Государственный надзор за банками и его организация

6.3.1. Базельские стандарты надзора за банками и их реализация в России

Стандарты надзора за коммерческими банками (рекомендуемые, но формально не обязательные) содержатся в изданном в 1997 г. письме Базельского комитета по банковскому надзору «Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью» (извлечение из документа дается применительно к действующему банку).

Раздел I. Введение

При разработке базовых принципов их составители исходили из следующих основных посылок:

• 1) основной целью надзора является поддержание стабильности и атмосферы доверия в финансовой системе, что ведет к минимизации риска потерь вкладчиков и других кредиторов;
• 2) органы надзора должны способствовать поддержанию рыночной дисциплины путем поощрения квалифицированного корпоративного руководства и стимулирования рыночной открытости и контроля;
• 3) для успешного выполнения своих функций органы надзора должны обладать оперативной самостоятельностью, иметь возможность сбора соответствующей информации путем как наблюдений, так и проверок на местах, а также обладать полномочиями придавать своим решениям обязательный характер;
• 4) органы надзора должны иметь хорошее представление о сути банковской деятельности и добиваться по мере возможности того, чтобы банки квалифицированно управляли принимаемыми ими рисками;
• 5) эффективный надзор требует, чтобы размеры и характер рисков, принимаемых па себя отдельными банками, оценивались, а особенности надзора соответствовали результату этой оценки;
• 6) органы надзора должны убедиться в том, что банк располагает ресурсами, соответствующими принятым им па себя рискам, в частности, достаточным капиталом, квалифицированным руководством, эффективными системами контроля и учета;
• 7) необходимо тесное сотрудничество между надзорными инстанциями.

Надзор должен способствовать формированию эффективной и конкурентной банковской системы, отвечающей потребностям общества в квалифицированных финансовых услугах, предоставляемых, но приемлемым ценам.

Надзор не может и не должен гарантировать, что… банки не разорятся.

Базовые принципы составляют основу для создания надлежащей системы надзора. Следует принимать во внимание локальные особенности, влияющие на их внедрение. Приводимые стандарт ы являются минимально необходимыми и сами по себе в определенных ситуациях могут быть недостаточными. Каждая страна должна решить, в какой мере эти принципы могут быть дополнены другими требованиями. Функция банковского надзора динамична по своей природе и призвана реагировать на изменения рынка. Органы надзора должны быть готовы к тому, что им придется периодически пересматривать политику и практику надзора в свете новых тенденций или событий. Для этого необходима гибкая законодательная база.

Раздел II. Условия, необходимые для осуществления эффективного банковского надзора

Банковский надзор является составной частью более широкого круга механизмов обеспечения финансовой стабильности. К их числу относятся:

• • рациональная и долговременная экономическая политика;
• • развитая общественная инфраструктура;
• • высокая рыночная дисциплина;
• • методы эффективного разрешения проблем в банковской сфере;
• • механизмы, обеспечивающие достаточный уровень системной защиты (или система общественной безопасности).

Принцип 1.

Эффективная система надзора предполагает, что каждый орган, осуществляющий надзор за банковской деятельностью, должен иметь четко сформулированные задачи и обязанности. Он должен располагать оперативной самостоятельностью и соответствующей материальной базой. Необходима также адекватная юридическая база надзора, включающая в себя регулирование процедуры получения разрешения на ведение банковской деятельности и последующий надзор за ней; полномочия выявлять соответствие работы поднадзорной организации требованиям законодательства, а также безопасность и устойчивость банков, правовую защиту субъектов надзора. Необходимы также механизмы обмена информацией между надзорными органами и обеспечения ее конфиденциальности.

Для осуществления этого принципа необходимы:

• • банковское законодательство, определяющее минимальные требования, которым должны удовлетворять банки; оно дает органам банковского надзора возможность при необходимости в административном порядке устанавливать пруденциальные правила для достижения поставленных целей, а также применять качественный анализ состояния банков; предоставляет полномочия собирать информацию и проводить ее независимую проверку, применять наказания в случаях, когда нарушаются пруденциальные требования;
• • защита (обычно законодательная) от персональной или солидарной ответственности за добросовестные действия, предпринимаемые в ходе надзора;
• • система взаимодействия и обмена информацией между различными надзорными органами.

Раздел IV. Предмет текущего банковского надзора

А. Риски банковских операций

Банковское дело связано с рисками, порождаемыми многочисленными обстоятельствами. Органы надзора должны понимать суть этих рисков и следить за тем, чтобы банки правильно оценивали их и могли управлять ими.

