Действующая российская нормативная правовая база, регламентирующая вопросы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Отношения в сфере осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд урегулированы Федеральным законом от 02.07.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Этот закон является ключевым актом, регулирующим закупки. К вопросам регулирования закупочной деятельности относятся следующие вопросы:

• • планирование закупок товаров, работ, услуг;
• • порядок определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
• • порядок заключения государственных и муниципальных контрактов;
• • отдельные особенности исполнения контрактов;
• • мониторинг закупок товаров, работ, услуг;
• • аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;
• • контроль в сфере закупок.

Из сферы Закона о закупках, согласно ст. 1, выведены отношения, связанные:

• • с оказанием услуг международными финансовыми организациями, участником которых является Российская Федерация, или с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;
• • закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите;
• • закупкой драгоценных металлов и драгоценных камней для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней соответствующих субъектов РФ, на территориях которых были добыты драгоценные металлы и драгоценные камни;
• • назначением гражданину адвоката (представителя) органами предварительного расследования или судом и привлечением адвоката к оказанию гражданам юридической помощи бесплатно;
• • закупкой товаров, работ, услуг Центральной избирательной комиссией РФ, избирательными комиссиями субъектов РФ при проведении выборов в федеральные органы государственной власти;
• • закупкой товаров, работ, услуг участковыми избирательными комиссиями, территориальными избирательными комиссиями во исполнение полномочий, предусмотренных законодательством РФ о выборах и референдумах (кроме отдельных случаев);
• • привлечением избирательными комиссиями, комиссиями референдума граждан к выполнению работ и оказанию услуг, связанных с обеспечением полномочий избирательных комиссий, комиссий референдума в период подготовки и проведения выборов, референдума, по гражданскоправовым договорам.

Все остальные закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд должны осуществляться с соблюдением требований Закона о закупках.

Во исполнение норм Закона о закупках принято более 50 постановлений Правительства РФ. Также отдельные вопросы контрактной системы могут регулироваться федеральными органами исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минфин России^[1], Казначейство России, ФАС России).

Также отношения в сфере закупок могут регулироваться органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Однако правовые акты таких органов должны соответствовать федеральным нормативным правовым актам, в чем выражается принцип единства контрактной системы.

Нормативное правовое регулирование контрактной системы лежит на стыке гражданского, административного и финансового права и образует самостоятельный правовой институт.

Между тем отдельные вопросы осуществления закупок могут регулироваться законодательными актами, относящимися к самостоятельным отраслям права и иным институтам регулирования (ГК РФ, БК РФ, Закон о защите конкуренции и т. д.). Однако такие акты имеют дополняющее значение и применяются к закупочной деятельности или по остаточному принципу (если вопрос не урегулирован Законом о закупках, может быть применен иной законодательный акт), или в случаях, прямо указанных в Законе о закупках, применяются особенности, установленные такими законами, отличные от общего порядка. Например, Закон о закупках устанавливает, что Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» может устанавливать особенности нормативного правового регулирования в отношении:

• • планирования закупок в рамках государственного оборонного заказа;
• • порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта;
• • описание объектов закупок по государственному оборонному заказу;
• • порядка принятия сторонами контракта решения об одностороннем отказе от исполнения контракта;
• • порядка обеспечения исполнения контракта;
• • осуществления контроля в сфере государственного оборонного заказа.

Также Закон о закупках допускает установление особенностей создания конкурсной комиссии при осуществлении закупок на оказание услуг специализированного депозитария и доверительного управления средствами пенсионных накоплений Федеральным законом от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации».

В иных случаях (при отсутствии в Законе о закупках указаний на то, что особенности по тому или иному вопросу могут устанавливаться иными законами) при наличии коллизий регулирования применяются нормы Закона о закупках как специального акта в указанной сфере. Такой подход был не раз подтвержден судами.

