Население. 
Теория государства и права

Государство как политический институт общества не существует в вакууме, в отрыве от тех лиц, которые осуществляют государственную власть или подчиняются ей. Существование государства не означает то, что в реальности наличествует и действует некий субъект, называемый государством. Хотя в обыденной речи мы можем допускать высказывания, в которых государство выступает в качестве действующего лица, но строго говоря мы лишь приписываем действия или бездействия некоторых лиц государству. Например, говоря о том, что государство проводит плохую экономическую политику или делает безответственные шаги в области внешней политики, мы имеем в виду соответствующие органы (министерство, парламент и т. п.) и лиц, составляющих эти органы применительно к тому моменту времени, о котором повествуют такие высказывания. Соответственно, объектом нашей критики будут должностные лица соответствующих государственных органов, которые проводят неправильную политику или принимают плохие решения. За исключением некоторых ситуаций сугубо философского анализа государства как особого порядка политического управления (например, критика анархистами государства как такового), в значительной части наших дискуссий мы по умолчанию ассоциируем государство с лицами, осуществляющими государственную власть.

юз Другим объектом, с которым мы можем связать действия, приписываемые государству, может являться то лицо или те лица, которым в данном правопорядке принадлежит верховная государственная власть. Применительно к абсолютной монархии французский король Людовик XIV выразил эту идею в изречении «государство — это я», имея в виду, что король является обладателем высшей власти в государстве или, иными словами, носителем суверенитета. Еще одним объектом может стать парламент, которому в правопорядке может приписываться верховная власть и право принимать решения в последней инстанции — в этом смысле британские юристы говорят о «суверенитете парламента». Можно ассоциировать государство и его деятельность с народом как носителем суверенитета. В этом широком смысле принимаемые государственными органами решения можно приписывать народу, а сами эти органы рассматривать как представителей народа. Такие схемы нередко используются в политических дискурсах государств, которые по своей конституции являются демократическими. Такое же правило косвенно закрепляет и ст. 3 Конституции РФ, объявляя народ носителем суверенитета.

Эти дискурсы имеют под собой глубокое философское основание. Государство, как и любой другой социальный институт, есть структура взаимосвязей между лицами, поэтому население, проживающее на (точнее, относящееся к) территории государства, является необходимым условием существования государства. Именно при самоидентификации группы людей на некоей территории в качестве государства чаще всего говорят о том, что на этой территории возникло государство. Эта самоидентификация (отождествление людьми себя самих с населением, принадлежащим некоему политическому союзу) является первым практическим шагом в процессе возникновения государства. Далее мы изучим, что же означает на первый взгляд простая категория «население».

Под этой категорией обычно понимаются люди, принадлежащие к государственному союзу, находящиеся под его защитой, и относящиеся — по принципу гражданства или по иному принципу — к его территории. Иногда используется оборот «люди, находящиеся под суверенитетом», что не корректно в наши дни, поскольку в большинстве правопорядков, включая международный правопорядок, личность не считается объектом суверенных или каких-либо иных прав. Такое отношение принадлежности может строиться на разных правовых основаниях. Одним из этих оснований является гражданство, понимаемое как устойчивая связь между личностью и государством, выражаемая в совокупности взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»)^[1]. В юридической перспективе связь государства с населением может наиболее полно быть выражена именно через категорию гражданства, поэтому далее мы остановимся на характеристике этой категории.

Одним из первых в научный оборот понятие «гражданин» ввел Аристотель. Для древнегреческого философа представлялось естественным распространение прав гражданства только на тех лиц, которые участвовали в народном собрании и суде (на «самостоятельных и разумных лиц»). Все остальные гражданами не являлись, а совокупность граждан собственно и означала полис — проявляется идея личной, а не территориальной принадлежности лица к государству. В Древней Греции общество было элитарно — к примеру, из около 30 тыс. населения Спарты только 5 тыс. были гражданами, примерно такое же соотношение встречается в других полисах. Для древности также было свойственно различие между разными категориями граждан. Так, в римском праве разделялись лица, родившиеся гражданами, и лица, ставшие гражданами после рождения; разделялись полноправные граждане и граждане, которые имели урезанные права. В реалиях античной цивилизации гражданство понималось именно как способность и право лица участвовать в общих делах государства. По этому же критерию определялась и государственная принадлежность человека: в каком полисе он обладает правами и может требовать защиты. В других полисах такой человек считался неравноправным с гражданами таких полисов, хотя сохранял статус свободного человека (например, метеки в Древних Афинах).

