Внебюджетные финансовые ресурсы муниципальных образований

Существует вопрос о правомерности создания местных внебюджетных фондов в рамках действующей бюджетной системы РФ. Бюджетный кодекс говорит только о государственных внебюджетных фондах и не предусматривает возможности образования местных внебюджетных фондов. Так, ст. 6 БК РФ определяет государственный внебюджетный фонд как форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственный внебюджетный фонд субъекта РФ — это фонд денежных средств, образуемый вне бюджета субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном законом. Глава 17 БК РФ «Государственные внебюджетные фонды» устанавливает общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов, определяет состав государственных внебюджетных фондов РФ, регулирует порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, закрепляет доходы и расходы государственных внебюджетных фондов, общие принципы исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, порядок отчета об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда и контроля за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Рассматривая вопрос о правомерности формирования муниципальных внебюджетных фондов, нельзя не учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 17.06.2004 № 12−11 «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия». По мнению Конституционного Суда, принципами бюджетного устройства и нормами действующего законодательства РФ предопределен публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому их деятельность как публичных субъектов в силу ст. 1 (ч. 1), 4 (ч. 2), 15 (ч. 1 и 2), 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 1, 2 и 5) Конституции РФ должна осуществляться в финансово-бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией РФ и действующим законодательством.

Поскольку в БК РФ не установлена возможность формирования местных внебюджетных фондов, а Закон РФ от 15.04.1993 № 4807−1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» и Федеральный закон № 154-ФЗ отменены, у органов местного самоуправления нет правовой базы на федеральном уровне для создания местных внебюджетных фондов. Более того, согласно положениям ст. 14 БК РФ использование органами местного самоуправления иных (помимо бюджетных) форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. Это означает, что муниципальные образования не могут принимать нормативные акты, а также заключать какиелибо договоры и соглашения, определяющие расходование средств внебюджетных фондов для решения вопросов местного значения. Накопление и расходование средств из местного бюджета осуществляются только в рамках бюджетного процесса. Федеральный закон № 131-ФЗ не регламентирует деятельность органов местного самоуправления в рамках этого процесса. БК РФ лишь определяет круг органов на уровне местного самоуправления и указывает их наиболее общие полномочия: представительные органы муниципальных образований рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета. Федеральный законодатель, регулируя данный вопрос, исходит из того, что рассматриваемая сфера должна регулироваться законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами муниципального образования. Все это делает существование внебюджетных фондов более чем проблематичным: образовывать их прямо не запрещено, но расходовать для решения вопросов местного значения не разрешается.

Несмотря па это, существуют нормативные акты на уровне субъектов РФ и уровне муниципальных образований, регулирующие вопросы создания и использования местных внебюджетных фондов. Следовательно, практика свидетельствует о том, что создание таких фондов необходимо органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения, и, несмотря на проблемы в правовом регулировании, местные внебюджетные фонды создаются и используются для решения местных задач. Важным является вопрос о целесообразности создания таких фондов: для чего органам местного самоуправления необходимо иметь иные денежные средства, не являющиеся бюджетными. Назначение внебюджетных фондов, по-видимому, состоит в том, чтобы привлечь дополнительные, помимо фиксированных бюджетных источников, ресурсы, необходимые для повышения уровня жизни населения.

Бюджетные средства, налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не должны перечисляться во внебюджетные фонды; но при недостаточности средств таких фондов для целевого финансирования тех или иных программ или проектов на эти же цели могут дополнительно выделяться средства непосредственно из бюджета. Существует и обратная связь: допустимо и даже целесообразно направлять внебюджетные средства на те же цели, что и бюджетные, если речь идет, например, о социально-культурных мероприятиях, социальной помощи. Но при этом нужна оговорка, что в ряде случаев должен существовать запрет на использование этих средств, например, для увеличения аппарата управления, повышения расходов на его содержание.

В целом наличие внебюджетных фондов следует признать необходимым для развития хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, вовлечения в нее организаций и граждан. Создание таких фондов должно быть ориентировано не на властно-распорядительные, а на объединительные, организующие начала, свойственные органам местного самоуправления. В основе внебюджетных фондов должны лежать благотворительность, спонсорство, попечительство.