Например, положения Закона о закупках нс предусматривают возможности победителя закупки отказаться от заключения контракта или требовать изменения его условий. Однако ГК РФ в ст. 528 дает право лицу, с которым заключается государственной (муниципальный) контракт, перед его заключением требовать изменения его условий посредством направления протокола разногласий. На практике заказчики при получении от победителя закупки протокола разногласий (кроме случаев проведения электронного аукциона), не рассматривая его, признают участника закупки уклонившимся от заключения контракта, и заключают контракт с участником, заявке которого был присвоен второй номер по итогам закупки. Одновременно сведения об уклонившемся участнике закупки направляются в ФАС России для их внесения в реестр недобросовестных поставщиков. Суды при рассмотрении соответствующих споров о допустимости таких действий со стороны заказчика встают на сторону последних, так как заказчики действуют в соответствии с положениями Закона о закупках. То есть нормы Гражданского кодекса РФ в указанном случае не применяются.

Ниже перечислены законодательные акты, регулирующие отдельные вопросы осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, с краткой характеристикой положений таких актов.

В Гражданском кодексе РФ к сфере закупок относятся следующие положения:

• • ст. 447—449, регулирующие порядок заключения договоров на торгах;
• • поставка товаров для государственных или муниципальных нужд (параграф 4 гл. 30);
• • подрядные работы для государственных или муниципальных нужд (параграф 5 гл. 37).

Указанные положения ГК РФ практически не применяются на практике к отношениям по осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд. Более того, положения сг. 528 ГК РФ о порядке заключения государственного или муниципального контракта прямо противоречат Закону о закупках.

До принятия Закона о закупках положения Гражданского кодекса РФ применялись по вопросу предельного определения срока заключения государственного контракта после подведения итогов закупки, а также для урегулирования ситуации, когда заказчик безосновательно отказывается заключать контракт с победителем закупки. Однако в настоящее время данные вопросы урегулированы Законом о закупках.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает важные взаимосвязи между бюджетированием и осуществлением закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд является одним из видов расходов бюджета.

К прочим бюджетным ассигнованиям кроме ассигнований на осуществление закупок относятся ассигнования:

• • на обеспечение выполнения функций казенных учреждений по бюджетной смете, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам на основании государственного (муниципального) задания;
• • предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;
• • предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;
• • осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности или предоставление субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность;
• • предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам в целях возмещения недополуценных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров;
• • предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, влекущих возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, в том числе в виде прямых взносов в уставные капиталы таких лиц;
• • бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения.

Все перечисленные выше бюджетные ассигнования, естественно, не подчиняются требованиям Закона о закупках. Распределение субсидий, бюджетных инвестиций между юридическими и физическими лицами в таких случаях осуществляется в ином порядке. Однако в некоторых случаях предоставление субсидий и бюджетных инвестиций юридическим лицам внешне схоже с отношениями по приобретению работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. В таких случаях государство так же, как и при осуществлении государственных закупок, перечисляет бюджетные деньги на банковские счета организаций.

Например, государство может заказать выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, образовательные услуги как через механизм закупок на основании государственного контракта, так и через механизм государственного задания и предоставления субсидий на его выполнение. Однако последний механизм распределения общественных финансов доступен распорядителям бюджетных средств только в отношении подведомственных бюджетных и автономных учреждений.

Также перевести бюджетные средства на счета некоммерческих организаций можно через механизм заключения договоров (соглашений) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ (например, «подушевое» финансирование негосударственных школ наравне с государственными). Кроме того, соглашение о государственно-частном партнерстве может предусматривать вхождение государства в капитал юридических лиц, осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. В этом случае бюджетные деньги также попадают на счета юридических лиц, однако в этом случае предоставление бюджетных средств влечет возникновение права собственности на соответствующие объекты или доли в уставном капитале соответствующих лиц, что отсутствует в механизме государственных закупок.

Непосредственно вопросы осуществления государственных (муниципальных) закупок БК РФ практически не затрагивает. Статья 72 устанавливает, что государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

По общему правилу, заказчикам не допускается принимать на себя обязательства, выходящие за рамки доведенных до них лимитов (по целевому назначению, по сроку или по размеру). В перспективе этого не позволит сделать ЕИС, которая автоматически заблокирует извещение о закупке, в отношении которой отсутствуют лимиты бюджетных обязательств.

