Направления и результаты административной реформы в Российской Федерации

Одним из наиболее заметных политических процессов современной России является административная реформа, определяющая новое качество государственного управления и характер принятия важных государственных решений. Цель реформы — создать благоприятные условия для решения многих накопившихся проблем политической, социально-экономической и культурной сфер российского общества, связанных с особенностями реализации исполнительной власти. Коррупция, бюрократизация, громоздкость и неповоротливость системы управления, слабый гражданский контроль за администрациями различного уровня и засекречивание общественно значимой информации интерпретируются сегодня как существенные проблемы, как своеобразные традиции Российского государства. Именно поэтому решение вопроса по обеспечению нового уровня функционирования исполнительной власти с учетом современных социальноисторических и экономических реалий рассматривается как приоритетное. За прошедшие четверть века в нашей стране произошли существенные изменения в политической системе — принята новая Конституция (1993), федеральные конституционные и федеральные законы, определяющие структуру органов государственной власти и их взаимодействия, разработано новое избирательное законодательство и нормы об участии партий и общественных организаций в политическом процессе. Изменения в законодательстве и новый уровень правоприменительной практики способствовали созданию новой общественно-политической ситуации, в которой сегодня функционируют органы исполнительной власти России.

Первым системным документом, определившим основные направления административной реформы на 2003—2004 гг. и задавшим направления дальнейшей работы, стая Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах». Задачи административной реформы в этом документе были определены следующие:

• • ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
• • исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
• • развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

• • организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
• • завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Координационным органом, образованным для обеспечения реализации приоритетных направлений реформы в соответствии с указом Президента РФ, стала Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

Основной целью преобразований на первом этапе административной реформы (2003—2005) явился, во-первых, анализ правовых норм, устанавливающих функции федеральных органов исполнительной власти. Всего было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными 1468, дублирующими — 263, требующими изменения — 868. Позднее данная работа была продолжена при создании федерального реестра государственных функций и услуг. Реестр позволил не только провести окончательную инвентаризацию всех государственных полномочий, но и формализованно описать их, сделав доступными для систематической оптимизации и перевода в электронный вид.

Вторая цель первого этапа состояла в создании такой системы и структуры органов исполнительной власти, которая бы учитывала предназначение и характер утвержденных функций. Функции в процессе анализа классифицировались на правоустанавливающие (определение государственной политики и принятие нормативных правовых актов), правоприменительные (осуществление государственного контроля и надзора, в составе которого понимались также выдача разрешений, регистрационные действия) и функции по оказанию услуг и управлению государственным имуществом. Разделение указанных функций легло в основу «трехуровневой структуры правительства» — системы федеральных органов исполнительной власти, в которую вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, которая была закреплена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Принятые на этом этапе меры в целом способствовали наведению общего порядка в системе власти и появления, таким образом, возможности более эффективно организовать государственное управление, проводить дальнейшие преобразования, в том числе административные.

На втором этапе административной реформы (2006—2010) основные усилия власти были сосредоточены на вопросах повышения качества государственных услуг и эффективности работы чиновников, а также уровня доверия общества институтам государственной власти. Программным документом планируемых преобразований стала Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах и соответствующий план мероприятий^[1]. В феврале 2008 г. были внесены дополнения^[2], которые помимо продления действия Концепции до 2010 г. включительно обозначили новые направления. Во-первых, одной из основных задач было обозначено создание многофункциональных центров: в 2008 г. — создание «пилотных» центров, а с 2009 г. — развертывание сети многофункциональных центров. Концепция стала, во-вторых, первым программным документом правительственного уровня для перевода услуг в электронную форму. В научный и повседневный обиход вошли понятия порталов государственных услуг, электронных услуг, реестра услуг, ставилась проблема разобщенности ведомственных информационных систем и необходимости организации межведомственного информационного взаимодействия, создания единой ИТ-инфраструктуры. Позже эти направления были детализированы и развиты в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства.

Другим системным документом, реализующим цели административной реформы, стал Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (рис. 9.1).

Закон определяет следующие понятия: «государственная (муниципальная) услуга», «заявители», «запрос», «административный регламент», «стандарт предоставления государственной (муниципальной) услуги», «многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг», «предоставление государственных (муниципальных) услуг в электронном виде».