Б. Разработка и осуществление пруденциальных норм и правил

Риски банковского дела должны выявляться, отслеживаться и контролироваться. Важная роль в этом отведена органам надзора. Цель органов надзора состоит в том, чтобы ограничивать степень рисков, которые необоснованно принимают на себя банки. Эти требования не должны предопределять решения руководства банка. Их назначение — устанавливать минимальные пруденциальные стандарты, обеспечивающие надлежащее проведение банковских операций. Динамичное по своей природе банковское дело требует периодического пересмотра органами надзора своих пруденциальных требований и оценки ими степени соответствия существующих норм реальной ситуации, а также разработки новых нормативов.

1. Достаточность капитала

Принцип 6. Органы надзора должны определять соответствие всех банков требованиям к достаточности капитала. Эти требования должны соответствовать уровню рисков, которые банк принимает на себя, а также определять конкретные составляющие капитала, принимая во внимание его способность покрывать возможные потери.

• 2. Управление кредитными рисками
• (1) Стандартное кредитование и мониторинг кредитов

Принцип 7. Важным элементом системы надзора является независимая оценка политики, практики банка и применяемых им процедур, связанных с кредитованием и размещением инвестиций, а также с текущим управлением портфелями займов и инвестиционными портфелями.

Органы надзора должны убедиться в том, что подход к кредитованию и инвестированию в банке объективен и рационален. Наличие разумной методики кредитования, оформленной в письменной форме, процедур получения административного согласия на предоставление кредита, соответствующей документации — это неотъемлемые элементы управления кредитными операциями банка. Кредитование и инвестирование должны основываться на пруденциальных стандартах гарантий, а те — одобряться советом байка и доводиться до сведения всех сотрудников, занимающихся кредитованием. Надзорному органу также важно убедиться в том, что решения банка о предоставлении кредитов принимаются при отсутствии конфликта интересов и давления со стороны третьих лиц.

В банках должна быть отлаженная система мониторинга кредитных отношений, включая мониторинг финансового положения заемщиков. Ключевым элементом любой управленческой информационной системы должна быть база данных, содержащая необходимые сведения о состоянии кредитного портфеля банка, включая информацию о внутреннем рейтинге и системе классификации кредитов.

(2) Оценка качества активов и достаточности обеспечения для покрытия сомнительной задолженности

Принцип 8. Органы надзора должны убедиться в том, что банки выработали и придерживаются адекватной политики, практических мер и процедур оценки качества активов, достаточности банковских фондов и резервов для покрытия сомнительной задолженности.

Органы надзора должны оценивать политику банка по периодическому пересмотру отдельных кредитов, классификации активов и созданию резервов, убеждаться в том, что она регулярно пересматривается и последовательно претворяется в жизнь. Органы надзора должны заботиться о том, чтобы банки располагали механизмом отслеживания проблемных и возврата просроченных кредитов. Если объем проблемных кредитов банка вызывает озабоченность представителей надзорных органов, то они могут потребовать, чтобы он усовершенствовал процедуры кредитования, ввел стандарты выдачи кредитов.

Если кредит обеспечивается гарантией или покрытием, банк должен располагать механизмом постоянной оценки надежности этих гарантий и стоимости обеспечения. Органы надзора также обязаны следить за тем, чтобы банки правильно реагировали и выделяли достаточный капитал на покрытие внебалансовых рисков.

(3) Концентрация рисков и крупных рисковых позиций

Принцип 9. Органы надзора должны проверять наличие в банках управленческих информационных систем, позволяющих их руководству идентифицировать концентрацию рисков. Органы надзора обязаны устанавливать допустимые пределы, ограничивающие риск потенциальных убытков от кредитования отдельных заемщиков или групп связанных между собой заемщиков.

(4) Предоставление кредитов лицам, связанным с банком

Принцип 10. В целях предотвращения злоупотреблений, связанных с кредитованием аффилированных лиц, орган надзора должен требовать, чтобы банки предоставляли кредиты таким организациям и связанным с ними лицам на одинаковых для всех условиях при эффективном наблюдении за таким кредитованием и использовании других мер контроля за рисками или их минимизации.

(5) Страновой и трансфертный риски

Принцип 11. Органы надзора должны убедиться в том, что банки разработали адекватную политику и процедуры, позволяющие идентифицировать, отслеживать и контролировать в ходе проведения международных ссудных и инвестиционных операций страновой и трансфертный риски, и предусматривают резервы на покрытие таких рисков.

3. Управление рыночными рисками

Принцип 12. Органы надзора должны убедиться в том, что банки располагают механизмами, позволяющими достаточно точно оценивать, отслеживать и эффективно контролировать риски, связанные с колебаниями рыночных пен и котировок. Органы надзора должны иметь полномочия устанавливать в необходимых случаях лимиты и (или) требования к капиталу для покрытие рыночного риска.

