Политические факторы развития института государственной службы

Изучение трансформации государственной службы во взаимосвязи с политическим процессом еще с периода античности составляло предмет научных исследований. В настоящей работе мы остановимся на концепциях институциональных изменений государственной бюрократии, разработанных в индустриальную и постиндустриальную эпохи, так как это представляется наиболее обоснованным, исходя из цели нашего исследования.

Государственная служба с развитием капиталистических отношений перестала быть сословной службой дворянства. В странах с парламентским строем сложилась система, при которой победившая на выборах партия получала право сменить административный аппарат, распределяя должности между своими ставленниками (англ, spoils system — система добычи). Эта система политического патроната порождала коррупцию, нестабильность управления, приводила к кризисам и снижала доверие к власти в обществе.

На фоне развития фабрично-заводского способа производства к концу XIX — началу XX в. произошло становление науки управления. Управление стало пониматься как особая профессия, требующая специальных знаний, первоначально на уровне предприятия (Ф. У. Тейлор, А. Файоль, Г. Форд)¹, а впоследствии уже в масштабах государства (М. Вебер, В. Вильсон)^[1][2].

Функции принятия решений были отделены от их профессионального исполнения (так называемая политико-административная дихотомия). За первое отвечали владельцы предприятий, а также политики, за второе — наемные менеджеры и государственные служащие.

Применительно к государственной службе эта концепция получила название рациональной бюрократии. Ряд экспертов считают данную концепцию производной от учения Гегеля об общественной природе государства^[3]. В рамках концепции аппарат бюрократии действует безлично, профессионально, политически нейтрально, регламентировано и непрерывно. Карьера госслужащих стабильна, а сами они занимают положение в элите общества. В систему трудно попасть, но в дальнейшем она обеспечивает планомерный должностной рост и стабильность. В системе преобладают корпоративные нормы морали и ценности служебной этики.

На теоретическом уровне концепция работает следующим образом. Население через механизм всеобщих выборов делегирует политическому руководству право на реализацию публичной власти на определенный срок. Далее политическое руководство конвертирует публичную власть в административное управление с помощью профессионального и несменяемого корпуса чиновников. Политики не вмешиваются в текущую деятельность бюрократии, а взаимодействуют с ней через постановку задач и одобрение результатов. В следующем политическом цикле запросы общества меняются, и в результате выборов к власти приходит иное политическое руководство. Оно меняет законодательство в соответствии со своей программой, а корпус чиновников также профессионально и беспристрастно исполняет эти новые законы, как ранее исполнял прежние.

Внутренне противоречие данной парадигме состоит в том, что несменяемая карьерная бюрократия постепенно аккумулирует наиболее профессиональные кадры и приобретает в обществе большее влияние, чем выборные политические лидеры. В этих условиях бюрократия сама начинает планировать и принимать политические решения, осуществлять власть. Принцип «политико-административной дихотомии», заложенный Вебером нарушается, что приводит к конфликту между политиками и бюрократией. В этих условиях стабильность института оказывается под угрозой, а поведение системы становится нерациональным, что отметил еще в середине XX в. нобелевский лауреат Г. Саймон¹. На уровне рядовых исполнителей можно обеспечить рациональность, разбив весь процесс труда на простые стандартизированные операции, введя штрафы за нарушение регламентов и премии за их образцовое выполнение.

На уровне руководителей сделать это намного сложнее: кадровые чиновники накапливают за свою карьеру ценный опыт управления и постепенно становятся компетентнее политических лидеров не только в техническом, но и в концептуальном плане (на это указывают многие исследователи, в частности, К. Сикстон)^[4][5]. Аппарат государственной службы становится самостоятельной политической силой, вносящей элементы бюрократической организации в политический процесс.

В условиях несменяемости элиты при авторитарных политических режимах верхушка бюрократии сращивается с политической элитой в единый властвующий класс, изолированный от общества и действующий в собственных интересах. При демократических режимах возможности бюрократии превышают потенциал сменяемых политических лидеров, и она способна добиваться принятия подготовленных ей решений и блокировать исполнение тех решений, которые не поддерживает. При существовании карьерной бюрократии вне зависимости от политического строя и общественной идеологии реальная политическая власть смещается из области публичной политики в область интересов и деятельности бюрократии. Формальное существование в обществе институтов народовластия не решает проблему.

Вместе с тем концепцию рациональной бюрократии можно считать научно-теоретическим аттрактором (точкой притяжения) реформ государственной службы на протяжении всего XX в. На деле сделать бюрократию полностью рациональной ни в одной стране не удалось, процесс ограничился становлением более или менее сильной карьерной бюрократии. В каждой стране реализация реформ имела особый вектор, так как реформаторы не столько осознанно внедряли теоретическую концепцию рациональной бюрократии, сколько подстраивали систему управления под конкретные общественно-экономические условия. Также оказывал влияние опыт других стран, реализовавших данные реформы ранее; здесь речь шла о заимствовании не теорий, а лучшей практики.

Вследствие этого сложился ряд моделей государственной службы, каждая из которых дает представление о наиболее общих характеристиках государственной службы в определенных условиях.

Одна из наиболее авторитетных классификаций национальных моделей принадлежит Б. Г. Питерсу. Он выделяет ряд административных моделей, каждая из которых отражает особенности взаимодействия государственной службы с политической властью и обществом с учетом исторически сложившихся ценностей, внутреннего устройства аппарата и норм права¹.

Питерс и его последователи В. Лапуенте, К. Данхлстром, П. Ким выделили англо-американскую, наполеоновскую, скандинавскую, германскую, китайскую, японскую и корейскую административные модели. Подобная классификация находит сторонников и в нашей стране^[6][7].

Недостатком административных моделей является их статический характер, не соответствующий реальному процессу реформирования политических систем и систем государственной службы. Кроме того, объединяются страны с различными политическими традициями (например, Франция и Италия отнесены к наполеоновской модели).

Для преодоления указанных недостатков нами предложено выделять институциональные модели государственной службы. Они определяются как совокупность характеристик, которые определяют уникальную особенность государственной службы каждой страны в конкретную историческую эпоху. Модель позволяет осуществлять сопоставления института государственной службы поверх правовых различий и национальных границ.