В целом второй этап административной реформы характеризуется повышением «слаженности» и результативности реформаторских мероприятий. К числу основных причин ее появления следует отнести отход от нормативно-формальных преобразований и переход к реальным, ощутимым для общества действиям — массовому открытию многофункциональных центров, но оказанию государственных услуг широкого спектра в формате одного окна, а также созданию и совершенствованию единого интернет-портала, но оказанию государственных услуг. В качестве отдельных недостатков этапа выделяется то, что первоначально новая система по оказанию государственных услуг зачастую была технически неэффективной, а ее механизмы работали нс в полную силу. Это стало возможным по причине недостаточной осведомленности общества о технических нюансах работы новой системы, а также в связи с неготовностью административного аппарата работать по новым методикам как с технической, так и с содержательной стороны. Именно поэтому в конце второго этапа особую остроту прибрел вопрос о масштабной реформе государственной службы.

На третьем этапе административной реформы, который берет свое начало в 2011 г., наиболее актуальные направления реферирования были установлены Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 гг., а также Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Рис. 9.1. Сфера действия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

В качестве основных целей Концепции были установлены снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Концепция подвела краткие итоги реализации административной реформы в 2006—2010 гг. и предусматривала в целях обеспечения координации реализуемых функций взаимосвязь с другими системными мероприятиями в сфере развития и реформирования государственного управления в Российской Федерации, в том числе:

• • Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011—2020 годы)»;
• • Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года;
• • Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года;
• • Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»;
• • Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 годы и др.

Концепция также предусматривала реализацию общесистемных мероприятий, оптимизацию осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и реализацию отраслевых мер по совершенствованию разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. В целях объективной оценки реализации утвержденных мероприятий, а также с учетом проведенного мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации в качестве показателей достижения целей Концепции были зафиксированы следующие:

• • снижение числа обращений граждан в орган государственной власти Российской Федерации при получении государственной и муниципальной услуги к 2014 г. до одного обращения;
• • снижение числа обращений представителей бизнеса в орган государственной власти Российской Федерации при получении государственной услуги, связанной с предпринимательской деятельностью, к 2014 г. до двух обращений;
• • сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в государственный (муниципальный) орган к 2014 г. до 15 мин;
• • повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг к 2014 г. до 60%;
• • увеличение доли услуг, предоставляемых через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, — до 95% и др.

Кроме того, в Концепции были закреплены необходимые значения международных показателей в области государственного управления, рассчитываемые Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями и состоящих из шести самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. Еще одной важной стороной указанной Концепции стали мероприятия, направленные на расширение форм участия гражданского общества в управлении государством.

7 мая 2012 г. был подписан Указ Президента РФ № 601, поручивший правительству обеспечить выполнение 23 мероприятий, направленных на совершенствование государственного управления. Часть этих мероприятий напрямую направлена на повышение качеств государственных услуг.

Этим же Указом дан новый импульс реформе государственной службы: заявлено о массовой переаттестации чиновников, создании объективных механизмов набора на государственную службу и ротации, повышении заработной платы служащим и другие меры, которые должны способствовать снижению коррупции в бюрократическом аппарате, преодолению оторванности последнего от общества, созданию мотивации служащих к эффективной работе и появлению других элементов рациональной бюрократии. 11 августа 2016 г. подписан Указ Президента РФ № 403, утвердивший Основные направления развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016—2018 годы.

Таким образом, административная реформа в нашей стране продолжается уже полтора десятилетия и оказывает заметное влияние на различные сферы жизни российского общества. Вероятно, повышение качества государственных и муниципальных услуг при помощи внедрения в процесс управления новых информационных технологий представляется на сегодняшний день наиболее успешным аспектом административной реформы. Свидетельством этому является открытие единого интернет-портала по предоставлению государственных услуг, а также ряда многофункциональных центров по оказанию услуг в формате одного окна, количество которых постоянно растет. Заметный рост эффективности процесса информатизации в России фиксируют в последние годы международные рейтинги самого высокого уровня. Сделано немало и в других областях, включая развитие института местного самоуправления, расширение полномочий регионов и муниципалитетов, идет становление открытого правительства, нарастает потенциал противодействия коррупции. Вместе с тем наряду с успехами наблюдаются и недостатки. Существенной проблемой административной реформы в Российской Федерации остается то, что многие изменения проводятся формально и не находят требуемого отклика со стороны населения. Отмеченная выше проблема, очевидно, по сей день остается главным тормозом административной реформы, что подтверждают слова, сказанные В. В. Путиным на встрече с правительством 7 мая 2013 г.: «…сегодня на первый план выходят качество и эффективность наших действий, мы не можем позволить себе вновь и вновь пересматривать уже принятые решения и документы, подходить к задачам формально, лишь бы отчитаться о выполнении поручений, подготовить очередную бумажку»^[3].

• [1] Утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
• [2] См.: Распоряжение Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р.
• [3] Совещание о ходе исполнения указов Президента от 7 мая 2012 года. URL: http://kremlin.ru/transcripts/18 039.