4. Управление прочими рисками

Принцип 13. Органы надзора должны убедиться в том, что банк разработал всеобъемлющий процесс управления рисками.

• (включая надзор со стороны правления), позволяющий идентифицировать, оценивать, отслеживать и контролировать и другие виды рисков, и располагает капиталом для покрытия таких рисков.
• (2) Управление ликвидностью

Цель управления ликвидностью состоит в том, чтобы обеспечить выполнение банком всех его обязательств. Важными элементами надлежащей политики управления ликвидностью являются отлаженные системы управленческой информации, централизованный контроль за ликвидностью, диверсификация источников фондирования и планирование на случай непредвиденных обстоятельств.

(3) Операционный риск

Органы надзора обязаны убедиться в том, что руководство банка располагает эффективной системой внутреннего контроля и аудита, а также в том, что им разработана политика управления операционным риском или его минимизации. Органы надзора должны убедиться в том, что у банка есть обоснованные планы восстановления всех вышедших из строя основных систем с возможностью использования в экстренных ситуациях резервного технологического оборудования, расположенного на достаточном удалении.

5. Внутренний контроль

Принцип 14. Органы надзора должны убедиться в том, что банки располагают системой внутреннего контроля, соответствующей характеру и масштабам их операций.

Принцип 15. Органы надзора должны убедиться в том, что банки придерживаются адекватной политики, практики и процедур, включая четкие правила проверки клиентов, которые способствуют повышению этических и профессиональных стандартов в финансовом секторе и препятствуют умышленному или неумышленному использованию банка преступными элементами.

Цель внутреннего контроля состоит в том, чтобы убедиться, что дела в банке ведутся рационально, с необходимой осмотрительностью, в соответствии с политикой и стратегией, разработанной советом банка; операции проводятся только после получения соответствующего разрешения; активы и обязательства находятся под контролем; бухгалтерская отчетность и другие документы содержат полную, точную и своевременную информацию, а руководство байка в состоянии идентифицировать, оценивать риски, которые принимает на себя банк, оценивать их и управлять ими.

Можно выделить четыре основные подконтрольные области: распределение обязанностей и ответственности, ограничение полномочий на разрешение выдачи кредитов и процедуры принятия решений; бухгалтерский учет; принцип «четырех глаз» (разделение функций, перекрестные проверки, двойная подпись и т. д.) непосредственный контроль за активами и инвестициями.

Эти виды контроля должны дополняться эффективным аудитом, в ходе которого может быть проведена независимая оценка достаточности, операционной эффективности и надежности систем контроля внутри организации. Следовательно, внутренний аудитор обязан иметь соответствующие статус и подотчетность в банке, что должно обеспечивать его независимость. Внешний аудит должен способствовать эффективному контролю за этим процессом. Органы надзора будут удовлетворены, если банк станет проводить эффективную политику, а его руководство — принимать адекватные корректирующие меры в случае слабости внутреннего контроля, выявленной аудиторами.

Поскольку деятельность банков регулируется многочисленными законами и правилами, они должны разработать адекватную политику и соответствующие процедуры соблюдения этих законов и правил.

Общественное доверие к банкам может быть подорвано и репутация банка может пострадать также в случае его связи (даже неумышленной) с криминальными элементами. Поэтому органы надзора должны следить за тем. чтобы папки применяли соответствующие процедуры, включая тщательное изучение своих клиентов, а также содействовать достижению высоких этических и профессиональных стандартов в финансовом секторе.

В. Методы текущего банковского надзора

Принцип 16. Эффективная система надзора должна включать в себя формы надзора, осуществляемого как непосредственно на местах, так и с помощью методов внешнего наблюдения.

Принцип 17. Органы надзора должны поддерживать регулярные контакты с руководством банка и хорошо понимать суть операций, осуществляемых им.

Принцип 18. Органы надзора должны располагать средствами сбора, оценки и анализа пруденциальных отчетов и статистической информации, поступающей от банков, на индивидуальной и консолидированной основе.

Принцип 19. Органы надзора должны располагать средствами независимой оценки надзорной информации путем проверок на местах или с помощью внешних аудиторов.

Принцип 20. Важным элементом надзора является способность надзорного органа вести надзор за банковской группой на консолидированной основе.

В случае возникновения проблем банки должны быть уверены, что могут довериться надзорному органу, проконсультироваться с ним и ожидать конструктивного и конфиденциального совместного обсуждения этих проблем. Они должны осознавать свою обязанность своевременно информировать надзорные органы о важных делах, связанных с их деятельностью.

