Государственная служба в российской федерации: теоретико-правовая основа и история развития

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • понятие, отличительные черты и виды государственной службы;
• • принципы государственной службы;
• • историю развития государственной службы в России;
• • основные аспекты реформирования государственной службы;

уметь

• выявлять основные тенденции развития законодательства о государственной службе;

владеть

• • основными понятиями в области государственной службы;
• • навыками работы с нормативными правовыми актами, регламентирующими государственную службу.

Понятие, виды и принципы государственной службы РФ

Дореволюционные юристы неоднократно пытались дать определение понятию государственной службы. По мнению выдающегося правоведа, основоположника государственного права как науки в России А. Д. Градовского, «под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности»^[1]. ?. М. Коркунов характеризовал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности»^[2]стный правовед конца XIX в. профессор Казанского университета В. В. Ивановский видел в государственной службе «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради осуществления воли последнего»^[3].

На наш взгляд, наиболее точно определил государственную службу О. Эйхельман. По его мнению, государственная служба есть «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»^[4].

Современное определение государственной службы во многом соответствует определениям, предложенным дореволюционными юристами.

Согласно Федеральному закону от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (п. 1 ст. 1) государственная служба РФ (далее — государственная служба) — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее — граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

• — Российской Федерации;
• — федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее — федеральные государственные органы);
• — субъектов РФ;
• — органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ (далее — государственные органы субъектов РФ);
• — лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее — лица, замещающие государственные должности РФ).

Исходя из данного определения, можно говорить о наличии у государственной службы ряда следующих признаков.

• 1. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется прилагательное " государственная". Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но и призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.
• 2. Следующий существенный признак государственной службы — это профессиональная служебная деятельность, под которой имеется в виду деятельность, осуществляемая па основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на должностях государственной службы. Государственная служба — это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования.
• 3. Государственная служба проходит в государственных органах. Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти. В настоящее время в России закладывается фундамент правового государства, которое должно представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа. Эта система и представляет собой государственный аппарат.

Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению и за плату от него работу по реализации задач и функций государства, подпадая под специальный правовой режим. Поэтому, хотя профессионалы-служащие и занимают должности в конкретных государственных органах и реализуют их полномочия (компетенцию), государственную службу нельзя понимать как службу конкретным государственным органам или, тем более, должностным лицам.

Государственная служба осуществляется в аппаратах органов законодательной (представительной) и судебной властей, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и ее субъектов к государственной службе. К числу таких государственных органов могут быть отнесены Администрация Президента РФ, органы прокуратуры и т. д.

Согласно законодательству государственная служба осуществляется в государственных органах, правовой статус которых определяется Конституцией РФ и законом, государственными служащими, правовой статус и властная деятельность которых также детально регламентируется законом и иными нормативными актами. Все это придает государственной службе параметры крупнейшего публично-правового института, имеющего решающее значение для формирования государственности, осуществления государственной власти и воплощения социальной роли государства в обществе.

Под видом государственной службы понимается ее специализация, которая, в свою очередь, обусловливается уровнем, целями и функциями соответствующих государственных органов и производных от них.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы (ст. 2 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации»):

• — государственная гражданская служба;
• — военная служба;
• — правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Согласно ст. 5 Закона о системе государственной службы государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Военная служба (ст. 6 указанного Закона) — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба (ст. 7 Закона) — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Все виды государственной службы оформлены общегосударственными установлениями, т. е. федеральными законами, хотя каждый вид имеет собственный правовой статус и характерные признаки. Содержание каждого вида государственной службы, его правовое положение определяются также нормативными актами о соответствующем виде государственной службы. Подробнее правовая характеристика видов государственной службы будет дана в следующих главах учебника.

Правовую основу государственной службы составляют нормативные правовые акты РФ, а применительно к госу дарственной гражданской службе субъектов РФ — также нормативные правовые акты соответствующих субъектов. Рассмотрим основные нормативные правовые акты, издаваемые по вопросам государственной службы на федеральном уровне.

• 1. Конституция РФ устанавливает основы построения системы государственной службы, ее принципы.
• 2. Федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы РФ, регулирующие отдельные аспекты государственной службы. Среди данной группы нормативных правовых актов основным является Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Также следует отметить законы, регулирующие отдельные виды государственной службы, в частности, Федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 28.03.1998 № 53-?3 «О воинской обязанности и военной службе» .
• 3. Указы Президента РФ. Например, Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента РФ от 16.09.1999 № 1237, и т. д.
• 4. Постановления Правительства РФ, в первую очередь по вопросам социально-правовой защиты государственных служащих, например от 28.01.2011 № 39 «О предельной численности и фонде оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», от 17.10.2009 № 818 «Об утверждении Правил определения среднемесячного заработка, из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих» и пр.
• 5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб), регулирующие отдельные аспекты прохождения государственной службы и правового положения государственных служащих данных органов. Например, приказ Министерства культуры РФ от 21.10.2011 № 1014 «О примерных должностных регламентах федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Российской Федерации», приказ Росфиннадзора от 18.07.2011 № 323 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» и др.

В последние годы принят ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам государственной службы, например от 02.06.2011 № 11-П «По делу о проверке конституционности статьи 56 Закона РФ „О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей“ в связи с жалобой гражданина В. Т. Казанцева». Формируется судебная практика судов общей юрисдикции, в частности по проблемам рассмотрения дел о восстановлении в должности государственных служащих, уволенных при ликвидации государственного органа, сокращении его штата.

Помимо понятия, признаков и классификации государственной службы для уяснения ее сущности необходимо рассмотреть, на каких принципах основывается правовое регулирование данного вида деятельности.

Принципы государственной службы — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы.

