Период развития многопартийности

Новый этап развития многопартийности в России начался с принятием Конституции 1993 г., взявшей курс на развитие парламентаризма. Реализация этого курса требовала форсированного создания в стране полноценной многопартийной системы. Ожидалось, что фактором, способствующим ускоренному становлению цивилизованной многопартийности, станет новая пропорционально-мажоритарная избирательная система, закрепленная во введенном в действие Указом Президента от 1 октября 1993 г. Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3907.

Согласно Положению, в основу которого лег проект закона о выборах, подготовленный под руководством В. Л. Шейниса и Б. А. Страшуна Избирательный закон: материалы к обсуждению. М, 1993., депутатам, избранным по спискам избирательных объединений и блоков (по так называемым партийным спискам), предоставлялась половина мест в парламенте. Кроме того, в Положении содержался и ряд иных норм, обеспечивавших политическим партиям и движениям максимально благоприятные условия участия в выборах.

Было ли верным такое решение. Ответ на него усложняется тем обстоятельством, что в Положении о выборах 1993 г. Был избран наименее удачный, по мнению специалистов, вариант пропорционально-мажоритарной системы, для которого характерно механическое сочетание мажоритарного и пропорционального принципов представительства Веденеев Ю. Политические партии в избирательном процессе // Доверие. 1995. № 3−4.С.10.

Есть все основания считать, что новая избирательная система способствовала снижению темпов радикализации политических отношений и, прежде всего, за счет уменьшения активности внепарламентской оппозиции.

В качестве другого серьезного аргумента против введения в тот период избирательной системы с элементом пропорционального представительства обычно приводились рассуждения о верхушечном характере партий, отсутствии у них реальной социальной базы, их неспособности адекватно отражать структуру социальных интересов и т. п. Процессы корпоративизации общественно-политической жизни приобрели к концу 1993 г. такие масштабы, что грозили полностью перекрыть возможности для сколько-нибудь нормального формирования как структур гражданского общества, так и новых государственных институтов. Нужны были срочные и экстраординарные меры, направленные на ограничение подобных корпоративистских тенденций. И это был еще один весомый аргумент в пользу повышения роли партий и иных политических объединений в политическом процессе.

Дело в том, что именно партии (политические объединения в целом), в отличие от других объединений граждан на базе тех или иных групповых интересов, по природе своей предназначены не просто для выражения этих групповых интересов (в таком случае они ничем не отличались бы от объединений корпоративного характера), а для выявления в различных групповых, корпоративных интересах общезначимого начала, для учета политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный уровень. Только поэтому партии и могут претендовать на участие в формировании и осуществлении государственной власти.

Таким образом, политические партии и движения, получившие в декабре 1993 г. мощный импульс для своего развития, могли бы взять на себя роль локомотива, вытягивающего российское общество из примитивного состояния корпоративизма к нормальному гражданскому обществу и удерживающего представительную власть от опасности трансформации в неразвитую конструкцию сословно-корпоративного представительства.

Кроме того, целесообразность введения избирательной системы со значительным элементом пропорционального представительства нередко обосновывалась опасениями, что без определяющего влияния на избирательный процесс политических партий и движений можно получить депутатский корпус, состоящий главным образом из представителей номенклатурно-хозяйственного актива и околомафиозных структур. Здесь уместно вспомнить слова такого авторитетного специалиста, как М. Дюверже, о том, что «режим без партий обеспечивает увековечивание руководящих элит, сформированных по праву рождения, богатства или должности» и что «человеку из народа чрезвычайно сложно пробиться в эту закрытую касту без поддержки партий, стремящихся растить собственные элиты» Власть и демократия. Зарубежные ученые о политической науке. М., 1992. С. 96. Вскоре справедливость этих опасений достаточно наглядно подтвердилась в ходе выборов в органы представительной власти субъектов Российской Федерации, проводившихся главным образом по мажоритарной системе при слабом участии политических объединений.