Г. Требования к банкам о представлении финансовой отчетности

Принцип 21. Органы надзора должны быть удовлетворены, убедившись в том, что банк ведет необходимую отчетность на основе последовательно проводимой бухгалтерской политики и практики, что позволяет надзорному органу получать достоверную информацию о финансовом состоянии банка и прибыльности проводимых им операций, и в том, что банк регулярно публикует финансовую отчетность, адекватно отражающую его состояние.

Раздел V. Полномочия надзорных органов

Принцип 22. Органы надзора должны располагать адекватными возможностями для осуществления своевременных корректирующих мер в отношении банков, не соблюдающих пруденциальные требования, а также в случае нарушения банками правил банковского регулирования или создания любой другой угрозы интересам вкладчиков.

А. Корректирующие меры

В случаях, когда выявленная проблема относительно невелика, орган надзора может ограничиться неофициальным вмешательством (например, просто устным или письменным контактом с руководством банка). В других случаях могут потребоваться официальные действия. Такие корректирующие меры имеют наибольшие шансы на успех тогда, когда они являются частью комплексной программы финансового оздоровления банка, разработанной им самим. Если не удается достигнуть согласия с руководством банка, то это не должно удерживать надзорный орган от предъявления ему требований принять необходимые корректирующие действия.

Орган надзора должен иметь полномочия не только на ограничение текущей деятельности банка, но и на то, чтобы препятствовать проведению им новых видов операций и капиталовложений. Он должен также иметь право ограничивать или приостанавливать выплаты дивидендов или других доходов, а также переводы активов и скупку банком своих собственных акций. Надзорный орган обязан располагать эффективными средствами для решения управленческих проблем, включая право контролировать смену владельцев, директоров и менеджеров банка, ограничивать их полномочия, а при необходимости лишать отдельных лиц нрава заниматься банковской деятельностью. В крайних случаях орган надзора может ввести внешнее управление в банке.

Важно, чтобы все эти меры принимались через совет банка.

Большинство приведенных выше принципов эффективного банковского надзора (всего их 25) реализовано в России в той или иной степени (достаточно скромной). Дело в том, что полное их претворение в жизнь предполагает наличие целого комплекса предварительных условий, которые у нас еще не созданы. Существует много факторов, обусловливающих такое положение дел:

• • неразвитость рыночной экономики и финансов;
• • состояние законодательства;
• • низкие степень взаимного доверия и транспарентности контрагентов (включая государство);
• • недостаточный уровень корпоративной культуры и качества управления, в том числе в байках;
• • молодость и незрелость отечественного банковского сектора и банковского надзора, а также развитие их в неблагоприятных условиях;
• • недостатки в методическом обеспечении и в организации надзорного процесса, дефицит знаний и практических навыков (квалификации) у сотрудников подразделений надзора и т. д.

Возьмем, например, принцип № 1. Согласно ему условием эффективного надзора является четкое определение целей и ответственности каждого органа, вовлеченного в надзор за банками. В современных российских условиях это требование выполняется далеко не полностью, так как имеет место значительная неопределенность в отношении того, каковы место и роль в надзорном (контрольном) процессе Банка России, Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), Федеральной антимонопольной службы (ФЛС) и целого ряда органов. Еще меньше ясности в вопросах ответственности органов, участвующих в надзоре за банками. Принцип требует, чтобы они обладали операционной независимостью и адекватными ресурсами. Можно считать, что эти условия в нашей стране выполнены. Однако законодательные основы надзора, о которых также сказано в первом принципе, нуждаются в значительном улучшении. Так, в законодательстве отсутствует само понятие правовой защиты органа банковского надзора, а также его сотрудников.

Остальные принципы выполняются не лучше, а подчас просто плохо.

6.3.2. Надзор за банками: принципы, технологии, проблемы

С учетом мирового и российского опыта можно назвать следующие принципы банковского надзора.