Однако БК РФ позволяет заключать государственные (муниципальные) контракты, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, если решениями о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности установлены пределы средств на эти цели.

Также обязательства по оплате работ, услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, могут приниматься заказчиками, в случаях, предусмотренных соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального образования, в пределах средств и на сроки, которые установлены указанными актами.

Также ст. 73 БК РФ устанавливает важную для заказчиков норму о том, что получатели бюджетных средств обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Закон о защите конкуренции содержит гл. 4 «Антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений…». Положения данного Закона (ст. 17) часто применяются ФАС России при рассмотрении жалоб участников закупок, так как антимонопольные требования к закупкам в данном законе сформулированы несколько шире, чем в Законе о закупках. К таким антимонопольным требованиям относятся:

• • запрет координации организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников;
• • запрет создания участнику закупки или группе участников закупки преимущественных условий, в том числе путем доступа к информации;
• • запрет нарушения порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;
• • запрет участия организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в закупах;
• • запрет на не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений;
• • ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Нарушение указанных запретов является основанием для признания судом соответствующих закупок и заключенных по их результатам сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

Также ст. 18 Закона о защите конкуренции предусматривает особенности заключения договоров с финансовыми организациями. Заказчики, являющиеся органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды обязаны закупать ряд финансовых услуг только посредством открытого конкурса или открытого аукциона, независимо от суммы сделки. При таких закупках заказчикам позволяется устанавливать ряд дополнительных квалификационных требований.

Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» предусматривает существенные особенности по вопросу формирования, ценообразования, утверждения государственного оборонного заказа. Закон определяет права и обязанности государственного заказчика, головного исполнителя, исполнителя головного исполнителя.

В случае если по результатам конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) не определен головной исполнитель, государственный оборонный заказ может стать обязательным для принятия назначенным единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком).

Для выполнения государственного оборонного заказа в отношении любых организаций могут устанавливаться квоты обязательных поставок (государственное бронирование) важнейших видов материально-технических ресурсов исполнителям государственного оборонного заказа или государственному заказчику.

Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» не содержит каких-либо содержательных положений, касающихся порядка осуществления закупок. В целом закон устарел и не имеет никакого регулирующего значения для закупочного процесса. Закон продолжает действовать в связи с тем, что ряд его статей имеют значения в иных сферах регулирования.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» заказы на поставку материальных ценностей в государственный резерв размещаются в порядке, предусмотренном Законом о закупках. Какие-либо особенности размещения таких заказов не предусмотрены.

Поставщики, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, а также предприятия, в объеме производства которых государственный оборонный заказ превышает 70%, не вправе отказаться от заключения государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей в государственный резерв.

Закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд и государственные закупочные интервенции, товарные интервенции для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляются вне рамок контрактной системы. Такие закупки предусмотрены Федеральным законом от 02.12.1994 № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» и Федеральным законом от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». Данные законодательные акты не гармонизированы с положениями Закона о закупках.

Характеризуя действующую российскую нормативную правовую базу, регламентирующую вопросы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, следует упомянуть также Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Данный закон регулирует закупочную деятельность компаний так называемого госсектора (государственные компании, корпорации, организации с государственным участием в уставном капитале, субъекты естественных монополий, автономные учреждения и т. д.).

Таким образом, сферы регулирования Закона о закупках и Закона № 223-ФЗ не пересекаются. Исключением является закупочная деятельность бюджетных учреждений и унитарных предприятий, которая в зависимости от источника расходования средств и иных обстоятельств может регулироваться как Законом о закупках, так и Законом № 223-ФЗ.

Закон № 223-ФЗ является более гибким и предоставляет большую свободу для заказчиков по сравнению с положениями Закона о закупках, который имеет процедурный характер и детально регламентирует порядок осуществления закупок. Также следует отметить, что Закон № 223-ФЗ и Закон о закупках используют одну и ту же платформу для информационного обеспечения закупок — единую информационную систему.

• [1] Федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактнойсистемы до 25.04 2017 являлось Минэкономразвития России, а после указанной даты —Минфин России.