невозможно для лиц, наделенных публичными правомочиями^[2].

Действующее право допускает различия в правовом положении должностных лиц федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов РФ. В последнем случае такие лица занимают должности, установленные только конституциями и уставами субъектов Федерации.

Применительно к сфере деятельности негосударственных организаций (кроме муниципальных) действующее законодательство устанавливает статус должностных лиц, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющих управленческие функции в коммерческой или некоммерческой организации. Содержание управленческих функций этих лиц совпадает с содержанием полномочий, предусмотренных для должностных лиц государственных и муниципальных органов, такие лица наделены организационно-распорядительными или административно-хозяйственными обязанностями.

Должностные лица должны быть дееспособными гражданами, т. е. обладать возможностью своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Такие граждане вправе вступать в обязательственно-правовые отношения, обладать имущественными и личными неимущественными правами. Возрастной критерий дееспособности не обязательно связан с достижением 18 лет. Гражданин, не достигший указанного возраста, может быть признан дееспособным лицом в силу п. 2 ст. 21 ГК и тем самым обладать статусом должностного лица предприятия, организации, учреждения любой негосударственной формы собственности. Однако обретение такого статуса несовершеннолетними гражданами в сфере публичных отношений существенно ограничено. Например, правом поступления на государственную службу обладают граждане, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственным языком и имеющие профессиональное образование.

Властные полномочия государственного служащего заключены в реализации организационно-распорядительных и административно-хозяйственных обязанностей, следовательно, такой служащий обладает также и статусом должностного лица. Осуществляя от имени и по поручению соответствующего министерства (ведомства) вверенные им публичные полномочия, должностные лица содействуют возникновению, изменению, приостановлению или прекращению административных отношений.

Обязательной предпосылкой квалификации административного правонарушения должностного лица является установление причинно-следственной связи между фактом правонарушения и неисполнением или ненадлежащим исполнением должностных обязанностей (см. абз. 1 ст. 2.4 КоАП).

Должностное лицо сохраняет свой юрисдикционный статус применительно к своей профессиональной деятельности, при совершении должностным лицом нарушений общественного порядка (например, мелкого хулиганства или незаконного распития пива и спиртных напитков, см. соответственно ст. 20.1, 20.20 КоАП) не принимается во внимание должностной статус нарушителя, последний привлекается к ответственности на общих основаниях с другими физическими лицами.

В зависимости от целей и предназначения деятельности выделяются публичные и частноправовые лица. К публичным должностным лицам относятся должностные лица государственных, муниципальных органов, специальных публичных органов (Банка России, Счетной палаты, Следственного комитета РФ), должностные лица публичных некоммерческих организаций — государственных корпораций, государственных компаний, бюджетных, автономных и казенных учреждений, саморегулируемых организаций, а также должностные лица публичных коммерческих организаций — открытых акционерных обществ с государственным участием, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Должностные лица частного права действуют в коммерческих организациях, основной целью которых является извлечение прибыли, а также в некоммерческих организациях, предназначенных для осуществления непубличной деятельности.

Статус частноправовых должностных лиц обусловлен их процессуальными правами и обязанностями как субъектов административных правонарушений. Общественная опасность правонарушений, совершенных частноправовыми должностными лицами, как правило, превышает вред (ущерб), причиняемый правоохраняемым интересам лицом, не наделенным должностными полномочиями, поэтому КоАП устанавливает для должностных лиц более обременительные штрафные санкции в сравнении с иными нарушителями — физическими лицами. Таким образом, юрисдикционная значимость частноправовых должностных лиц обусловлена:

• а) презумпцией значимости причиняемого ими вреда (ущерба);
• б) наделением их дополнительными правами и обязанностями в случаях, специально предусмотренных КоАП;

в) распространенностью совершаемых ими правонарушений.

Относительно последнего из указанных критериев следует отметить специфику субъектного состава КоАП: почти всегда санкции статей кодекса устанавливают ответственность для частноправовых должностных лиц, публичные должностные лица являются субъектами административных правонарушений лишь в редких случаях (см. например, ст. 14.9, ч. 1, 2 ст. 14.25, ч. 3 ст. 14.32, ч. 2 ст. 14.35, ст. 19.7⁴ КоАП).

Законодательство субъектов РФ устанавливает ответственность публичных лиц только в исключительных случаях, например в соответствии с КоАП города Москвы административная ответственность только для публичных должностных лиц предусмотрена при совершении проступков, установленных ст. 7.27 (несоблюдение организациями лимитов энергопотребления), ст. 7.29 (нарушение порядка декларирования энергопотребления). Применительно к этим составам к субъектам административных правонарушений относятся также и публичные юридические лица, созданные в организационноправовой форме государственного учреждения или государственного унитарного предприятия, должностные лица государственных организаций-нарушителей в этих случаях могут быть привлечены к ответственности независимо от квалификации корпоративного правонарушения (см. ч. 3 ст. 2.1 КоАП). Привлечение к ответственности публичных организаций в соответствии с КоАП и КоАП города Москвы возможно только в указанных случаях, при этом КоАП и КоАП города Москвы не предусматривают ответственности государственных или муниципальных органов. Таким образом, общая тенденция федеральных и московских законодателей квалифицировать по преимуществу проступки частноправовых субъектов остается незыблемой. Характерно, что примечанием к ст. 2.4 КоАП установлены квалифицирующие признаки частноправовых и публичных должностных лиц, однако, как было указано выше, последние значительно реже привлекаются к административной ответственности.

Санкции за налоговые правонарушения чаще применяются к должностным лицам коммерческих организаций. Санкции, определенные БК и НК, в отличие от КоАП, не предусматривают дифференциации наказаний, совершенных должностными лицами и лицами, не наделенными правомочием должностного лица: при выявлении обстоятельств, отягчающих ответственность за совершение налогового правонарушения, принимается во внимание лишь повторное совершение указанного проступка лицом, к которому уже были применены налоговые санкции.

Административная ответственность должностных лиц в соответствии с КоАП, как правило, является следствием противоправного бездействия: нарушитель не соблюдает своих должностных обязанностей либо уклоняется от их исполнения, допуская тем самым наступление общественно опасных последствий^[3].

• [1] Далее понятия «административно-хозяйственные обязанности: и «административные обязанности» рассматриваются как тождественные.
• [2] На должностных лиц публичного права распространяются ограничения, установленные для государственных служащих. В частности, такие лицане вправе осуществлять иную оплачиваемую деятельность, за исключениемнаучной, преподавательской и другой творческой деятельности.
• [3] В частности, согласно ст. 35 Федерального закона от 25 июля 2002 г.№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» должностные лица организаций, принимающих в России иностранныхграждан, обеспечивающих их обслуживание или выполняющих обязанности, связанные с соблюдением условий их пребывания (проживания) в России, а также порядка их регистрации, оформления документов на право пребывания или проживания иностранцев в России, их передвижения в пределахРоссийской Федерации, изменения ими места жительства в России, виновныев нарушении российского законодательства, привлекаются к ответственностив соответствии с законодательством РФ. Административная ответственность за нарушение должностным лицоморганизации, принимающей в России иностранного гражданина или лица безгражданства, правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации установлена ч. 1 ст. 18.9 КоАП.