• 1. Универсальность и обязательность. Под надзор должны подпадать все КО, работающие на территории страны, причем согласие на его осуществление и на выполнение требований надзорных органов должно быть обязательным условием не только получения банковской лицензии, но и последующего выполнения банковских операций. Между тем Банк России не лицензирует и не надзирает за деятельностью многочисленных КО, считающихся небанковскими. Эта ситуация требует исправления.
• 2. Законодательное закрепление за Центральным банком (и (или) другими органами) надзорных функций с предоставлением ему права издавать соответствующие нормативные акты, обязательные для всех банков (кредитных организаций).
• 3. Единство требований органов надзора. Ко всем КО, занимающимся одинаковыми видами деятельности, должны предъявляться одинаковые требования. Там же, где требования могут и (или) должны быть дифференцированными, должны использоваться ясные и стабильные правила разделения требований. Закон разрешает Банку России дифференцировать, например, обязательные нормативы деятельности банков, однако он не пользуется этим правом.
• 4. Обязательность исполнения законных требований органов надзора.
• 5. Единство количественного и качественного контроля. Необходимо отслеживать не только формальное соблюдение кредитными организациями тех или иных правил, нормативов, требований, указаний, но и качественные (экономические и финансовые) характеристики их развития, для чего необходимы осуществление тщательного мониторинга (контроля за динамикой показателей эффективности работы конкретных КО) и проведение не менее качественной индивидуальной аналитической работы.
• 6. Сочетание превентивного (упреждающего) и последующего контроля. Превентивный контроль следует понимать и как предварительный (еще на стадии создания банка), и как профилактический, предупреждающий появление и накопление в деятельности банков негативных явлений и тенденций. При этом надо понимать и то, что если надзор выявляет важные проблемы на ранней стадии их развития, когда «ничего еще не произошло», то основанием для применения к соответствующему банку регулирующих мер воздействия следует признать саму рискованную деятельность, а не фактически состоявшееся нарушение тех формальных соотношений структуры баланса, которые отражены в обязательных нормативах банковской деятельности.
• 7. Сочетание дистанционного (документарного) и «контактного» (проверки на местах) способов надзора. Надзор только в форме документарных проверок (дистанционного анализа документов) себя не оправдывает.
• 8. Профессионализм контроля. Для того чтобы эффективно вести надзор, нужно четко понимать особенности бизнеса банков (в целом даже лучше, чем работники проверяемых банков), свободно ориентироваться в его тенденциях.
• 9. Адекватность контроля. Небольшие банки с малым количеством операций объективно требуют только технологического надзора, тогда как крупные и средние нуждаются в углубленном анализе.
• 10. Конструктивный характер надзора. Главная задача надзорных органов — помогать поддерживать работоспособность банка, как можно раньше выявлять причины возможных трудностей и своевременно содействовать их преодолению. Центральный банк РФ не должен выступать в роли надзирателя. В этом смысле надзорные органы должны не выполнять «прокурорские» функции, а взять на себя роль методологических и методических консультационных центров, способствующих развитию банковского сектора страны. Во всяком случае, банки объективно весьма заинтересованы в методической помощи со стороны Центробанка.
• 11. Консолидированный характер контроля. Контроль за банком должен вестись на основе учета операций всех его подразделений (филиалы, отделения), а также дочерних и зависимых организаций. Консолидированным должен быть контроль и за банками, входящими в состав тех или иных коммерческих объединений или групп.
• 12. Сочетание государственного, независимого аудиторского (внешнего), общественного (со стороны объединений самих банков) и внутреннего контроля.
• 13. Достоверность данных и полная ответственность за их качество и конфиденциальность. Банки, которые шли на разного рода ухищрения, чтобы камуфлировать свое реальное финансовое состояние, в результате кризиса разорились первыми. Там, где управление рисками и надзор базируются на неверной исходной информации, проблемы наслаиваются друг на друга и приумножаются, дополняясь пластами накопившихся неправильно понятых и потому неразрешенных проблем.
• 14. Открытость для широкой общественности. Надзор предполагает использование двух главных инструментов:
• 1) получения от банков отчетной документации и ее дистанционного анализа;
• 2) проверки банков на местах (инспекции).

Документарный надзор за деятельностью банков в России за последние годы получил определенное развитие. Тем не менее одна из причин кризисов 1998 и 2008 гг. состояла в крупных недостатках в области надзора. Основным из них был (и в значительной мере остается) формальный характер надзора со стороны ЦБ РФ. Другие важнейшие недостатки банковского надзора по-российски — это его громоздкость, неоперативность, сама организация его технологии, в соответствии с которой при значительной регламентации текущей деятельности банков слабо развита прогнозная оценка их поведения, наконец, то, что проверяющих слишком много, но никто из них, как правило, не воспринимает банк как единый организм (кроме, может быть, некоторых кураторов).

Кроме того, в российском надзоре главным объектом внимания нередко оказываются не узловые вопросы функционирования банков (их устойчивость, макропараметры, ликвидность), а всевозможные вторичные параметры.

Если надзор носит формальный характер, является громоздким, неоперативным и т. д., то и основывающееся на нем регулирование деятельности банков будет неадекватным. Оборотной стороной формального надзора и такого же регулирования оказывается своеобразная адаптация к ним банков, давно научившихся придумывать разнообразные схемы, позволяющие им соответствовать почти любым критериям, используемым надзорными органами. В итоге создается ситуация, при которой банки выживают и кое-как справляются со своими проблемами не благодаря такому регулированию, а вопреки ему. Правда, это связано с большими или меньшими искажениями банками своих отчетных данных, а также с нераскрытием ими истинной информации об их действительных собственниках и особенно о совместном участии с другими хозяйствующими субъектами в капиталах. Данное обстоятельство делает надзор еще более формальным, а регулирование —неадекватным.

