Формы, экологические функции и методы государственного управления экологопользованием и охраной окружающей среды

Формы управления представляют собой внешнее проявление регулирующей деятельности, применительно к праву носящей правовой и неправовой характер. Наиболее распространены неправовые формы регулирования; правовые применяются лишь тогда, когда возникают противоречия, устранимые только правовым путем.

Виды неправовых форм:

• а) оперативно-хозяйственное распорядительство, осуществляемое по отношению к тем вопросам экологопользования и охраны окружающей среды, решение которых не имеет правовой природы, а значит, находится за пределами правового регулирования. Например, вопрос об отнесении земель к той или иной категории является вопросом экономическим, и если такое отнесение не противоречит установленным в законе правилам экологопользования и охраны окружающей среды, то решение, принимаемое по данному вопросу, не имеет правовой природы. Следовательно, при обращении недовольных лиц в прокуратуру прокурор не может заявить протест на это решение, поскольку оно находится за пределами закона;
• б) обеспечение исполнителей необходимыми средствами для выполнения ими своих функций. Оно также не имеет правовой природы, хотя без совершения этого управленческого действия соответствующий закон может оказаться нереализованным. Так, при необеспеченности минеральными удобрениями невозможна реализация норм закона, направленных на повышение плодородия почв.

Виды правовых форм:

• а) правотворческие — принятие решений, имеющих значение закона или его форму;
• б) правоприменительные — принятие актов, посредством которых правотворческие акты реализуются в жизнь;
• в) правоохранительные — применение санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы нарушаются.

Регулирование в сфере государственного управления экологопользованием и охраной окружающей среды осуществляется с применением следующих правовых методов регулирования:

• — метод обязательных предписаний, или императивный метод, предполагающий точное и неукоснительное выполнение управленческого решения. Такой метод применяется в случаях, когда нс требуется учитывать местные условия и особенности при выполнении решения. Обязательным требованием закона, независимо от местных условий и особенностей, является, в частности, осуществление авторского надзора за реализацией проектов землеустройства;
• — метод рекомендаций, выражающийся в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей. Так, установленный в ЗК РФ режим категорий земель может корректироваться в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп;
• — метод санкционирований, или метод ограниченного самоуправления, при котором управленческие решения принимаются управляемым органом, однако юридическую силу они обретают лишь после утверждения их компетентным органом. Например, проекты внутрихозяйственного землеустройства утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель, а обязательные для выполнения мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны земель, входящие в проект внутрихозяйственного землеустройства, утверждаются территориальным органом Росреестра;
• — метод разрешения (делегирования всех прав) означает полное самоуправление органов (управленческие решения принимаются ими самостоятельно и не нуждаются в чьем-либо утверждении).

Независимо от видов и компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении нижеперечисленных функций, позволяющих осуществлять государственное управление экологопользованием и охраной окружающей среды.

Функция учета природных объектов и ведения государственных кадастров (реестров) обусловлена потребностью в научно обоснованном экологопользовании и охране окружающей среды, осуществление которой возможно только при наличии полной и достоверной информации о природных объектах.

Применительно к экологическим отношениям можно выделить следующие учетные функции:

• — экологическая учетная функция, выражающаяся в ведении экологического мониторинга^[1];
• — экономическая учетная функция, выражающаяся в ведении кадастров (реестров) природных ресурсов, предусмотренных экологическим законодательством: земель, недр, лесов, вод, животного мира и др.

Учетная информация о состоянии окружающей среды формируется в сводном документе — ежегодном государственном докладе Минприроды России «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации», который представляется в Правительство РФ.

Специфика учета природных объектов выражается в следующем:

• — учет природных объектов ведется, как правило, по натуральной форме (например, земли учитываются по количеству и качеству, по землепользователям, производятся их экономическая оценка и др.);
• — учет осуществляется по определенной процедуре, предусматривающей установленную законом систему построения учетных данных, наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осуществлять указанный учет; специальные сроки предоставления необходимых сведений и т. п.;
• — в результате хозяйственной деятельности и иных факторов данные учета постоянно изменяются и обновляются, обеспечивается их непрерывная актуализация;
• — данные учета систематизируются (по административно-территориальным единицам, составным частям фондов природных ресурсов, категориям и субъектам пользования природными ресурсами и т. п.) и сохраняются на бумажных и (или) электронных носителях, формируются соответствующие базы данных;
• — процесс учета по каждому виду кадастра (реестра) регламентирован специальным постановлением Правительства РФ.

Данные учета природного объекта, с одной стороны, придают ему определенный статус, с другой — позволяют принимать объективные и научно обоснованные решения относительно его использования и охраны.

Данные кадастра (реестра) используются в отношениях по экологопользованию и хозяйственной эксплуатации природных объектов, где служат определенным критерием при разрешении земельных споров.