Введение

новой избирательной системы необходимо было дополнить новым законодательством, определяющим понятия «политическая партия» и «общественно-политическое движение», очерчивающим условия и формы их участия в выборах и подчиняющим процессы их создания и деятельности целям правового демократического развития общества и государства. Это, однако, не было вовремя сделано. Между тем открывавшееся перед партиями и движениями политическое пространство почти не было организовано и упорядочено правом. Принятый в 1990 г. союзный Закон «Об общественных объединениях» уже не отвечал формирующимся новым социально-политическим реалиям. Закон был нацелен, прежде всего, на стимулирование зарождающейся многопартийности. Отсюда весьма облегченный, преимущественно заявительный, характер регистрации уставов партий, нечеткая регламентация их финансовой, производственной и хозяйственной деятельности, самое общее определение форм их участия в избирательном процессе и т. д.

В этом Законе политические партии определялись как объединения, выражающие политическую волю своих членов и ставящие основными задачами участие в формировании органов государственной власти и управления, а также осуществление власти через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов Закон «Об общественных объединениях». Ч. 1. Ст. 16. Однако это определение политической партии, фиксирующее в качестве основного признака партии ее участие в формировании и осуществлении государственной власти и, следовательно, вполне соответствующее принятым международным стандартам, носило декларативный характер. Дело в том, что согласно данному Закону все общественные объединения были наделены правом «участвовать в формировании органов государственной власти и управления» Закон «Об общественных объединениях». Ч. 1. Ст. 15., и то обстоятельство, что применительно к партиям было особо оговорено их «право выдвигать кандидатов в народные депутаты в том числе единым списком» Закон «Об общественных объединениях». Ч. 1. Ст. 16., не определяло специфику правового статуса партий в этом вопросе, поскольку не было подкреплено соответствующим избирательным законодательством.

Специфические требования Закона к политическим партиям и массовым общественным движениям, преследующим политические цели, выражались лишь в запрете государственного финансирования их деятельности, за исключением случаев финансирования избирательных кампаний Закон «Об общественных объединениях». Ч. 5. Ст. 5., а также в необходимости фиксированного индивидуального членства для политических партий Закон «Об общественных объединениях». Ч.7. Ст. 16., наличии не менее пяти тысяч членов для получения партиями общесоюзного (а с 1991 г. — общероссийского) статуса Закон «Об общественных объединениях». Ч. 2. Ст. 6., запрете на членство в партиях для иностранцев и лиц без гражданства Закон «Об общественных объединениях». Ч. 1. Ст. 9. и наличии у партий программных документов, публикуемых для всеобщего сведения Закон «Об общественных объединениях». Ч. 2. Ст. 16. Кроме того, на политические объединения распространялся Указ Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР» .

Тот небольшой набор требований к политическим партиям, который содержался в союзном Законе «Об общественных объединениях» (наличие фиксированного членства и численность не менее 5 тыс. членов для общефедеральной партии, запрет на коллективное членство и. на членство в партиях иностранцев и лиц без гражданства, а также обнародование партией своих программных документов), носил чисто номинальный характер, поскольку к выборам наряду с партиями были допущены и политические движения, на которые эти требования не распространялись. Таким образом, сложилась ситуация, когда право участия в выборах, предоставленное политическим объединениям граждан, не было скоординировано не только соответствующими значению этого права обязанностями, но и вообще никакими дополнительными обязанностями со стороны субъектов данного права перед обществом и государством (за исключением разве что лишь запрета на создание и деятельность оргструктур политических объединений на предприятиях, в учреждениях и организациях).

Это означало, что в законодательстве отсутствовали работающие критерии и процедуры определения и подтверждения политического характера субъектов избирательного процесса. В такой ситуации некоторым специалистам казалось заманчивым решить проблему простым бюрократическим образом — предоставить право решить вопрос о политическом характере претендентов на участие в выборах, например, как предлагалось, суду по представлению Центральной избирательной комиссии Выборы в Государственную Думу. М., 1995. С. 33.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. Ст. 4339. право участия в выборах было предоставлено лишь политическим объединениям граждан (политическим партиям, политическим организациям, политическим движениям).