Словом, надзорным органам давно следует стать полезными банкам, для чего необходимо от чисто формальных, ритуальных и весьма обременительных для проверяемого действий перейти к реальной оценке финансового положения банка и его рисков на основе документарного надзора и проверок на местах и оказывать на него разумное, эффективное управляющее воздействие. Для этого необходим переход от соблюдения формальных требований к реализации принципа разумного суждения и созданию на этой основе полноценного превентивного (упреждающего) надзора. Это крайне сложный процесс, и идти он будет болезненно, но альтернативы ему нет.

Необходимо отказаться от слепой веры в информативность обязательных нормативов. На деле получается, что при очередном обострении ситуации активы банков, считающиеся надежными и доходными, в одночасье превращаются в «неликвиды». В этом смысле кризисы наглядно показали, что математические модели регулирования в нашей стране построить трудно. В наших условиях реально оценить ситуацию в конкретном банке можно только на основе индивидуального подхода.

Именно поэтому так остро стоит проблема совершенствования методики надзора. В последние годы Банк России много делал для улучшения ситуации. Однако до сих пор должным образом не решена главная методическая проблема, связанная с адекватной оценкой и надзорными органами, и самими банками рисков банковской деятельности (рыночного, процентного, неликвидность и др.), без чего невозможно сформировать надежные механизмы контроля за ними.

Надзор Банка России построен на основе единых нормативов, не дифференцированных ни в зависимости от размеров и видов банков, ни в зависимости от их местоположения. Между тем во многих странах мира они дифференцируются. Нет сомнений в том, что и у нас они должны быть такими, тем более что законодательная база для этого давно существует (см. ст. 62 Закона «О Центральном банке РФ»).

Для целей надзора Центральный банк РФ требует представлять громоздкие отчеты, значительная часть которых вообще не может использоваться его надзорными подразделениями. К тому же составление отчетов весьма дорого обходится банкам, причем и показатели, и объем отчетности нестабильны, в них непрерывно вносятся изменения, нередко задним числом.

Таким образом, во-первых, необходимо пересмотреть перечень используемых в целях надзора нормативов (имея в виду, что для разных групп банков он может быть разным, а сами нормативы могут получить различный статус — обязательных нормативов критериального значения и нормативов-признаков, невыполнение которых следует рассматривать как сигнал к более углубленному содержательному анализу ситуации), во-вторых, нужно уточнить значения этих нормативов, в том числе путем их дифференциации.

Возникают вопросы о качестве отдельных нормативных актов. Лучше не иметь никакого документа, чем выпустить некачественный.

Существуют и другие актуальные проблемы организации пруденциального надзора. Так, в рамках оптимизации работы органов надзора, видимо, имеет смысл как можно шире применять основанный на дифференцированном подходе принцип «максимальный риск максимальный контроль, минимальный риск — минимальный контроль», т. е. надзорные органы должны более пристальное внимание уделять тем банкам, которые играют более важную роль в обеспечении стабильности банковского сектора страны (региона), в том числе социально значимым банкам.

Важным шагом вперед могли бы стать разработка и внедрение механизма оценки внутрибанковских технологий управления рисками, направленные на создание согласованных с банковским сообществом и аудиторскими организациями критериев оценки качества активов и управления рисками.

Не менее важной частью надзора являются инспекционные проверки. Им посвящена отдельная статья Закона «О Центральном банке РФ» .

Ст. 73. Для осуществления своих функций… регулирования и… надзора Банк России проводит проверки КО (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные в настоящем… Законе меры по отношению к нарушителям.

Проверки могут осуществлять уполномоченные представители (служащие) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению СД аудиторские организации.

Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы КО (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.

Порядок проведения проверок КО (их филиалов), в том числе определение обязанностей КО (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяет СД.

При осуществлении функций… регулирования и… надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки КО (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности КО (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных в настоящей статье. При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности КО (ее филиала), предшествующие году проведения проверки.

Проведение Банком России повторной проверки КО (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям: если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией КО; но мотивированному решению СД. Такое решение СД может приниматься в порядке контроля за деятельностью ТУ Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Байка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов КО. Повторная проверка, проводимая на основании мотивированного решения СД, осуществляется при участии представителей центрального аппарата Банка России.