Данные учета природных объектов служат основой дифференцированного подхода в регулировании экологопользования и охраны окружающей среды со стороны исполнительных, налоговых и других органов. Так, мероприятия по охране земель осуществляются с учетом зональных и региональных особенностей земель, включающих в себя кадастровую оценку объектов природы.

Натуральные кадастровые показатели (например, класс земли по бонитету почв) служат основой для переведения натуральной ценности земли в денежную оценку: плата за землю взимается в форме земельного налога или арендной платы, определяемых в зависимости от качества и местонахождения земельного участка.

Функция учета и ведения кадастров (реестров) служит основой для всех остальных функций регулирования экологопользования и охраны окружающей среды. На основе этих данных осуществляются разработка, планирование экологопользования и охранительных мероприятий, распределение и перераспределение природных объектов в пользование, пространственно-территориальное устройство природных объектов и другие функции управления.

Функция планирования и осуществления мероприятий по использованию и охране природных объектов вызвана потребностью в их рациональном и эффективном использовании и охране. Планирование и проведение мероприятий по охране окружающей среды осуществляются в рамках концепций, программ (планов) отраслевого и территориального социальноэкономического развития, федеральных и региональных программ в области охраны окружающей среды (например, государственная программа РФ «Охрана окружающей среды» на 2012—2020 годы; подпрограмма «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на период до 2020 года» государственной программы РФ «Развитие атомного энергопромышленного комплекса»; государственная программа Московской области «Экология и окружающая среда Подмосковья на 2014—2018 годы»). Финансирование реализации мероприятий по охране окружающей среды, экологических программ производится за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, средств предприятий, учреждений, организаций и других источников.

Функция распределения и перераспределения природных объектов

необходима для эффективности их использования и охраны путем включения физических и юридических лиц в механизм отношений собственности на данные природные объекты (там, где она допускается законом). Такое включение осуществляется путем предоставления природных объектов на нраве собственности, владения, пользования либо аренды. Законодательством определен также порядок прекращения этих нрав и изъятия выделенных природных объектов ввиду их ненадлежащего использования, использования не, но целевому назначению, для государственных и муниципальных нужд и по другим причинам. Кроме того, законом предусмотрены функции отнесения природных объектов к категориям, видам, группам, что определяет их правовой статус или изменяет его (например, перевод земель из одной категории в другую).

Функция воспроизводства природных объектов обусловлена тем, что в интересах будущих поколений при потреблении природных ресурсов общество обязано не допускать их полного истощения.

Данная функция осуществляется по следующим направлениям:

• а) установление специальных правил по воспроизводству природных объектов. Например, землепользователи обязаны повышать плодородие почв, предприятия лесхоза — производить лесоразведение и лесовосстановительные работы, водопользователи — восстанавливать и улучшать качество воды и т. п.;
• б) контроль за соблюдением этих правил органами государственного регулирования и его стимулирование мерами экономико-правового воздействия. Так, законом предусмотрены система государственного контроля за обеспечением природовосстановительных мероприятий всеми гражданами, организациями и иными лицами; выделение бюджетных средств на восстановление земель, нарушенных не по вине землевладельцев или землепользователей, бесплатное предоставление гражданам на праве общей собственности сельскохозяйственных угодий в соответствии с законами субъектов РФ и т.н.;
• в) установление такого режима экологополъзования_у при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и предотвращается утрата их природной функции.

В силу того, что функция воспроизводства осуществляется при определенных затратах материальных средств, в ее реализации преобладают неправовые формы (обеспечение мелиорантами для восстановления плодородия почв; поставка лесопосадочной техники, мелиоративные работы по созданию новых водоемов и т. п.). Правовые формы реализации данной функции имеют преимущественно организационный характер. В связи с расширением функций местного самоуправления органы власти на местах получают больше соответствующих полномочий.

Функция территориально-пространственного устройства природных объектов вызвана их особыми природными свойствами: объемной пространственностыо и неподвижностью. Производственно-хозяйственная деятельность общества должна соответствовать стабильно существующим и неподвижным условиям той или иной местности. С этой целью законом предусмотрены землеустройство и лесоустройство; установлены ограничения и запреты в пользовании животным миром на определенных территориях.

Территориально-пространственное устройство выражается в рациональном (с экологических и экономических позиций) отводе природных объектов для того или иного вида деятельности, а следовательно, в размещении, расстановке средств производства с учетом условий и особенностей природных объектов, которые с момента отвода начинают играть роль средств производства в качестве пространственного базиса или сырьевого придатка.

Данная функция позволяет согласовывать экологические и экономические интересы, поэтому она является специальным институтом в экологическом праве и выделена в особый раздел практически во всех основополагающих природоресурсовых актах.

Территориально-пространственное устройство можно назвать правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие общества и природы, гармоничное экономическое и экологическое развитие всех сфер человеческой жизни.

Функция надзора за использованием и охраной природных объектов является основополагающей по отношению ко всем остальным функциям регулирования в области экологопользования и охраны окружающей среды, поскольку без осуществления действенного надзора невозможно своевременное предупреждение, выявление и пресечение нарушений в этой области, что существенным образом влияет на реализацию других функций управления экологопользованием и охраной окружающей среды.