Принципы государственной службы отражают ее сущность, основные черты. Именно принципы устанавливают важные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т. е. они отражают связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Для принципов государственной службы характерна общеобязательность, они распространяются на все виды государственной службы и относятся ко всем лицам и организациям, участвующим в государственнослужебных отношениях.

Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены следующие принципы государственной службы.

1. Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Статьей 5 Конституции РФ закреплено федеративное устройство нашего государства. Это предполагает последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве единства системы государственной власти, а следовательно, единства основ организации государственной службы. В то же время эго предполагает разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в целях обеспечения эффективности государственной службы.

Согласно и. «т» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба. Это означает, что на федеральной государственной службе состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения федеральных органов государственной власти, а также государственные служащие, осуществляющие полномочия от имени Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Государственная служба субъектов РФ (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) находится в их ведении. На государственной службе субъектов состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения органов государственной власти этих субъектов, а также государственные служащие, осуществляющие полномочия от их имени.

2. Принцип законности означает, что организация и функционирование государственной службы строятся на основе закона.

К основным требованиям, предъявляемым к законности, относятся:

• а) верховенство закона по отношению ко всем другим правовым актам;
• б) единство понимания и применения законов на всей территории их действия;
• в) равная возможность всех граждан пользоваться защитой закона и их равная обязанность следовать его предписаниям;
• г) закон должен содержать механизм его реализации;
• д) недопустимость противопоставления законности и целесообразности;
• е) неотвратимость наказания за совершенное правонарушение.
• 3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Это новое явление в российском законодательстве. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть характерно то, что права личности являются высшей ценностью и что все государственные служащие несут предусмотренную законодательством ответственность за деяния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда необходимость совершенствования национального законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы.
• 4. Принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего, закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена лишь российским гражданством, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих. То есть принцип равного доступа граждан к государственной службе не исключает наличия ряда квалификационных требований к кандидатам и ограничений при поступлении на государственную службу.
• 5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы базируется на конституционных нормах, определяющих основные принципы государственной службы, и нормах Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливающих начала и ключевые процедуры функционирования государственной службы. Законодательство РФ регулирует федеральную государственную службу. Государственная служба субъектов РФ регулируется законами и иными актами субъектов РФ.

Конечно, субъекты РФ, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система должностей и классных чинов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы. В отношении всех государственных служащих и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов РФ должны действовать:

• — общие стандарты государственной службы;
• — общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий;
• — общие (с точки зрения организации и методики) системы подготовки кадров и контроля их компетентности.

Без этого государственная служба не станет профессиональной и эффективной, способной полноценно решать сложнейшие задачи регионального развития в условиях федеративного государства.

Взаимосвязь видов государственной службы обеспечивается на основе единства системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования. Кроме того, системный характер государственной службы обеспечивают:

• — соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
• — установление ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов;
• — учет стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
• — соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.
• 6. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Служба в органах местного самоуправления не является государственной, так как согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем правовое регулирование муниципальной службы во многом схоже с правовым регулированием государственной службы.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы наиболее четко регламентирован в законодательстве применительно к государственной гражданской службе. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной обеспечивается посредством:

• — единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
• — единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
• — единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
• — учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
• — соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
• — соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
• 7. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством, является одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной власти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Благодаря этому создаются реальные условия для исполнительской дисциплины во всех звеньях государственного механизма. Государственным служащим следует строго руководствоваться объемом полномочий каждого государственного органа, очерченного законодательством, учитывая, когда это необходимо, порядок так называемого двойного подчинения.
• 8. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Реализация данного принципа неразрывно связана с проведением административной реформы. Обеспечение прозрачности государственной службы, ее доступности общественному контролю могут быть достигнуты путем решения более широкой задачи — повышения эффективности взаимодействия государственных органов и гражданского общества, а также усиления открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Эти задачи нашли отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р. В рамках реализации данной Концепции разработаны и внедрены основные стандарты государственных услуг и административных регламентов, установлена административная ответственность государственных служащих за отказ в предоставлении информации и за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

В зарубежных странах проблема открытости государственной службы приобрела актуальность во второй половине XX в. В административном законодательстве были закреплены обязанности государственных служащих перед гражданами, процедуры рассмотрения административных дел (Закон об административной процедуре США (1946), Федеральный закон об административных процедурах (Швейцария, 1968)).

9. Принцип профессионализма и компетентности. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение. Он стимулирует расширение и повышение знаний, накопление опыта, развитие организаторских способностей, высокий уровень служебной и исполнительской дисциплины. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника.

Компетентность и профессионализм — главное при оценке государственного служащего. Именно этим критериям прежде всего отдается предпочтение при отборе кандидата на вакантную должность государственной службы. Реализация принципа профессионализма и компетентности государственных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной государственной службы, способной решать управленческие задачи.

10. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических, и юридических лиц. Данный принцип является новым для российского законодательства. Меры, обеспечивающие его реализацию, отражены в федеральных законах о видах государственной службы. Например, согласно Федеральному закону от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» никто не вправе вмешиваться в служебную деятельность военнослужащих, за исключением лиц, уполномоченных на то федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий имеет право на защиту сведений о себе; защиту прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.

Рассмотренные принципы являются общими для всех видов государственной службы. Дополнительные принципы могут устанавливаться федеральными законами о соответствующих видах государственной службы, а также законодательством субъектов РФ.

• [1] Градовский А. Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., 1908. Т. 8. С. 47.
• [2] Коркунов П. М. Русское государственное право: в 2 т. 6-е изд. СПб., 1908. Т. 1. С. 400−401.
• [3] Ивановский В. В. Русское государственное право. Ч. 1. Верховная власть и ее органы. Казань, 1896. С. 578.
• [4] Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 76.