Муниципальное управление в Российской Федерации: принципы, функции и типы

Основная цель МСУ — повышение уровня и качества жизни населения муниципального образования. В Российской Федерации основным законом, регулирующим вопросы МСУ, является Закон о МСУ. Согласно ему, местное самоуправление трактуется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Население имеет возможность непосредственно участвовать в деятельности МСУ путем участия в муниципальных выборах, референдумах и других видах деятельности. Заметим, что решения, принимаемые на данном уровне, относятся исключительно к данному территориальному образованию.

Существенными отличиями между государственным и муниципальным управлением являются следующие:

• 1) органы МСУ не принимают законы федерального масштаба, это доступно только государственным законодательным органам. Муниципалитет управляет через разработанные программы (документы);
• 2) МСУ действует относительно самостоятельно, но с учетом общегосударственной политики. Государственное управление не может ориентироваться на специфические интересы каждого муниципалитета в отдельности. Приоритетом в МСУ являются интересы местного сообщества;
• 3) основу кадров государственного управления составляют специально подготовленные специалисты, руководителей основных министерств утверждает Государственная Дума РФ, но по представлению Президента РФ. Большую часть работников муниципалитетов составляют выбранные населением депутаты.

Для анализа особенностей институционализации МСУ в России важно охарактеризовать основные принципы, которыми оно должно руководствоваться при выполнении своих функций. В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г. принципами МСУ являются:

• — закрепление права населения на местное самоуправление на конституционном уровне, что является неотъемлемой частью демократического строя и поддерживается организационными, финансовыми и правовыми механизмами страны;
• — самостоятельность, независимость и ответственность. Они взаимно дополняют друг друга, обеспечивая учет интересов местного населения, соотнесение их с общенациональными интересами. Они предполагают обязательную подотчетность о расходовании средств федерального бюджета на местные нужды;
• — комплексность. Характеризует необходимость учета влияния каждого управленческого решения на все сферы жизнедеятельности муниципального образования. Так, решение в сфере здравоохранения предполагает учет его последствий и для экономики округа, в сфере социальной защиты — для рынка труда и т. п.;
• — целевая ориентация. В силу ограниченности финансовых, кадровых, организационных и административных ресурсов необходимо в первую очередь уделять внимание приоритетным проблемам функционирования и развития муниципального образования, выделяя последние в том числе и путем института общественных слушаний;
• — взаимодействие представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
• — гласность и открытость местного самоуправления. Основными функциями МСУ являются:
  • 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
  • 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
  • 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
  • 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
  • 5) охрана общественного порядка;
  • 6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Эти функции зафиксированы в законах, однако механизм их реализации практически не прописан. На деле перечень сфер самостоятельности ограничен так называемыми предметами ведения или видами деятельности, которые в соответствии с законом находятся в компетенции местного самоуправления, т. е. переданы ему государством. В них выделяют 27 вопросов местного значения1 и иногда — государственного.

Пример из практики

Верховный Суд РФ разрешил спор между Собранием депутатов Ненецкого автономного округа и окружной прокуратурой. Камнем преткновения стал вопрос о том, кому отдавать задержанных во время комендантского часа подростков — только родителям или сотрудникам правоохранительных органов. Напомним, «комендантские часы» действовали в 15 регионах России в качестве эксперимента, согласно Федеральному закону от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях нрав ребенка в Российской Федерации». Верховный Суд РФ встал на сторону представителей муниципального управления и разрешил задерживать подростков представителям органов правопорядка.

Многообразие поселений, экономической и социальной ситуации в них предполагает многообразие форм МСУ. На 2014 г. в России существовало семь видов муниципальных образований:

• • сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времен и земствам досоветского периода. Сельское поселение входит в состав муниципального района;
• • городское поселение — небольшой город или поселок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов;
• • муниципальный район — несколько поселений (сельских и (или) городских) и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
• • городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения;
• • внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
• • городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
• • внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Вопрос о типологии муниципальных образований является дискуссионным и по сей день и имеет принципиальное значение, поскольку от типа муниципального образования будут зависеть его полномочия в решении местных вопросов, финансирование, возможности взаимодействия с органами государственной власти. Основными критериями для отнесения муниципального образования к тому или иному тину являются численность населения, проживающего на данной территории, размер данной территории, правовой статус муниципального образования, хозяйственно-экономические показатели развития территории, наличие и уровень развития хозяйственной инфраструктуры муниципалитетов.

По данным Федеральной службы государственной статистики, на январь 2014 г. в нашей стране была следующая структура форм муниципального управления. Из их общего количества (22 777 единиц) сельские поселения составляют 18 525 единиц, или 81%, а городские — 1660, т. е. 7,3%. Остальную часть представляют муниципальные районы (1815, или 8%), городские округа (525, или 2,3%), внутригородские территории городов федерального значения (257, или 1,1%). В прил. 7 приведены данные по структуре форм с 1 января 2008 г., что позволяет выявить наиболее динамичные формы. В прил. 8 приведена структура форм в их распределении по субъектам РФ.

Стоит отметить, что принципы и функции местного самоуправления как ключевые условия его функционирования не являются статичной системой догматов, а претерпевают постоянные изменения в России (равно как и в зарубежных странах).

С сожалением нужно констатировать, что в России практически нет местного самоуправления, есть МСУ. Население в целом не имеет права на реализацию своего интереса, если он хоть в чем-то расходится (или даже затрагивает сферы, им не регулируемые, например, создание футбольной команды) с государственными нормами. Кроме того, в Российской Федерации нет практики налогов, ставки которых устанавливались бы местными властями самостоятельно, есть лишь возможность для субъектов МСУ узаконивания того, что разрешено государством.