В Римской империи подход к государственной принадлежности начинает меняться, основным критерием гражданства становится не участие в политических делах общества, а подчиненность государству, осуществляющему свою власть на данной территории. Особенно четко этот подход проявился в эпоху поздней Империи. В Новое время в Европе эта концепция гражданства закрепляется в политическом обиходе, но в ее основу кладутся новые принципы единства всех граждан и их равноправия между собой. Возникает незнакомое Средневековью деление между личностью как социально-биологическим существом и гражданином как лицом, обладающим правами и обязанностями по отношению к своему государству. Это деление характеризовалось также дуализмом личных прав: их разделением на права человека и права гражданина — данная идея отчетливо отразилась во французской Декларации прав человека и гражданина (принята Национальным учредительным собранием Франции 26 августа 1789 г.). Отметим, что гражданство понималось в этой Декларации преимущественно на древнегреческий манер, как способность и право участия людей в государственных делах.

В течение длительного времени в европейской правовой науке существовало деление между гражданами и подданными по критерию, предложенному еще Руссо: граждане — это те, кто участвует в осуществлении государственной власти; подданные — это те, кто просто подчиняется этой власти. Данное деление по-разному модифицирована лось в последующих теориях: другим распространенным вариантом являлось отнесение к числу граждан тех, кто имеет и может выдвигать права к государству, а к числу подданных — тех, кто имеет только обязательства перед государством. В государствоведении начала XX в. данное различие было положено в основу деления граждан на активных и пассивных. Это деление прослеживалось в европейских странах вплоть до середины XX в., хотя принцип равенства гражданства был закреплен еще в Гаагской конвенции 1930 г.^[2] Так, в немецком законе «О гражданине Рейха» от 15 сентября 1935 г. было проведено деление между имперскими гражданами и подданными (всеми остальными лицами, относящимися к германскому государству). До настоящего времени в некоторых странах остается дифференциация гражданства (подданства) в зависимости от статуса лица и принадлежащих ему прав (например, в Великобритании есть более десяти разновидностей подданства, предполагающих различный объем политических прав).

К рассмотрению этой правовой категории можно подходить с разных исторических точек зрения. Так, можно считать гражданством любую правовую связь между лицом и политически оформленным обществом, к которому он принадлежит. В таком случае можно сказать, что римские гражданские общины или догосударственные политические союзы также имели институт гражданства. Другой подход заключается в признании возможности гражданства только за лицами, которые принадлежат к некоему государству. Еще один вариант — рассматривать гражданство как особый правовой институт новоевропейской истории. Каждый из этих подходов имеет свои резоны; в современной теории государства о гражданстве говорится для характеристики принадлежности личности именно к государству, хотя в политической философии принято говорить о гражданском обществе в контексте противопоставления союза самостоятельных и самоуправляющихся именно государству, подчеркивая, что гражданское общество (стало быть, и граждане) предшествует государству и не зависит от него. Далее мы вернемся к рассмотрению гражданского общества.

Гражданству можно дать разные определения. Так, в словаре В. И. Даля гражданин определяется как член общины или народа, состоящего под общим управлением государства. В словаре С. И. Ожегова в качестве гражданина рассматривается лицо, принадлежащее к постоянному населению государства, пользующееся его защитой и наделенное совокупностью прав и обязанностей. В этих определениях гражданство отождествляется с принадлежностью к населению — рассматриваемая категория характеризует принадлежность лица к государству, что, в принципе, правильно. Как мы знаем, далеко не все индивиды, относящиеся к населению государства, обладают гражданством.

Поэтому в этом аспекте мы можем выделять политическую (принадлежность к населению, находящемуся под государственной властью) и юридическую (взаимные права и обязанности государства и гражданина) стороны понятия гражданства. Как мы видели, российский закон о гражданстве воспринял концепцию гражданства как устойчивой правовой связи между государством и личностью, присоединив к этой характеристике также определение гражданства через совокупность взаимных прав и обязанностей.