Надзорную функцию можно охарактеризовать следующим образом:

• а) данная функция распределена между значительным кругом органов. Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный экологический надзор). В соответствии со сг. 67 и 68 Закона об охране окружающей среды осуществляется также производственный и общественный экологический контроль;
• б) порядок осуществления надзорных функций и компетенция органов, осуществляющих их, урегулированы специальными нормативными правовыми актами. Так, порядок проведения государственного земельного надзора определен постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре»;
• в) поскольку деятельность государственных органов, осуществляющих надзорную функцию, урегулирована законом, в случае его нарушения возможно вмешательство органов прокуратуры, осуществляющей надзор за соблюдением законодательства во всех сферах.

Одним из средств контроля за экологопользованием и охраной окружающей среды является экологический аудит, который представляет собой независимую, систематическую, документированную и объективную проверку деятельности предприятия, учреждения, организации, систем управления процессами и оборудованием, предназначенными для предотвращения вредного воздействия на окружающую среду. Аудиторская деятельность осуществляется аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами. Аудиторская организация (коммерческая организация) и аудитор (физическое лицо) приобретают право осуществлять аудиторскую деятельность с даты внесения сведений о них в реестр аудиторов и аудиторских организаций.

Экологический аудит осуществляется за счет предприятий (организаций) на основе договора оказания аудиторских услуг с аудиторской организацией (индивидуальным аудитором).

Функция разрешения споров о праве экологополъзования вызвана коллизиями, возникающими в ходе использования гражданами и организациями различных природных объектов, выделенных им в собственность, пожизненное наследуемое владение, пользование и аренду. Эти споры подразделяются на следующие виды:

• — споры о предоставлении природных объектов в собственность, владение, пользование и аренду. Все граждане имеют право на получение земельного участка на указанном ими титуле. Отказ в его предоставлении может быть обжалован в суде;
• — споры об изъятии природных объектов для государственных или муниципальных нужд. Несогласие пользователя земли с решением органов местного самоуправления об изъятии участка дает ему право обжаловать это решение в судебном порядке;
• — споры о порядке пользования природными объектами, об устранении нарушений в этой области. Так, пользователь земли вправе требовать по суду устранения препятствий, чинимых ему соседними пользователями земель и иных природных объектов, поскольку пользование природным объектом не должно нарушать права других лиц;
• — споры о возмещении убытков, причиненных нарушением прав экологопользователя, в том числе и правомерным действием, убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, а также отграничением прав собственников, землепользователей и т. д.;
• — иные споры, связанные с экологопользованием.

При этом споры о праве собственности, землепользования или аренды в сфере гражданско-правовых отношений имеют значение для функций государственного управления экологопользованием и охраной окружающей среды.

В зависимости от субъектов состава те или иные споры в области охраны окружающей среды рассматриваются в определенном порядке:

• — споры об охране окружающей среды между предприятиями, учреждениями, организациями разрешаются арбитражными судами;
• — споры об охране окружающей среды с участием граждан — судами общей юрисдикции;
• — имущественные споры, связанные с возмещением вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека, — судами общей юрисдикции или арбитражным судом в соответствии с их компетенцией;
• — споры в области охраны окружающей среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории субъектов РФ, — арбитражными судами субъектов РФ;
• — имущественные споры в области охраны окружающей среды между предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территориях разных субъектов Федерации, — Верховным Судом РФ.

В отдельных случаях разногласия и споры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ разрешаются в порядке, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ.

Наиболее эффективной является такая система регулирования экологических общественных отношений, которая способствует достижению их наибольшей устойчивости и оптимальности.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Раскройте понятие и принципы государственного управления экологопользованием и охраной окружающей среды.
• 2. Какие органы осуществляют управление и надзор в области экологопользования и охраны окружающей среды?
• 3. Охарактеризуйте основные функции государственного управления экологопользованием и охраной окружающей среды:
  • — учет объектов экологической системы и ведение кадастров (реестров);
  • — планирование и осуществление мероприятий в области использования и охраны природных объектов, экологического развития;
  • — распределение и перераспределение природных объектов;
  • — надзор за использованием и охраной природных объектов;
  • — территориально-пространственное устройство природных объектов;
  • — воспроизводство природных объектов;
  • — разрешение споров о праве экологопользования.

• [1] Под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействиемприродных и антропогенных факторов (см. постановление Правительства РФ от 31.03.2003№ 177 «Об организации и осуществлении государственного экологического мониторингаокружающей среды (государственного экологического мониторинга)»). Данное постановление утратило силу, в настоящее время действует постановление Правительства РФот 09.08.2013 № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственноммониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)», которое, однако, не содержит определения понятия государственного экологического мониторинга. Такое определение имеется в ст. 1 Закона об охране окружающей среды. — Примеч. ред.