Специалист по надзору, курирующий банк, должен понимать специфику его работы и знать его изнутри, познакомиться с основными участниками банка и выработать свое мнение о них, оценить крупные риски, которые банк берет на себя. Важно также установить психологический контакт с сотрудниками банков, не отступая от правил профессиональной этики.

Основным нормативным документом, регламентирующим процедуры проверок банков на местах в рамках надзора, является Инструкция ЦБ РФ от 25.08.2003 № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка РФ». В соответствии с ней главной целью проверки банка (его филиалов) является оценка на месте общего состояния банка либо отдельных направлений его деятельности, в том числе:

• • определение того, соблюдает ли банк законодательство РФ и нормативные акты Банка России;
• • выявление степени достоверности учета (отчетности) банка;
• • определение размера рисков, активов, пассивов;
• • оценка качества активов банка, величины и достаточности его собственного капитала;
• • оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля банка, его финансового состояния и перспектив деятельности;
• • выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков банка.

Подобные проверки не заменяют аудиторские, а также документальные ревизии, назначаемые компетентными органами.

Как уже отмечалось, затруднения при организации качественного надзора в значительной степени связаны с практикой «приукрашивания» банками своей деятельности, что ведет к искажению отчетности. В связи с этим широко распространено мнение о том, будто введение так называемых международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) обеспечит повышение прозрачности наших банков. Рассчитывать на это едва ли стоит. С введением МСФО данная проблема не исчезнет, так как при желании и в случае необходимости один набор приемов искажения отчетности с успехом можно заменить другим. Между тем риски, в том числе и на ранней стадии, можно выявлять и на основе отчетности, подготовленной, но российским стандартам, только для этого требуются опыт и высокая квалификация специалистов, знакомых со схемами использования отдельных операций (сделок) банка для «очистки» баланса, повышения его информативности для надзорных целей. Это лишний раз доказывает как-то, насколько важно наличие в надзорных структурах действительно высококлассных профессионалов, так и необходимость приоритета аналитической составляющей в их работе.

По итогам инспекционных проверок составляются толстые акты, в которых обычно присутствует множество подробных описаний, неясных формулировок, по мало выводов и реальных предложений. Проверки, заканчивающиеся составлением таких актов, едва ли могут помочь прошедшим их банкам.

6.3.3. О качественном и неформальном надзоре и его содержании

То, что повышение эффективности надзора является актуальной задачей, в Банке России понимали всегда. Другое дело, что решить ее удовлетворительно пока не удавалось. Для ее решения необходимо совершенствование двух составляющих надзора: функциональной (включая стратегический и системный аспекты) и операционной.

Под стратегической задачей надзора в ЦБ РФ понимают лучшее выполнение тех его надзорных функций, которые определены в Законе «О Центральном банке РФ» , — поддержание стабильности банковской системы и защиту интересов вкладчиков и кредиторов банков. При этом ЦБ РФ выступает против вынесения практического решения проблемы устойчивости конкретных банков на первый план, считая, что это означало бы подмену цели надзора одним из средств ее достижения. Данную трактовку можно считать спорной.

Повышение функциональной эффективности надзора предполагает развитие его содержательного начала при ориентации на реальные риски деятельности банков. Считается, что эта задача должна решаться путем развития:

• • методик надзора и регулирования, соответствующих принципам так называемого риск-ориентированного (или риск-фокусированного) надзора (РОН);
• • практических навыков сотрудников, выполняющих надзорные функции;
• • организационных форм надзора.

Риск-ориентированный надзор (далее — РОН) может рассматриваться в широком и узком смысле. В широком смысле это система, которая затрагивает по сути все компоненты надзора, включая анализ отчетности, раннее предупреждение опасного развития событий, классифицирование кредитных организаций по степени финансовой устойчивости (так называемые надзорные рейтинговые системы), оценку системной устойчивости банковского сектора. Смысл понятия «РОН» в узком смысле состоит в выявлении в деятельности кредитных организаций (в основном методами документарного надзора) зон повышенного риска, проверке состояния кредитных организаций на месте по соответствующим направлениям, установлении степени реальных либо потенциальных проблем и определении режима надзора, т. е. сущности и уровня жесткости требований, предъявляемых к кредитным организациям, а также характера применяемых к ним мер надзорного воздействия.

Формально все минимально необходимые возможности для развития РОН в полноценную систему в России имеются. Основная задача состоит в их реализации.

Альтернативой формализованному надзору, пока господствующему в законах, является также закрепленная в законодательстве обязанность органа надзора и его работников выносить мотивированные (разумные) суждения и действовать на их основе. Именно это открывает перспективы развития содержательной составляющей надзора. Но здесь возникают свои проблемы.