Если определять государство как правовую организацию власти, то любое отношение между лицом и государством можно конструировать как правовое. В правовой связи с государством состоят и лица без гражданства, и иностранцы, и другие категории лиц, не обладающие гражданством данного государства, но постоянно проживающие на его территории. С учетом того, что любая правовая связь (правоотношение) выражается во взаимных правах и обязанностях, то легальное определение гражданства оказывается слишком широким применительно к описанию данного института в российском законодательстве. По сути, гражданство в этом смысле есть лишь характеристика правового статуса индивидов, которые обладают особым набором прав и обязанностей по отношению к государству.

Поэтому предпочтительнее характеризовать гражданство не через категории правовой связи или правоотношения, а именно через категорию правового статуса. Корректно определить гражданство (как «комплекс взаимных прав и обязанностей») можно лишь через перечисление тех прав и обязанностей, которые принадлежат гражданам в отличие от неграждан, и такое определение будет особым для каждой страны, отражая особый правовой статус граждан. С этой точки зрения, граждане — это те лица, принадлежащие к населению государства, которые имеют право политического участия (пассивное и активное избирательное право) в делах государства, право постоянно проживать на территории этого государства, право пользоваться защитой государства внутри страны и за рубежом, и некоторые другие права и обязанности, которыми не наделены неграждане. В отличие от универсальных (или, по меньшей мере, притязающих на универсальность) норм о правах человека, отношения гражданства подчиняются правовым нормам соответствующего государства. Принадлежащие гражданину права, характеризующие его правовой статус в данном государстве, называются гражданскими (civil rights).

Гражданство может быть приобретено либо основным, либо производным способами. Основной способ — это приобретение гражданства согласно принципу деления рождающихся детей на граждан и неграждан, принятое в том или ином государстве. В теории известны два таких принципа: право крови (ius sanguinis) и право почвы (ius sol). Согласно первому принципу, гражданство приобретается ребенком в силу его кровной связи с родителями, независимо от места рождения.

Здесь гражданство ребенка определяется гражданством его родителей, а в случае разного гражданства родителей — их соглашением или решением суда. Согласно второму принципу, ребенок получает гражданство той страны, на территории которой он рожден, независимо от гражданства своих родителей. Возможны коллизии этих принципов, когда ребенок получит сразу и гражданство страны своих родителей, и гражданство страны своего рождения, хотя, как правило, национальное законодательство страны рождения заставляет родителей сделать тот или иной выбор. Во многих случаях встречается сочетание этих принципов. Так, в российском законодательстве преобладает принцип крови, хотя допускается предоставление гражданства Российской Федерации детям, рожденным на территории РФ от лиц без гражданства, и детям, найденным на территории РФ, если гражданство их родителей не известно.

Есть несколько других показателей гражданства, которые зачастую также называются принципами. Это определение можно принять, с учетом того, что такие принципы не универсальны: разнятся от государства к государству и по своему содержанию являются не принципами, а нормами (различие между нормами и принципами будет рассмотрено ниже).

«Принцип» единого гражданства. В России признается только единое федеративное гражданство (принцип единства гражданства), т. е. государственная принадлежность только к Российской Федерации. Хотя до Определения Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 250−0 по вопросу гражданства Башкортостана^[3] по этому вопросу среди российских юристов были различные мнения. Стоит отметить, что в некоторых других федеративных государствах признается гражданство субъектов федерации — так, Конституция США закрепляет два вида гражданства: общегосударственного (гражданство США) и гражданства штатов. Такой же принцип действует и в Евросоюзе, где в силу ст. 17 Маастрихтского договора от 7 февраля 1992 г. граждане государства — члена Евросоюза автоматически становились гражданами Евросоюза.

Запрет лишения гражданства, закрепленный в Конституции РФ, весьма относителен, поскольку такой запрет может отсутствовать в законодательстве других стран, существование такого запрета отрицалось и в недавней (советской) истории самой России. Такой запрет отсутствует в США и в некоторых европейских странах; в 2016—2017 гг. в российской Государственной Думе обсуждался и даже был принят в первом чтении законопроект о лишении террористов гражданства, подобные же правила были введены в 2016 г. во Франции. Впрочем, и в настоящее время российское законодательство допускает схожий институт — отмену решения о предоставлении гражданства в случае предоставления недостоверных сведений при приеме в гражданство.

