Три течения (потока) публичной политики по Д. Кингдону

Поверх этого разнообразия институционных и когнитивных факторов, свойственных пространству policies, некоторые авторы смогли выявить важность собственно политических циклов и, в частности, электоральных циклов, в процессе включения той или иной проблемы в политическую повестку. В потоках проблем и policies, которые развиваются на основе обменов и действий социальных акторов, конкурирующих между собой в определении и формулировании проблем и в выработке альтернатив, выделяется также политическое течение (political, stream). Согласно Джону Кингдону, внесшему значительный вклад в разработку указанной проблемы, течение представляет собой совокупность элементов, которая включает в себя «вариации состояния национального разума, парламентские или административные альтернативы и кампании давления групп интересов», а также элементы, которые в большей или меньшей степени преобразуют субстанционную природу и акторов политической игры.

Д. Кингдон в своей, ставшей классической, работе предложил объединить все социальные операции, участвующие в определении проблем, в одну совокупность — течение проблемы (problem stream). Он считает, что существует три типа, скорее всего кумулятивных течений, которые позволяют дать характеристику процессу превращения той или иной проблемы в публичную проблему. Речь идет об эволюции определенного индикатора (например уровень безработицы), появлении неожиданного события (природная катастрофа) или ответе на прежнюю публичную инициативу. Однако эти элементы, освещая публичный характер данной проблемы, зависят от восприятия и использования их заинтересованными акторами, частными или публичными.

Для Кингдона, процессы, при помощи которых реализуется публичная политика, не имеют желаемой консистенции, которую ей предоставляют как модель рационального решения, так и институционные модели, которые близки к моделям рационального решения. Если процессы и имеют определенную консистенцию, то она находится, скорее, внутри трех течений — течений проблем, решений и политики. Факт соединения или несоединения указанных течений позволяет объяснять существование или несуществование политического действия.

Остановим свое внимание на характеристике этих трех течений.

Течение проблем (problem stream)

Многие акторы, как мы видели выше, полагают, что публичная политика берет начало в ситуации, в которой публичные проблемы замечены, определенным образом осмыслены и подняты таким образом, что вызывают к жизни вмешательство властей. Говоря иными словами, речь в данном случае идет о проблемах, которые получили доступ к политической арене. Для Кингдона, течение проблем является одним из трех течений, лежащих в основе политики. Само это течение не является однородным, т. к. публичные проблемы проявляются разными путями.

Problem stream, по Кингдону, приобретает реальные очертания как политическая проблема с того момента, когда люди приходят к выводу о том, что «что-то можно сделать для улучшения ситуации». А это означает, что течение problem stream является, по Кингдону, определенным механизмом обнаружения и представления обществу той или иной проблематичной ситуации. Этому способствует использование разнообразных индикаторов, опирающихся, к примеру, на данные статистики.

Поясним. Администрации во всех странах в своей деятельности, как известно, во многом руководствуются данными исследований специалистов, а также статистическими данными о состоянии экономики, о ситуациях в различных секторах общественного развития и т. д. Статистика, если ее данные показывают изменение ситуации к худшему по сравнению с предшествующим периодом, может использоваться (и конечно же используется) как оружие политических акторов. Это оружие используется для того, чтобы побудить власти с его помощью к необходимости вмешательства в ту или иную ситуацию, в решение тех или иных проблем. Индикаторы могут использоваться, помимо сказанного, можно рассматривать и как показатель, подтверждающий факт существования проблемы, ранее обнаруженной, например, оппозицией.

Другим механизмом, по Кингдону, являют, если можно так сказать, знаковыми или просто заметными (прежде всего по своим последствиям) событиями, которые неизбежно обнажают ту или иную публичную проблему. Такая проблема может проявиться в момент кризиса или, к примеру, получить свое выражение в итоге природной катастрофы.

Кингдон различает эти два момента. Катастрофа или бедствие могут произойти в любой из отраслей экономики, например на транспорте. И это, к слову сказать, может быть доказательством публичного характера проблемы. Повторный кризис, или повторное бедствие делают проблему очевидной, даже несмотря на заверения правительства о том, что им разработана программа действий и все необходимые меры принимаются.

Новая информация по анализу результативности существующих программ является другим механизмом выявления проблемы публичного характера. Эта информация может основываться на официальной статистике, на сведениях, получаемых из жалоб граждан в те или иные структуры власти, или на прямых отношениях заинтересованных лиц с чиновниками. Такой анализ может выявить, что осуществление политики не соответствует официальным целям, что она обходится дороже, чем ожидалось, что возникают непредвиденные последствия и т. д.

Случается и так, что старые проблемы могут оказываться неучтенными в проводимой политике. Это может быть следствием того, что лица, находящиеся у власти, полагают (правомерно или нет), что эти старые проблемы уже решены. А само решение той или иной публичной проблемы нередко зависит от двух других течений — решений и политики.

Д. Кингдон обращает внимание на фатальность тех или иных проблем. Существует такая фатальность, которая не может восприниматься как проблема, т. к. не имеет решения для регулирования ситуации. Если коллектив проживает на территории, подверженной систематическим землетрясениям, ничто не может воздействовать на этот природный феномен. Но можно принять меры, например, по снижению последствий от землетрясений.

Д. Кингдон справедливо отмечает, что определение проблем зависит от ценностей, которыми руководствуются политические акторы. На примере кризиса в автомобильной промышленности США Кингдон показывает, что определение проблемы зависит от ценностного суждения. Проблема в данном случае во многом явилась следствием убеждения в том, что кризис стал итогом нечестной конкуренции со стороны японских автопроизводителей. Правда, Кингдон указывает на то, что кризис в американской автомобильной отрасли испытывал последствия отсутствия коллективных договоров, а также отсутствия должного контроля за качеством автомобилей и просчетов в стратегии производства.