• 1. Некоторых специалистов не без оснований пугает перспектива широкой свободы суждений сотрудников органа надзора, которая может вырасти в проблему субъективизма. В итоге часть их решений может привести к весьма неблагоприятным последствиям как для качества самого надзора, так и для касс банков. Эта проблема будет еще острее, если процедуры вынесения мотивированных суждений, которые предложит Центральный банк, осложнятся.
• 2. Не понятно, как следует поступать банкам, если сотрудники органа надзора вынесут формально верные (хотя неразумные и, возможно, пристрастные) решения и суждения, которые нельзя будет эффективно оспорить.
• 3. Для того чтобы выносить мотивированные и разумные суждения, нужно быть, с одной стороны, банковским профессионалом высшего уровня, а с другой — быть знакомым с ситуацией, сложившейся в конкретном банке, не хуже, чем ее знают его руководители, проработавшие в нем, возможно, не один год. Но где Центробанк возьмет столько высококлассных профессионалов, которых придется закрепить за конкретными банками, сделать вынесение профессиональных суждений о работе последних их непосредственной обязанностью, не ослабив при этом другие направления деятельности главного банка страны?

Не раз перечислялись и практические задачи внедрения элементов РОН, в том числе следующие.

• 1. Формирование механизма раннего предупреждения возникающих проблем. Имеется в виду необходимость выявления не только реальных проблем банка на ранней стадии их появления, но и самой возможности возникновения в нем трудностей, чтобы определить режим надзора. При этом если банк уже столкнулся с проблемами, следует определить меры надзорного реагирования, которые лучше всего применить в данной ситуации. В рамках реализации такого механизма проводятся формализованные оценки ситуации в банках по статистическим моделям, которые на основании анализа информации, содержащейся главным образом в официальной отчетности, позволяют с определенной долей вероятности выявить потенциальные либо реальные проблемы банка, а в некоторых случаях дают возможность спрогнозировать динамику негативных тенденций.
• 2. Развитие методик оценки качества организации деятельности банков. Здесь подразумевается необходимость формирования комплекса требований к корпоративному управлению и внутреннему контролю в банках и разработки подходов, критериев и методики оценки их качества. При этом существенным требованием к управлению является наличие в банке реалистичного плана на случай экстремальных ситуаций, базирующегося на результатах стресс-тестирования. В настоящее время подобные планы есть далеко не у всех банков, а в тех случаях, когда они имеются, они часто носят формальный характер и не являются руководством к действию при наступлении критической ситуации. Чтобы эти планы были реалистичными, за ними должны стоять реальные возможности (деньги) и лица, заинтересованные в улучшении функционирования банка путем предоставления ему необходимой помощи.
• 3. Совершенствование организации надзора. Как уже отмечалось выше, наиболее важную роль играет проблема перехода от формального надзора к неформальному. Необходимость такого перехода является общепризнанной. Остается только выяснить, что неформальный (содержательный) банковский надзор должен представлять собой в наших условиях.

Решающее слово здесь принадлежит Центральному банку РФ. В его документах и выступлениях его руководителей по данному вопросу были высказаны достаточно абстрактные тезисы о том, что переход к неформальному банковскому надзору — это:

• • оптимизация баи конского надзора:
  • — смещение фокуса с формальной оценки количественных параметров на глубокую профессиональную, качественную и своевременную диагностику;
  • — перестройка процедур взаимодействия Банка России и банков, устранение раздражающих и мешающих моментов, формализма;
  • — реинжиниринг надзорных процедур — их рационализация и оптимизация;
• • замена формальной оценки на качественную диагностику таких аспектов деятельности банка, как бизнес-перспективы, финансовая устойчивость, качество процедур управления, а не только анализ его прошлых ошибок и текущего состояния.

Считается также, что внедрение качественной диагностики — это реализация нрава Банка России (его сотрудников) на суждение при принятии решений по качественным параметрам того или иного банка, особенно связанным с оценкой его перспектив.

Кроме того, неформальный надзор предполагает переход к такой методике работы, при которой надзор реализуется не через детальные правила, а посредством принципов. Считается, что любые правила «обойти» достаточно просто, в то время как фундаментальный принцип, если он изложен адекватно, без последствий нарушить не удастся. По это спорное положение.

Для перестройки процедур взаимоотношений Банка России и банков в первую очередь необходимы:

• • сокращение и оптимизация отчетности;
• • упорядочение сроков и параметров надзорных процедур ЦБ РФ (чтобы они были предсказуемыми и понятными банкирам).

Наконец, определенные задачи ставились относительно рационализации надзорных процедур. Они реализуются на базе Инструкции ЦБ РФ от 01.12.2003 № 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка РФ» .