Каждая модель включает три элемента:

• 1) ценности — морально-этические нормы конкретного общества, разделяемые представителями бюрократии, а также совокупность собственных корпоративных норм данного института. Специфика норм в каждой модели определяется как особенностями национального менталитета, так и степенью обособленности института госслужбы от прочих институтов общества, а также уровнем фрагментации, стратификации общества. Чем меньше ценностный конфликт между нормами иных институтов и института государственной бюрократии, тем выше степень ее открытости, интеграции в общественную структуру. Это обстоятельство определяет способность института бюрократии к саморазвитию и восприятию политических импульсов к реформированию извне;
• 2) приоритеты — стратегические ориентиры институциональной трансформации бюрократии, формируемые либо самой бюрократией, либо политическими лидерами (в том числе с привлечением сторонних экспертов-технократов), либо общественными группами влияния (крупный бизнес, институты гражданского общества и иные стейкхолдеры). Приоритеты могут быть долгосрочными, среднеи краткосрочными, формализованными, слабо формализованными и неформальными. Приоритеты не должны игнорировать ценностную составляющую институтов общества и, в идеале, должны быть взаимно увязаны с общими политическими приоритетами развития страны. В этом случае бюрократия способна выступать в качестве агента изменений при проведении преобразований в иных сферах. Однако зачастую в отсутствие четко сформулированных политических приоритетов или в условиях существенного расхождения между ценностями бюрократии и ценностями иных институтов общества, бюрократия сама определяет приоритеты своего развития и вносит коррективы в приоритеты, заданные на политическом уровне. В такой ситуации речь идет о торможении преобразований и усилении изоляции института госслужбы от процессов в обществе;
• 3) организационно-правовые рамки — формальное выражение ценностей и приоритетов в виде нормативных актов, должностной и организационной структуры органов власти, требований к должностям госслужбы. Именно данный элемент институциональной модели выделялся как основной в рамках традиционного (раннего) институционализма, когда формальные нормы рассматривались изолированно от неформальных, а внешние цели в отрыве от собственных целей и интересов конкретного института общества. Сегодня очевидно, что организационно-правовые рамки далеко не исчерпывают характеристики института бюрократии.

Сочетание трех элементов формирует самостоятельную модель, а выпадение каждого элемента приводит к распаду одной модели и началу формирования следующей. Мы не приводим универсальной классификации институциональных моделей государственной службы всех стран. Модели для российской государственной службы описаны в данной работе отдельно.

По другой распространенной классификации выделяются континентальная, англосаксонская и исламская модели государственной службы. В рамках первой модели, иначе называемой романо-германской, государственная служба в значительной степени деполитизирована и соответствует развитой карьерной бюрократии. В рамках второй модели государственные служащие низшего звена в правовом отношении близки к служащим фирм и почти не испытывают на себе политического влияния, а высшие государственные служащие напрямую взаимодействуют с политическими руководителями и являются политическими назначенцами. Здесь наиболее ярко проявляются тенденции политического патроната. Третья модель является теологической и отвечает цивилизационным особенностям исламских государств.

Ф. Риггс предложил определять модели государственной службы через сочетание параметров ее политизации и партийности. Партийность означает зависимость карьеры чиновников от воли политических руководителей, а политизация означает, напротив, способность аппарата государственных служащих поставить политическую элиту под свой контроль¹.

Если государственный аппарат подконтролен политической элите и оба они неподконтрольны обществу, то ни политическая элита, ни государственный аппарат не нуждаются в измеримой системе оценки эффективности. Единственным критерием эффективности работы аппарата при таком подходе является удовлетворенность политической элиты. Когда не государственный аппарат подконтролен политической элите, а напротив, сама политическая элита зависима от государственного аппарата, действует, по сути, та же закономерность. Критериев эффективности для аппарата не существует, кроме «круговой поруки», поддержки корпоративизма. Критерий эффективности устанавливается уже для политической элиты, которая призвана создавать законодательные рамки, при которых административная элита будет чувствовать себя относительно свободно. В действительности обе описанных ситуации не исключают друг друга и существуют в большинстве стран мира в диалектическом единстве. Так, Дж. Эбербах с соавторами указывают на то, что в ходе трансформации политических систем стирается грань между политиками и чиновниками^[8][9].

Государственная служба с сильной партийностью может определяться как политическая, партийная, патронатная или номенклатурная. Высокая политизация (в понимании Риггса) позволяет именовать модель карьерной, административной, должностной, закрытой, элитной или корпоративной.

Модель государственной службы в условиях политических изменений в стране претерпевает трансформации, характер которых довольно убедительно описан Ш. Эйзенштадтом¹. Он выделял традиционную модель, характеризующуюся односторонней зависимостью государственных служащих от политического руководства; модернизационную модель, отмеченную ориентацией бюрократии на общественные цели и подконтрольную обществу. Также выделена транзиторная модель, в рамках которой бюрократия ориентирована сама на себя, так как уже вышла из-под контроля политической власти, но еще не подконтрольна обществу.

Последняя модель логически перекликается с актуальным для современной России неопатримониализмом, при котором модернизационные процессы в результате сопротивления влиятельных акторов сопровождаются длительным сохранением устаревших рентоориентированных институтов^[10][11].

Таким образом, в науку постепенно пришло понимание того, что идеальная модель или концепция государственной службы невозможна. Госслужба эволюционирует вместе с обществом и должна подстраиваться под его изменяющиеся потребности. При этом речь не только о потребностях общества в целом, но и об интересах его отдельных элементов.

Существование кадровой бюрократии до известных пределов соответствует интересам политического руководства, так как государственные служащие самостоятельно решают все задачи управления, позволяя политикам не вникать в технические вопросы и сконцентрироваться на более привычной для них сфере политической коммуникации. При этом политики находятся в более уязвимом положении, потому что именно им приходится отвечать перед обществом за провалы в управлении. В ответ они перекладывают вину в глазах общества на безответственную бюрократию. Вместе с тем снижение доверия общества к институту государственной службы влечет падение легитимности власти в целом.

Достоинства концепции рациональной бюрократии оборачиваются недостатками карьерной бюрократии: разделение труда приводит к росту численности, а высокий статус ведет к росту издержек. М. Крозье сформулировал основную дилемму бюрократии, состоящую в том, что чем выше уровень ее институциональной организации, тем более она склонна решать внутриаппаратные, а не реальные проблемы. Преобладание внутренних целей над внешними делает бюрократическую систему неспособной видеть свои ошибки и исправлять их. Главный вывод отсюда состоит в принципиальной неспособности бюрократии к саморазвитию при почти неограниченной способности к самосохранению.