Называется также «принцип» непрерывности гражданства, который означает, что пребывание на территории других государств не приостанавливает гражданства и не является основанием для лишения гражданства. Уже упомянутая Гаагская конвенция о гражданстве 1930 г. закрепляет общие условия и принципы предоставления гражданства, хотя в конечном итоге вопрос о предоставлении или непредоставлении гражданства является суверенным правом каждого независимого государства. Среди производных способов приобретения гражданства эта конвенция называет принятие в гражданство (как правило, на основании личного заявления при соблюдении условий, установленных национальным законодательством) и оптацию (выбор гражданства при изменении территории государства).

Многими государствами допускается возможность двойного гражданства даже без соблюдения условия об отказе от предыдущего гражданства. В России двойное гражданство официально допускается, только если это разрешено законодательством или международными договорами, в противном случае Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» исходит из того, что второе гражданство в Российской Федерации не признается. Но, с другой стороны, сам по себе факт приобретения гражданства другого государства не является основанием для лишения российского гражданства. В законе также закреплено правило, согласно которому наличие второго гражданства не умаляет прав российских граждан, хотя приобретение второго гражданства согласно другим законодательным актам является, к примеру, основанием для отказа к принятию на государственную службу или для лишения депутатского мандата. Граждане с двойным гражданством называются бипатридами, лица без гражданства — апатридами. Ранее (до 2002 г.) в российском федеральном законодательстве существовал институт почетного гражданства, но в упомянутом законе о гражданстве он не воспринят. Некоторые города и регионы России имеют законы, учреждающие почетное гражданство (например, Закон «О почетном гражданине города Москвы»), но подходит ли термин «гражданство» для подобных почетных званий в российских регионах, остается вопросом.

Итак, подводя итоги, мы можем определить население как совокупность лиц, постоянно проживающих на государственной территории и находящихся в правовой связи с государством. Основной формой такой связи является предоставление части населения особого правового статуса — гражданства, которое характеризует набор особых (нет универсального набора прав и обязанностей, который бы подходил и действовал в каждом государстве) субъективных прав и обязанно;

стей в публично-правовой сфере. Можно рассматривать население как необходимое условие существования государства, поскольку государственная власть может осуществляться только как волевое отношение лица к лицу и поскольку сама по себе государственная власть учреждается волевыми актами: принятием по факту конституционно-правовых норм, устанавливающих, что некий социальный союз становится государством. Отметим, что в конституционных дискурсах западных стран наряду с термином «население» широко используется термин «нация» в смысле государственно-организованного народа, имеющего собственную политическую идентичность.

Население — это такой же необходимый признак понятия государства как территория — без населения нет общества, которое является той средой, в которой возникает и существует государство. Другое дело, что этот признак не является достаточным и необходимым условием существования государства. С одной стороны, само по себе наличие населения на некоей территории еще не приводит к образованию государства. С другой стороны, если допустить гипотетическую ситуацию, когда все население государства исчезнет, то тем самым еще нельзя будет юридически констатировать исчезновение самого государства. В истории известны случаи, когда в результате эпидемий или вражеских набегов гибло все население небольших городов-государств, но затем пришедшие со стороны люди восстанавливали эти города и возобновляли функционирование их органов государственной власти.

Тем не менее, речь идет о необходимом понятийном признаке, поскольку без населения лишаются смысла остальные признаки государства — власть, возможная только как волевое отношение, и территория, которая характеризуется через верховенство по отношению к другим центрам власти и к другим лицам. Таким образом, триада необходимых признаков государства — власть, народ (население) и территория — сформулированная в правовой догме континентальной Европы еще в XIX в., сохраняет свое значение и сегодня.

Дополнительная литература к 3.2.2

Еллинек, Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек. — СПб., 2004 (глава 13, раздел II «Население»).

Ренан, Э. Что такое нация? // Ренан Э. Собрание сочинений в 12 т. — Киев, 1902. — Т. 6. — С. 87—101.

• [1] Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
• [2] Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законово гражданстве (заключена в г. Гаага 12 апреля 1930 г.).
• [3] Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 250−0 «По запросуГосударственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании рядаположений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации».