Полномочия органов общей компетенции

Принимая правовые акты, содержащие нормы права о компетенции определенных органов управления, государство тем самым определяет границы действия органов управления в сфере охраны окружающей среды. Эти органы могут быть классифицированы по нескольким критериям.

Так, по содержанию и объему присущих им властных полномочий они подразделяются на органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции выделены в особый вид органов государственной власти потому, что решение вопросов охраны окружающей среды не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных государственных задач.

Общей компетенцией наделены Президент РФ, Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

В научных работах некоторых авторов нередко среди государственных органов общей компетенции упоминается Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы субъектов РФ. На наш взгляд, такой подход не оправдан, поскольку представительные органы РФ и субъектов РФ осуществляют законотворческие, а не исполнительно-распорядительные (управленческие) функции. Кроме того, подобная позиция противоречит установленному Конституцией принципу разделения властей.

Закон об охране окружающей среды не устанавливает четкого распределения экологических управленческих полномочий между федеральными органами исполнительной власти или между органами исполнительной власти субъектов РФ, оставляя детальное распределение таких полномочий другим федеральным законам и иным нормативно-правовым актам.

Например, распределение полномочий в сфере охраны окружающей среды между представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также возможное наделение экологическими полномочиями специально создаваемых региональных органов оставлено на усмотрение субъектов РФ. Закон лишь определяет перечень вопросов федерального и регионального значения, не исключая при этом возможности взаимного делегирования соответствующих полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

В настоящий момент на федеральном уровне решение экологических задач осуществляется следующими органами общей компетенции.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции, Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на благоприятную окружающую среду.

Поэтому для нас представляют интерес следующие полномочия Президента РФ.

Во-первых, Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе и экологической политики. В целях ее реализации Президент РФ утверждает по представлению Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, в которую входят органы государственной власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов и назначает их руководителей.

Во-вторых, Президент РФ определяет государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды, выступает субъектом законодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду. В соответствии с указанными документами Президент РФ своими указами разрабатывает механизм имплементации международных норм по правам человека в национальную правовую систему.

В-третьих, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции и федеральным законам.

Так, например, указом Президента РФ от 15.05.2000 № 851 было приостановлено действие постановления главы администрации Смоленской области от 26.06.1998 № 271 «О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области» .

Свои экологические функции Президент РФ может осуществлять как непосредственно, так и через различные механизмы президентской власти, включая полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Администрацию Президента РФ, Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ.

В составе последнего действует Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, па которую возлагаются следующие функции: выявление и оценка внутренних и внешних угроз экологической безопасности Российской Федерации, подготовка предложений Совету Безопасности по их нейтрализации; оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности Российской Федерации; подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, обеспечением экологической безопасности промышленных объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации; рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности и т. д.

Так, на одном из заседаний Совета Безопасности РФ в 2008 г. под председательством Президента РФ обсуждались проблемы минимизации экологических последствий строительства новых нефтеи газопроводов, экологическая обстановка в регионах Балтийского, Охотского, Черного морей, бассейна рек Амур и Иртыш, вопросы обеспечения надлежащего качества питьевой воды.

Задача осуществления мер по обеспечению экологических прав граждан входит и в компетенцию Правительства РФ. Свое конституционное закрепление это положение находит в п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции, согласно которому Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду.

Указанные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» .

Согласно ст. 18 данного Закона, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия. Кроме того, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Аналогичные полномочия присущи и органам исполнительной власти субъектов РФ в пределах их юрисдикции. Они осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды с учетом специфических социальноэкономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов и требований Конституции и федеральных законов в области охраны окружающей среды.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 6 Закона об охране окружающей среды относится:

• — участие в реализации федеральной политики в области экологического развития; участие в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга);
• — осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;
• — право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта РФ;
• — обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
• — предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; ведение Красной книги субъекта РФ; право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения; участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ и др.

Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений. Так, значительную часть принадлежащих Волгоградской области как субъекту РФ экологических полномочий осуществляет Комитет охраны окружающей среды и природопользования, входящий в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

Таким образом, разграничение полномочий федеральных и региональных государственных органов осуществляется по двум направлениям: посредством детального перечисления в нормативно-правовых актах и договорах (соглашениях) полномочий федеральных органов и органов субъектов РФ, а также посредством разграничения полномочий, но территориальному признаку. Последнее означает, что в границах субъекта РФ могут находиться две разновидности территорий федерального значения с особым эколого-правовым статусом: особо охраняемые природные территории федерального значения (заповедники, национальные парки и т. д.) и экологически неблагополучные территории (зоны экологического бедствия).

Экологические полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на природу и ликвидацию негативных последствий такого рода деятельности.

Целью экологической деятельности органов местного самоуправления является создание, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т. д.) дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти РФ о придании территории (или части территории) города (района) статуса зоны экологического бедствия с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т. д.

Экологическими проблемами в городских округах, муниципальных районах и поселениях может заниматься либо специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими. Возможность создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия у соответствующих органов местного самоуправления необходимых финансовых ресурсов.

Установленные федеральными законами и законами субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер.

Деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов.

Во-первых, от того, является ли муниципальное образование городским или сельским. В городских муниципальных образованиях с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обусловливает создание отдельных комитетов по охране окружающей среды в структуре местной администрации. Для сельских муниципальных образований более актуальны вопросы, связанные с регулированием сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйственных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, и отдельных экологических служб не создается.

Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образованиях, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских округов и городских поселений.

В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии примерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий.

Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культурой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления, иными обстоятельствами, нс имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.

Если же говорить о непосредственных полномочиях органов местного самоуправления, то следует иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении различает четыре вида муниципальных образований и, соответственно, закрепляет вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа (вопросы местного значения внутригородской территории определяет город федерального значения самостоятельно).

К числу экологических вопросов местного значения поселения ст. 14 Закона о местном самоуправлении относит организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организацию благоустройства и озеленения территории поселения; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществление муниципального лесного контроля и т. д.

Среди экологических вопросов местного значения муниципального района ст. 15 Закона о местном самоуправлении называет организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществление муниципального лесного контроля.

К экологическим вопросам местного значения городского округа ст. 16 Закона о местном самоуправлении отнесены организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории городского округа; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; осуществление муниципального земельного лесного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.

Данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральными законами и иными нормативными актами. Например, согласно ряду статей Закона об охране окружающей среды, органы местного самоуправления обязаны содействовать гражданам и их объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды, рассматривать результаты общественного экологического контроля, осуществлять экологическое просвещение и т. д.