К. Маркс писал, что бюрократия «считает себя конечной целью государства», воспринимает его как свою частную собственность¹. Впоследствии к сходным выводам о «смещении целей» пришел Р. Мертон^[12][13].

Э. Дюркгейм указывал, что при господстве бюрократии механизм принятия решений утрачивает предсказуемость и приобретает спонтанный и волюнтаристский характер^[14]. Как дисфункциональную систему бюрократию описывали А. Веблен, Д. Дьюи, Т. Уорнотт и др.

Технический прогресс конца XIX — начала XX в. обусловил создание теории рациональной бюрократии, отвечавшей требованиям централизации и профессионализации в государственном управлении и менеджменте. Для того времени карьерная бюрократия представлялось благом в сравнении с патронатными системами коррумпированных политических назначенцев.

К середине XX в. начал вырабатываться новый подход к рассмотрению бюрократии^[15]. Предпосылкой служили труды Дж. Локка и А. Смита о повышения эффективности деятельности организаций за счет конкуренции. Основная идея состояла в том, что без контроля со стороны экономических и политических институтов общества бюрократия склонна максимизировать издержки. В условиях формировавшегося в тот период постиндустриального общества произошло переориентация бюрократии с исполнения регламентов на оказание услуг гражданам и организациям. За основу для заимствования были взяты принципы коммерческого управления, поэтому модель получила название государственного менеджмента (New Public Management)^[16].

Роль государства при рыночной экономике сводится к обеспечению «правил игры» и защите прав собственности (модель laissez-faire)^[17], чему соответствует антрепренерский тип политико-административной системы. В XIX в. данное направление развили либертарианцы. Например, Г. Молинари утверждал, что рынок в отсутствие монополии может эффективно оказывать любые услуги, в том числе традиционно присущие государству.

В XX в. идеи о «невидимой руке рынка» разрабатывали анархо-капиталисты из австрийской школы Л. Мизес, Ф. Хайек, а Й. Шумпетер в противовес статическим концепциям неоклассиков исследовал динамические процессы развития капитализма¹. Исследователи, действовавшие с позиций теории общественного выбора и неоинституционализма, ставших мейнстримом в послевоенной западной экономике (Дж. Бьюкенен), доказывали, что взаимоотношения в обществе могут быть описаны как политический рынок, т. е. обмен благами между участниками, выступающими по отношению друг к другу как экономические агенты^[18][19].

Для второй половины XX в. характерен экономический империализм, т. е. проникновение экономических теорий в общественные науки. Появилось понятие политической и административной ренты — использования властных полномочий для получения экономических благ. Рента воспринимается как вид транзакционных издержек, снижающих эффективность экономики^[20]. В центре внимания теоретиков государственного менеджмента — представителей виргинской экономической школы Г. Таллока, У. Нисканена, П. Данливи, Д. Ли — находилась политическая роль бюрократии и ее вклад в общественно-экономическое развитие. Ими указывалось, что органы государственного управления не производят реальных благ, но участвуют в их потреблении, поэтому существование большого полновластного аппарата ложится бременем на экономику Органы государственного управления не зарабатывают денег, а получают бюджет извне; при этом они ориентированы не на результат, а на увеличение расходов. Кроме того, государственная бюрократия функционирует в неконкурентной среде, что обусловливает ее неэффективность по сравнению с субъектами рынка^[21].

Предложения сторонников менеджеризма сводятся к следующему:

• — ограничение вмешательства государства в экономику теми сферами, в которых затруднено рыночное саморегулирование;
• — децентрализация и передача полномочий на местный уровень;
• — замещение органов власти саморегулируемыми, некоммерческими и негосударственными организациями (СРО, НКО, НГО);
• — создание условий для конкуренции между государственными и негосударственными организациями;
• — рассмотрение государства как поставщика услуг и отделение политических функций от функций обслуживания клиентов;
• — сокращение неэффективных бюджетных расходов.

С конца 1970;х гг. в ряде западных стран прошли реформы, направленные на приватизацию в государственном секторе (рейганомика, тетчеризм). В организациях, оставшихся государственными, происходило сближение принципов деятельности с коммерческим сектором.

Приоритетами реформ государственной бюрократии в тот период стало внедрение концепции публичных услуг, переход на срочные трудовые контракты, оценка и оплата чиновников по достигнутым ключевым показателям эффективности. Усилилась зависимость госслужащих как от граждан, выступавших в качестве клиентов, так и от политических руководителей, принимавших решения о найме и увольнении служащих. Стабильная занятость в государственном секторе ушла в прошлое.

Государственный менеджмент как концепция не строился на отрицании рациональной бюрократии, а воспринял многие ее элементы (разделение труда, профессионализация, меритократия). Принцип иерархичности в рамках новой концепции выразился в функциональном разделении государственных органов на регулирующие (министерства) и оказывающие услуг (агентства). Последние должны были стать негосударственными и конкурировать за конечного потребителя услуги. Таким образом, государство утрачивало свое монопольное положение и начинало действовать по общим правилам с другими агентами.

В рамках менеджеризма произошел отказ от принципа безличности и замененной ориентацией на результат¹. От государственных служащих отныне требовалась не слепое выполнения инструкций, а ориентация на клиента, что, однако, не снижало требований к их профессионализму.

Государственный менеджмент был мейнстримом в теории управления с 1960;х гг., когда был теоретически обоснован, до начала XXI в., когда проведенные во многих странах реформы выявили противоречия концепции.

Основное внутреннее противоречие менеджеризма заключается в различиях между государственным управлением и менеджментом фирм:

• — сущность государства состоит не в максимизации прибыли (экономическая эффективность), а в обеспечении сбалансированного развития общества (социальная справедливость)^[22][23];
• — обладая монополией на принятие законов, государство априори действует в неконкурентной среде, не имеющей рыночного эквивалента;
• — отношение государства к гражданам как к клиентам, получателям услуг, подрывает основы демократического общества.

Менеджеризм в государственно управлении породил новые проблемы. Среди них замена полновластной национальной бюрократии транснациональными структурами ООН, Евросоюза или корпорациями-монополистами. Получающаяся система управления названа Дж. Олсеном «суперрыночным государством»¹. Кроме того, восприятие граждан в качестве клиентов способствовало снижению роли демократических ценностей в обществе, а государственные органы утратили контроль над многими важными сферами управления (например, концептуальное целеполагание).

