Управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования

В результате изучения данной главы учащийся должен:

• • знать организационную структуру управления;
• • уметь анализировать статутные акты о Минприроды и подчиненных этому министерству публичных органах;
• • владеть практическими навыками анализа публичных предписаний законодательства об экологической экспертизе.

Методы государственного регулирования

Организационная структура управления

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования осуществляется в целях обеспечения федеральными органами исполнительной власти контроля за исполнением природоохранного законодательства. Федеральным органом исполнительной власти, который проводит государственную политику и осуществляет управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). Ему подведомственны:

• • Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет):
• • Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);
• • Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);
• • Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);
• • Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).

Положением о Минприроды России предусмотрено создание подчиненных ему территориальных органов; такие же органы действуют в системах федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении (см. абз. 2 п. 9 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 (далее — Положение о Минприроды)).

Полномочия по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ в сфере недропользования и в отдельных отраслях промышленной деятельности, а также полномочия в сфере нормативно-правового регулирования отнесены к ведению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору^[1]. Ростехнадзор находится в непосредственном подчинении Правительства РФ.

Минприроды определяет порядок осуществления подведомственными ему органами разрешительных полномочий (порядок выдачи и переоформления лицензий и разрешений и др.). В отличие от многих других министерств Минприроды оказывает публичные услуги в сфере государственной контрактации, а также консультационные услуги гражданам (министерство осуществляет эти виды деятельности наряду с подчиненными ему ведомствами).

Росприроднадзор, Росводресурсы и Роснедра осуществляют правоприменительную деятельность. Принимаемые ими индивидуальные правовые акты устанавливают запреты и ограничения предпринимательской деятельности в сфере природопользования. Роснедра проводят экспертизу проектов геологического изучения недр и соответствующей технической документации. Росприроднадзор проводит государственную экологическую экспертизу проектов нормативных правовых актов и иных документов, предусматривающих осуществление хозяйственной деятельности, связанной с потенциальным негативным воздействием на окружающую природную среду.

Подчиненные Минприроды ведомства оказывают платные и безвозмездные публичные услуги. В частности, Роснедра предоставляют геологическую информацию о недрах на основе возмездного договора, Росводресурсы предоставляют публичным организациям и субъектам частного права данные государственного водного кадастра.

Штатная численность сотрудников центральных аппаратов Минприроды и подчиненных ему федеральных ведомств относительно невелика, государственные служащие в основном сосредоточены в соответствующих территориальных органах.

Росгидромет является лицензирующим органом применительно к деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях и работам по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления^[2]; он оказывает публичные услуги, в частности распространяет экологическую информацию, в том числе экстренную информацию об опасных природных явлениях, фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей природной среды, угрожающих жизни и здоровью населения, и консультационные услуги гражданам и юридическим лицам.

Росгидромет является специально уполномоченным государственным органом в области гидрометеорологии и смежных с ней областях^[3]. Полномочия Росгидромета в качестве лицензирующего органа и органа лицензионного контроля регламентируются Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Росгидромет осуществляет отдельные функции в сфере экологического контроля, в частности, проводит государственный мониторинг атмосферного воздуха и континентального шельфа Российской Федерации; оказывает публичные информационные услуги, связанные с предоставлением потребителям сведений, относимых к экологической информации, а также публичные услуги в сфере государственной контрактации.

В единую систему Росгидромета входят центральный аппарат (его управления и отделы) и территориальные органы — территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Ростехнадзор относится к лицензирующим органам, к его ведению отнесено лицензирование по пяти видам деятельности в области промышленной безопасности и в других сферах, оказывающих потенциальное негативное воздействие на окружающую среду^[4]. Ростехнадзор принимает также индивидуальные правовые акты, в том числе разрешения. В отличие от лицензий, разрешения санкционируют и осуществление некоммерческих видов деятельности, например, связанных с управлением объектом атомной энергии. Выдача разрешений обусловлена потребностями публичного контроля и надзора на опасных производственных объектах в сферах атомной энергетики и промышленной безопасности и не всегда связана с регламентацией деятельности субъектов предпринимательства. Ростехнадзор наделен обширными полномочиями, устанавливающими релятивные ограничения частноправовой деятельности. В соответствии со своими координационными полномочиями Ростехнадзор согласовывает технические проекты в области недропользования, нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче и т. п. Ростехнадзор оказывает публичные услуги, обусловленные государственной контрактацией, а также бесплатные консультационные услуги субъектам предпринимательства и гражданам.

К ведению Росприроднадзора отнесено проведение государственной экологической экспертизы, включающей в себя проведение экспертизы проектов правовых актов органов государственной власти (в том числе и актов индивидуального применения), проектов международных договоров, федеральных программ развития промышленной деятельности.

Юрисдикционные полномочия

В юрисдикционной сфере ведомства, подчиненные Минприроды, а также Ростехнадзор наделены следующими полномочиями:

• • Росприроднадзор, Росводресурсы, Роснедра и Росгидромет рассматривают дела об административных правонарушениях, определенных предписаниями ч. 1 ст. 23.29 КоАП РФ;
• • Росводресурсы и Роснедра составляют протоколы об административных правонарушениях и направляют их для рассмотрения в Росприроднадзор, а также вправе применять к лицам, подозреваемым в совершении проступка, меры административного пресечения в виде осмотра помещений и территорий, изъятия вещей и документов, ареста товаров и иных вещей (ч. 1 ст. 27.8, ч. 1 ст. 27.10, ч. 1 ст. 27.14 КоАП РФ);
• • Росприроднадзор и Ростехнадзор наделены более значимыми властными полномочиями, их должностные лица вправе применять меры административного пресечения в виде доставления и сопряженных с ним мер пресечения в виде административного задержания и личного досмотра (п. 6 ч. 1 ст. 27.2, ч. 2 ст. 27.7 КоАП РФ).

• [1] См. абз. 1 п. 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 (далее — Положение о Ростехнадзоре).
• [2] См. п. 44,45 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» .
• [3] См. ст. 5 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» .
• [4] К ведению Ростехнадзора отнесено лицензирование деятельности, но эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, химически опасных производственных объектов, производству маркшейдерских работ, деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности и деятельности по разработке, производству, испытанию, хранению, реализации, утилизации и применению взрывчатых материалов промышленного назначения (см. п. 10, 12, 43, 49 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).