Создание вследствие приватизации государственных функций новых рынков породило необходимость контроля над ними и рост контролирующих органов. Вместо централизованной системы управления возникла громоздкая совокупность государственных, квазигосударственных и окологосударственных образований, дублирующих друг друга. Прозрачность и подотчетность этих структур гражданскому обществу вызывает сомнения, как и то, что они эффективнее прежней системы.

На государственной службе менеджеризм вызывает рост коррупции вследствие размывания корпоративной морали служения, «диффузии ценностей». Расширение свободы в принятии решений для руководителей государственной службы влечет злоупотребления инициативностью.

Растет зависимость государственных служащих от политических руководителей, так как именно они устанавливают показатели результативности и принимают решение о продлении или расторжении контракта с чиновником. Если карьерный бюрократ служил интересам своей корпорации, то руководитель в системе государственного менеджмента служит политическим лидерам. Происходит частичный возврат к патронатной системе политических назначенцев, а интересы общества продолжают игнорироваться^[24][25].

Руководители чаще назначаются не из среды госслужащих, а со стороны, например из коммерческого сектора («принцип вращающейся двери»), В низовом звене происходит отрицательная селекция, так как исчезает возможность сделать карьеру и войти в элиту. Снижается престижность государственной службы. Ослабление корпоративной организации приводит к тому, что госслужащим не разъясняются цели и направления государственной политики, и они действуют в условиях неопределенности^[26].

На рубеже тысячелетий развернулась дискуссия по поводу границ применимости государственного менеджмента как методологии реформирования государственной службы. Одни авторы считают данную концепцию построенным на единой идеологии комплексом качественных изменений системы государственного управления^[27]. Другие эксперты указывают, что это не идеология, а лишь набор конкретных технологий, применение которых не всегда связано с развитием демократии¹.

Сформулирован ряд заблуждений технократизма, каждое из которых снижает общий эффект от реформ в государственном управлении:

• — абсолютизация необходимости достижения цели (при этом усилия могут быть направлены на достижение вредной или бесполезной цели);
• — абсолютизация возможности достижения цели (игнорирование объективного исторического контекста, в котором происходит управление) ;
• — рассмотрение отрицательной обратной связи как помехи управлению;
• — абсолютизация возможностей управления и недооценка факторов саморегуляции в социальных системах;
• — перенос на эволюционные социальные системы подходов к управлению, свойственных статичным искусственным системам;
• — приписывание свойств субъектности (наличие памяти, воли, разума) только управленческой, но не управляемой подсистеме;
• — попытки изменения культурно-исторических феноменов (ценностей, мировоззрения) обычными средствами управления.

Можно утверждать, что попытки рационализации государственного управления на базе концепции менеджеризма не дали ожидаемых результатов так же, как ранее их не дала бюрократическая концепция.

Практики государственного управления сегодня стремятся добиться успеха путем конвергенции обеих концепций. Так, британский эксперт М. Барбер указывает, что эффективным методом перехода к высокому качеству государственных услуг являются директивное управление, регламентация и контроль, характерные для традиционной бюрократической модели. Далее создаются «квазирынки», порождающие у исполнителей искусственную конкуренцию по поводу оказываемых услуг. Децентрализация является третьим этапом, при котором пользователи услуг оценивают их качество и мотивируют этим исполнителей повышать результативность своей работы^[28][29].

Таким образом, концептуальные рамки государственного менеджмента размываются^[30]. В качестве преемственной концепции рассматривается общественно-государственное управление (англ. Good Governance).

Возникновение концепции Governance стало следствием внутреннего противоречия либерального учения о «правах человека», являющегося инкарнацией философской категории антропоцентризма — возведения человека в центр мироздания. Данное учение основано на преобладании декларируемого равенства прав над реальным равенством возможностей.

Дж. Роулзу принадлежит теория отсутствия баланса в современном государстве между эффективностью и справедливостью¹. Экономически эффективное рыночное государство представляет угрозу для справедливости.

Современное эффективное государство основано на стандартизации и постоянном сборе данных обо всех сферах жизни общества; оно все глубже проникает в ткань общества, что приводит к росту качества жизни, но сужает сферу автономии индивида. Государство стало массовым, оно мобилизует людей для решения общих задач, апеллируя к рациональности. Однако на деле рациональность индивидов ограниченна, что открывает простор для манипулирования и усиления дисциплинарной власти.

Определенное сочетание эффективности и справедливости дал тип западного государства всеобщего благоденствия (англ. Welfare State). Однако современные европейские государства утрачивают значительную часть суверенитета в пользу наднациональных структур, консервативность их институтов приводит к спаду гражданского участия, а с появлением людей с иными представлениями о справедливости, система норм и ценностей размывается, что хорошо видно на примере миграционного кризиса^[31][32].

С другой стороны, без эффективного государства справедливость невозможна, так как ее нечем гарантировать. Без эффективных инструментов управления справедливости угрожает не произвол государства, а анархия^[33].

По мере развития человека и общества эффективность политического управления снижается и возрастает роль самоорганизации, а поддерживать эффективность публичного управления возможно посредством:

• — сокращения управления в пользу самоорганизации (дерегулирование);
• — сведения конфликтов, связанных с перераспределением политической власти, в сферу технологического управления (деполитизация);
• — повышения разнообразия субъекта управления путем передачи полномочий с центрального уровня на местный уровень (децентрализация]);
• — увеличения сложности субъекта управления посредством создания новых структур управления и роста числа занятых в нем (бюрократизация);
• — снижения разнообразия объекта управления посредством усиления контроля над самоорганизацией общества (этатизация);
• — усиления мер принуждения (мобилизация).

Дерегулирование, деполитизация и децентрализация имеют преимущества в длительной перспективе и могут рассматриваться как интенсивные механизмы. Обратной стороной может стать снижение управляемости и контроля над обществом со стороны политической элиты.

Бюрократизация, этатизация и мобилизация могут рассматриваться как временные меры, имеющие экстенсивный характер. Оборотной стороной этих механизмов является искусственное упрощение общества, снижение в нем возможностей к саморегуляции, способности к самостоятельному развитию и понижение общей устойчивости системы в глобальном мире.

Термин Governance используется с конца 1990;х гг. в документах многих международных организаций¹. В то же время его теоретическое обоснование остается весьма слабым. Сущность данной концепции, которую можно перевести на русский язык как общественно-государственное управление, состоит в максимальном вовлечении широких слоев граждан в разработку и принятие общественно значимых решений, производство и обмен социальными благами. Органы власти при данной модели действуют на принципах подотчетности гражданскому обществу и ориентированы на обеспечение согласованного взаимодействия всех общественных групп^[34][35].

В современной политической литературе используется ряд подходов для описания сущности происходящих изменений.

Концепция «умного регулирования» (англ, smart regulation) предполагает наличие институтов, обеспечивающих обратные связи между субъектами и объектами управления^[36]. Это сравнительно новый тип представительства интересов, формирующий инфраструктуру открытого (большого) правительства, основанного на вовлечении в сбор и анализ информации, обсуждение и выработку решений множества людей, представляющих весь спектр мнений. Здесь присутствуют такие инструменты, как оценка с участием экспертов регулирующих воздействий от принятия правовых актов, общественная экспертиза проектов правовых актов, общественные (публичные) слушания. Реализация концепции способствует росту профессионализма кадров государственной службы, ограничивает их оппортунизм, рационализирует управление и способствует накоплению социального капитала — росту доверия общества к власти.

Концепция «совещательной демократии» (англ, deliberative democracy) предполагает, что граждане участвуют не только в выборе представителей в органы власти, но и имеют возможность влиять на принятие решений в повседневном режиме: государство обнародует планируемые решения и выслушивает мнение заинтересованных групп¹. Применением данной концепции на практике являются ресурсы с онлайн-голосованиями по текущим вопросам. Это сокращает дискреционные полномочия бюрократии.

В свою очередь, концепция реформирования с опорой на контекст (англ, path-dependence) связывает проведение преобразований с историей и особенностями реформируемого объекта^[37][38]. В современных теориях публичных реформ считается, что реформирование рациональнее проводить, опираясь на особенности уже имеющейся модели. Происходит отказ от традиционного ранее принципа распространения лучшей практики в пользу принципа, основанного на учете подходящих условий (good-Fit)^[39].

Теоретики Governance возлагают большие надежды на новые информационные технологии, обеспечивающие коммуникацию государства и общества. Разработана концепция Digital-Era Governance, описывающая данный аспект^[40]. В ее основе лежат следующие положения:

• — реинтеграция (отказ от создания новых органов власти, реинжиниринг внутренних функций, сокращение издержек);
• — холизм (клиентоориентация, работа в режиме «одного окна», гибкость межведомственного взаимодействия);
• — диджитализация (электронное предоставление услуг, автоматизация управленческих процессов, сокращение посреднических звеньев).

На раннем этапе Digital-Era Governance вовлекает в себя социальные сети, онлайн-процессы и облачные вычисления. Второй этап предполагает создание интеллектуальных центров предоставления услуг, интеграцию государственной и общественной инфраструктуры, развитие технологий аутсорсинга. Это позволит полностью перевести ряд органов власти к цифровому функционированию и сократить административный аппарат. Результатом всех изменений будет превращение производства публичных услуг в двусторонний процесс взаимодействия государства и граждан.

Вместе с тем положительный эффект от технологических изменений не влечет автоматического изменения модели государственного управления. Эксперты отмечают, что быстрая технологическая модернизация управления способствует опережающему росту инструментария для общественного контроля над бюрократией по отношению к его реальной востребованности¹.

Предпосылками реформ госслужбы в духе общественно-государственного управления являются:

• — социальные сети (англ, network), участники которых действуют на профессиональной основе, являются волонтерами, что задает особый формат кадровой политики. Выделяют многоцентровые (партнерские), с единым центром (лидерские) и иерархические (административные) управленческие сети^[41][42];
• — партнерство, основанное на существовании горизонтальных связей структур гражданского общества и государства^[43];
• — производство общественных благ в качестве смысла и содержания государственного управления. Производить общественные блага и обмениваться ими между собой могут государство, бизнес, общественные организации и отдельные граждане, и интересы каждого субъекта должны учитываться^[44];
• — ориентация на мотивы и ценности, не связанные с рынком, а напротив, предполагающие служение и подчинение личного интереса общественному^[45].

В рамках концепции Governance происходит восстановление ценностных аспектов функционирования государства и возврат к выработке политического курса как важнейшей государственной функции^[46].

Изучение системы ценностей, присущих государственному аппарату, начали еще теоретики рациональной бюрократии. Впоследствии Р. А. Даль выступил с концепцией «нормативных ценностей»^[47].

Один из основоположников менеджеризма К. Худ предложил теорию административных ценностей, понимая под ними представления о том, как должно осуществляться управление в государственных органах. Он выделял три группы административных ценностей, условно обозначенных как сигма (о), тета (0) и лямбда (X). Ценности первой группы связаны с финансовой экономией; второй группы — с открытостью и прозрачностью, третьей — с категориями надежности и безопасности¹.

Традиционными для бюрократии являются лямбда-ценности, а для бизнес-среды — сигма-ценности. В рамках одной системы государственной службы могут сосуществовать разные административные ценности, однако одна из групп является преобладающей, и вокруг нее строятся изменения.

Переход от традиционной бюрократии к демократической государственной службе возможен на сочетании сигмаи тета-ценностей (надежность и открытость). Перекос в сторону сигма-ценностей, заимствованных из частного сектора, может разрушать фундамент государственной службы, который закладывала традиционная модель.

Переходить к внедрению ответственности за результат, экономами и эффективности, что связано с лямбда-ценностями, можно после того, как сформированы сигмаи тета-ценности. Если базис открытости предварительно не создан, то развитие свободы деятельности чиновников приведет к их произволу, что доказано на примере многих развивающихся стран, реализовывавших концепцию менеджеризма^[48][49].

Эта схема поддерживается концепцией Governance, в рамках которой в деятельности государственных служащих должны сочетаться ценности верховенства норм права, результативности и социальной справедливости.

С одной стороны, исследователями доказывается, что реализация этих принципов в кадровой политике способствует снижению конфликтности в среде государственных служащих^[50]. Но с другой стороны, декларированные ценности противоречивы и в совокупности труднодостижимы. Наблюдается конфликт между ценностью следования установленным нормам и достижением результативности, а также между необходимостью реализовывать полномочия и требованиями открытости госслужбы^[51].

Анализ ценностных установок государственных служащих с позиций идеи общественного служения (англ. Public Service Motivation) проводится во многих исследованиях^[52]. В них на опыте разных стран.

(например, 30 стран-участниц программы International Social Survey) доказывается наличие общих характеристик персонала государственных органов. Во всех обследованных странах, даже тех, в которых ранее реализованы радикальные реформы в духе менеджеризма, государственные служащие демонстрируют высокую выраженность мотивации общественного служения, а общественная значимость результатов труда оказывает на них мотивирующее воздействие. Почти во всех странах работники государственного сектора проявляют меньшую значимость денежного дохода как фактора мотивации и высокую приверженность ценностям организации. Эта закономерность проявляется в разных национальных и социокультурных контекстах. Проводимые реформы предполагают совершенствование систем вознаграждения и оценки эффективности государственных служащих, но они зачастую не способствуют лучшему функционированию государственного сектора.

Идеи общественно-государственного управления применены к государственной службе в работах супругов Денхард (New Public Service)¹, в которых деятельность новой госслужбы описывается как служение, а не управление; ориентация на исполнение публичных функций, а не на оказание персональных услуг клиентам; открытость и неформальный стиль работы; широкое вовлечение граждан в обсуждение готовящихся решений, госслужащие, по мнению авторов концепции, призваны не диктовать обществу цели и приоритеты, а помогать членам общества находить общий язык при поиске решения важных проблем^[53][54].

Данный концепт не является преобладающими на практике, но его элементы все более заметны среди научных публикаций^[55].

Несмотря на большое количество тематических публикаций, концепция общественно-государственного управления до сих пор не приобрела теоретической завершенности. Некоторые эксперты считает ее одной из моделей государственного менеджмента, другие — формой «пост-менеджеризма»^[56]. Governance остается, по сути, лишь конгломератом идей и принципов, который не предполагает целостной реализации, в отличие от классических концепций государственного управления.

В последний период теория государственного управления столкнулась с кризисом идей. С одной стороны, происходит широкое внедрение в государственное управление информационных технологий. Практика обогащается применением новых для данной сферы инструментов стратегического планирования, ситуационного и политического анализа, сетевых структур, финансового менеджмента и др.

С другой стороны, после менеджеристских реформ ряд стран вернулись к традиционной бюрократии. В настоящее время единого магистрального направления в отношении концепции реформирования государственной службы в мировой науке нет. Эксперты констатируют, что все страны движутся по пути реформ «ощупью», с опорой на национальный опыт, в поиске приемлемой для себя модели, отвечающей особенностям экономики и общественной организации¹. У населения создается не лишенное оснований впечатление, что как теоретики, так и практики государственного управления не имеют ясной программы развития. Это порождает недоверие общества к способности системы управления меняться для решения системных проблем.

Реализация менеджериальных реформ государственного сектора привела, особенно в странах с неразвитой карьерной бюрократией, к усилению политического патроната, коррупции и зависимости бюрократии от различных групп лоббирования. Если несколько лет назад ряд экспертов рассматривали «догоняющую менеджеризацию» как путь к постиндустриальному этапу развития^[57][58], то сегодня приоритет во многих исследованиях отдается профессионализму и морали госслужащих, развитию у них ценностей общественного служения^[59].

В ряде работ исследована связь между внедрением меритократических принципов подбора государственных служащих и качеством государственного управления. Межсекторный анализ с использованием массивов эмпирических данных по разным странам позволяет проверить гипотезу, что меритократия способствует повышению качества бюрократии. Выяснено, что регулирование эффективнее в тех системах, где бюрократы освобождены от постоянного давления со стороны политических лидеров^[60].

Известные эксперты П. Эванс и Д. Раух доказали на выборке по 35 развивающимся странам связь между экономическим ростом и наличием таких элементов «веберовской» бюрократии, как долгосрочный наем и поощрение карьерного роста государственных служащих¹. Т. РандмаЛийв и X. Грейбб сделали аналогичные выводы для стран Восточной и Центральной Европы, где менеджеризм способствовал ослаблению государственного управления, а возврат к идеям рациональной бюрократии — его укреплению^[61][62].

Вошли в оборот обозначения неовеберовской, необюрократической или постменеджериальной моделей госслужбы, в рамках которых кадровая стабильность, профессионализм, регламентация и безличность (признаки модели рациональной бюрократии) сочетаются с ориентацией служащих на производство общественных благ (идеи общественно-государственного управления). Подчеркивается, что три парадигмы — бюрократия, менеджеризм и Governance — являются не поступательными этапами развития управленческой мысли, а взаимодополняющими концепциями^[63]. Более того, присутствует точка зрения, что происходящие тенденции не повышают эффективность публичного управления, а вносят в него элементы хаоса, разбалансируют отлаженные системы включением в них неконтролируемых переменных^[64].

Профессор К. Политт считает, что открытые сообщества (сетевые, партнерские и иные) благодаря своей гибкости лучше приспосабливаются к изменениям, но по той же причине хуже накапливают опыт и менее компетентны при решении проблем по сравнению с традиционными бюрократическими организациями^[65]. Принцип расширения гражданского участия в управлении, кажущийся бесспорным в своей демократичности, также встречает трудности в реализации. Профессор А. Фунг указывает, что последние два десятилетия связаны с различными экспериментами по вовлечению граждан в государственное управление (participatory governance). Он критически рассматривает преимущества такого вовлечения с точки зрения реализации трех базовых ценностей демократического государства: эффективности, законности и социальной справедливости. Кризис легитимности представительных органов власти создает возможности для расширения форм участия граждан в управлении, но эффект от такого участия до сих пор остается неясным¹. Реализация принципа социальной справедливости посредством форм гражданского участия встречает трудности: отсутствие постоянного руководства, отсутствие в обществе консенсуса по поводу пределов прямого участия граждан в управлении и ограниченность полномочий для реализации гражданских инициатив.

В работе Н. Когана на опыте Израиля доказывается, что идеи государственного менеджмента не подходят для современного этапа реформы государственной службы^[66][67]. Реформы в духе менеджеризма были отвергнуты, а идеи пост-менеджеризма спустя десятилетия с воодушевлением приняты. При сочетании разгосударствления и повышения централизации управления концепция пост-менеджеризма создает возможности для изменения отдельных элементов системы управления при отказе от сложных и радикальных изменений системы в целом. Израильские политики решили, что общественный запрос на реформу сформировался, а анализ длительных тенденций позволил им определить, какие именно изменения необходимы. Именно концепции постменеджеризма позволили провести эти изменения быстро и безболезненно.

К аналогичным выводам приходят исследователи из стран Азии^[68].

Таким образом, международный кризис способствовал окончательному отходу от концепции менеджеризма в государственном управлении. На смену дерегулированию пришла концепция «восстановления государства» на базе профессиональной и стабильной, но ориентированной на общественное развитие государственной службы. Реализация концепции Governance требует продолжения институционального строительства в сфере госслужбы. Политические изменения оказывают на этот процесс существенное влияние.

Таким образом:

• 1) прослежено развитие теоретических концепций, связанных с реформированием государственной службы;
• 2) предложена авторская классификация национально-исторических моделей государственной службы. Они определяются как совокупность характеристик, отражающих уникальную особенность государственной службы каждой страны в конкретную историческую эпоху. Сочетание ценностей, приоритетов и организационно-правовых рамок формирует модель, а выпадение каждого элемента приводит к ее преобразованию;
• 3) доказано, что три парадигмы — бюрократию, менеджеризм и общественно-государственное управление — нельзя последовательными шагами в развитии госслужбы. Практики управления сегодня стремятся добиться успеха путем конвергенции всех концепций. Единая идеальная модель или концепция невозможна: государственная служба эволюционирует вместе с обществом и должна подстраиваться под его изменяющиеся потребности. В настоящее время магистральной концепции реформирования государственной службы нет. Все страны движутся «ощупью», что порождает недоверие общества к способности системы управления меняться для решения системных проблем.

• [1] Tailor F. The Principles of Scientific Management. New York, 1914; Fayol FI. General andIndustrial Management. London, 1949.
• [2] Вебер M. Политические работы (1895—1919). M.: Праксис, 2003. 424 с.; Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905.
• [3] Sager F., Rosser С. Weber, Wilson, and Hegel. Theories of Modern Bureaucracy // PublicAdministration Review. 2009. № 69 (6). P. 1136—1147.
• [4] Simon Н., Smithburg D., Thompson V. Public administration. N. Y., 1950;Simon H. Administrative Behavior. 3rd ed. N. Y., 1976.
• [5] Theakston K. Former Prime Ministers in British Politics. London: Palgrave Macmillan, 2010. 320 p.
• [6] Peters В. G. Managing Horizontal Government. The Politics of Coordination // PublicAdministration. 2008. № 2. P. 11—30.
• [7] Божъя-Воля А. А. Система оценки и стимулирование результативности деятельности государственных служащих: дис. … канд. экон. наук. М.: НИУ ВШЭ, 2012.
• [8] Riggs F. Presidentialism versus Parliamentarism: Implications for Representativeness andLegitimacy // International Political Science Review. 1997. Vol. 18. № 3. P. 274—275.
• [9] Aberbach J. D., Putnam R. D., Rockman B. A. Bureaucrats and Politicians in WesternDemocraties. Harvard, 1981.
• [10] Эйзенштадт Ш. Срывы модернизации // Неприкосновенный запас". 2010. № 6(74). С. 5—12.
• [11] Гельман В. Я. Модернизация, институты и «порочный круг» постсоветского неопа-тримониализма. СПб.: Европейский университет, 2015. 44 с.
• [12] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. М.: Политиздат, 1974. Т. 1. С. 271—272.
• [13] Мертон Р. К. Социальная теория и социальная структура. М.: ACT, 2006. 873 с.
• [14] Durkheim Е. The division of Labor in Society. New York, 1933.
• [15] Tullock G. The Politics of Bureaucracy. New York: Public Affairs Press, 1965.
• [16] Dunleavy P., Hood C. From Old Public-Administration to New Public Management //Public Money & Management. 1994. № 14 (3). P. 9—16.
• [17] Elias L. K. Is Adam Smith Liberal? // Journal of Institutional and Theoretical Economics.2002. Vol. 158. № 4. P. 664—694.
• [18] Шумпетер Й. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: ЭКСМО, 2007. 864 с.
• [19] Dunleavy Р. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead, 1991.
• [20] Ивлева Г. Ю. «Экономический империализм» и эффективность государственнойслужбы // Государственная служба. 2012. № 5. С. 5—12.
• [21] Niskanen W. A. Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton, 1971;Niskanen W. A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham: Edward Elgar, 1996.
• [22] БрюйнХ. Управление по результатам в государственном секторе. М., 2005.
• [23] Eikenberry А. М., Drapal К. J. The Marketization of the Nonprofit Sector: Civil Society atRisk? // Public Administration Review. 2004. № 64 (2). P. 132—140.
• [24] Olsen J. Р. Administrative Reform and Theories of Organization // OrganizingGovernance: Governing Organizations. University of Pittsburgh Press, 1988. P. 233—254.
• [25] Bumgarner J., Newswander C. The Irony of NPM. The Inevitable Extension of the Role ofthe American State //American Review of Public Administration. 2009. № 39 (2). P. 189—207.
• [26] Vakkuri, J. Struggling with Ambiguity: Public Managers as Users of NPM-OrientedManagement Instruments // Public Administration. 2010. № 88 (4). P. 999—1024.
• [27] Мое R. C. The «Reinventing Government» Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences // Public Administration Review. 1994. Vol. 54. № 1. P. 739—777; Drechsler W. The Rise and Demise of the New Public Managementio // Post-autisticeconomics review. 2005. № 33. P. 17—28.
• [28] Peters G. В., Pierre J. Governance without Governing? Rethinking Public Administration //Journal of Public Administration Research and Theory. 1998. P. 223—243; Peters G. B. Thefuture of governing. 2nd ed. Lawrence: University Press of Kanzas, 2001.
• [29] Barber M. Instruction to deliver: Tony Blair, public services и the challenge of achievingtargets. 2007. London: Politico’s, XIII, 418. 370 p.
• [30] Goldfinch S., Walli, J. Two Myths of Convergence in Public Management Reform //Public Administration. 2010. № 88 (4). P. 1099—1115.
• [31] Rawls J. A. Theory of Justice. Cambridge: University Press, 1971.
• [32] Greve B. Welfare and Welfare State: Present and Future. Routledge, 2014. 234 p.
• [33] Тимофеев И. H. Дилеммы государства в современном мировом порядке // ВестникМГИМО-Университета. 2016. № 1 (46). С. 20—41.
• [34] Kaufmann D., KraayA., Mastruzzi М. The Worldwide Governance Indicators: Methodologyand Analytical Issues // World Bank Policy Research Working Paper. 2010. № 5430; The IMF’sApproach to Promoting Good Governance and Combating Corruption: Guide. InternationalMonetary Fund, 2005; European Governance. A White Paper. Commission of the EuropeanCommunities, 2001; Concept №e: What is Good Governance? UNESCAP, 2006.
• [35] Heritier P., Silvestri P. (eds.). Good government, Governance, Human complexity. LuigiEinaudi’s legacy and contemporary societies. Firenze, 2012.
• [36] Kettl D. F. The Politics of the Administrative Process. Washington, DC: SAGE, 2012.
• [37] Nabatchi Т. Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potentialof Deliberative Democracy for Public Administration // American Review of PublicAdministration. 2010. № 40 (4). P. 376—399.
• [38] Bevir M. M., Rhodes R. W., Weller P. P. Traditions of Governance: Interpreting the changingRole of the Public Sector // Public Administration. 2003. № 81. P. 1—18.
• [39] Levy B. Governance Reform: Getting the Fit Right // Public Administration andDevelopment. 2015. Vol. 35. № 4. P. 238—249.
• [40] Dunleavy P, MargettsH., BastowS., Tinkler J. New Public Management is Dead — Long LiveDigital-Era Governance // Journal of PA Research and Theory. 2006. № 16 (3). P. 467—494.
• [41] Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. С. 5—22.
• [42] Provan К. G., Keni, Р. Modes of Network Governance: Structure, Management, andEffectiveness // Journal of Public Administration Research and Theory. 2008. № 2. P. 229.
• [43] Osborne S., Radnor Z., Strokosch K. Co-Production and the Co-Creation of Value in PublicServices: A suitable case for treatment? // Public Management Review. 2016. Vol. 18. № 5.P. 639—653.
• [44] Van Eijk C., Steen T. Why engage in co-production of public services? Mixing theory andempirical evidence // International Review of Administrative Sciences. 2016. Vol. 82. № 1.P. 28—46.
• [45] Stoker G. Public value management — A new narrative for networked governance? //American Review of Public Administration. 2006. № 36 (1). P. 41—57.
• [46] Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции Governance // Полис. 2003.№ 4. С. 3—11; Thynne, Peters В. G. Addressing the Present and the Future in Governmentand Governance: Three approaches to Organizing Public Action // Public Administration andDevelopment. 2015. Vol. 35. № 2. P. 73—85.
• [47] Dahl R. A. The Science of Public Administration: Three Problems // Public AdministrationReview. 1947. № 1. P. 1—15.
• [48] Hood С. A public management for all seasons? // Public Administration. 1991. № 69 (1).P. 3—19.
• [49] Калгин А. С. Административная реформа и административные ценности: анализреформ в русле Нового государственного управления. М.: НИУ ВШЭ, 2014. 22 с.
• [50] Rubin Е. V., Kellough J. Е. Does Civil Service Reform Affect Behavior? Linking AlternativePersonnel Systems, Perceptions of Procedural Justice, and Complaints // Journal of PublicAdministration Research and Theory. 2012. Vol. 22. № 1. P. 121—141.
• [51] GraafG., Paanakker H. Good Governance: Performance Values and Procedural Values inConflict // The American Review of Public Administration. 2015. Vol. 45. № 6. P. 635—652.
• [52] Bullock J. B., Stritch J. M., Rainey H. G. International Comparison of Public and PrivateEmployees Work Motives, Attitudes, and Perceived Rewards // Public Administration Review.2015. Vol. 75. № 3. P. 479—489.
• [53] Denhardt R. В., Denhardt J. V. The New Public Service: Serving Rather Than Steering //Public Administration Review. 2000. Vol. 60. № 6. P. 549—559.
• [54] Denhardt J. V., Denhardt R. B. The New Public Service Revisited // Public AdministrationReview. 2015. Vol. 75. № 5. P. 664—672.
• [55] Robinson M. From Old Public Administration to the New Public Service: Guide. UNDPGlobal Center for Public Service Excellence, 2015.
• [56] Kjxr A. M. Governance. Cambridge: Polity Press, 2004; Bryson J., Berry E, Yang K. TheState of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set ofFuture Directions // American Review of Public Administration. 2010. № 40 (5). P. 495—521.
• [57] Perry J., Buckwalter N. The Public Service of the Future // The Public AdministrationReview. 2010. Special Issue; Оболонский А. В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства и поиски выхода // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 145—171.
• [58] May В. Поскоммунистическая Россия в постиндустриальном мире: проблемы догоняющего развития // Вопросы экономики. 2002. № 7. С. 4.
• [59] Olsen J. Р. Governing through Institution Building: Institutional Theory and RecentEuropean Experiments in Democratic Organization. Oxford University Press, 2010; Peters B. G., Pierre J. The Role of Public Administration in Governing // Handbook of Public Administration. London, 2012.
• [60] Nistotskaya M., Cingolani L. Bureaucratic Structure, Regulatory Quality, andEntrepreneurship in a Comparative Perspective: Cross-Sectional and Panel Data Evidence //Journal of Public Administration Research and Theory. 2015. № 8. P. 1—25.
• [61] Эванс П., Раух Дж. Бюрократия и экономический рост: межстрановой анализ воздействия «веберианизации» государственного аппарата на экономический рост // Экономическая социология. 2006. Т. 7. № 1. С. 38—61.
• [62] Grabbe Н. How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusionand diversity // Journal of European Public Policy. 2001. № 8 (6). P. 1013—1031; Рандма-Лийв T. О применимости «западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах // Вопросы государственного и муниципального управления.2008. № 2. С. 73—87.
• [63] Hardiman N., Scott С. Governance as Polity: An Institutional Approach to the Evolutionof State Functions in Ireland // Public Administration. 2010. № 88 (1). P. 170—189.
• [64] Wachhaus T. Anarchy as a Model for Network Governance // Public AdministrationReview. 2012. № 72 (1). P. 33—42.
• [65] Pollitt C. Bureaucracies Remember, Post-Bureaucratic Organizations Forget? // PublicAdministration. 2009. № 87 (2). P. 198—218.
• [66] Fung A. Putting the Public Back into Governance: The Challenges of Citizen Participationand Its Future // Public Administration Review. 2015. Vol. 75. № 4. P. 513—522.
• [67] Cohen N. Forgoing New Public Management and Adopting Post-New Public ManagementPrinciples: The On-Going Civil Service Reform in Israel // Public Administration andDevelopment. 2016. Vol. 36. № 1. P. 20—34.
• [68] Oliveira J. A. P. de, Jing Y, Collins P. Public Administration for Development: Trends andthe Way Forward // Public Administration and Development. 2015. Vol. 35. № 2. P. 65—72.