Отграничение финансового права от смежных отраслей права

Финансовое право — это самостоятельная отрасль российского права, которая отграничивается в системе права от всякой другой по предмету и методу правового регулирования. По этим критериям происходит совершенно четкое размежевание финансового нрава с трудовым, семейным, уголовным, земельным и другими отраслями права.

Помимо отмеченного, финансовое право относится к праву публичному, т. е. оно регулирует отношения, имеющие ярко выраженный общественный интерес. Кроме финансового права, к публичному относятся также конституционное и административное право. Финансовое право, в отличие от конституционного и административного, появилось значительно позже, так как выделилось из этих отраслей в самостоятельную отрасль «в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением»^[1]. Причем такой процесс происходил и в других странах континентальной системы права, но, естественно, в разное время^[2]. Однако следует подчеркнуть, что выделение финансового права в самостоятельную отрасль было обосновано финансово-правовой наукой, которая, в свою очередь, выделилась из финансовой науки. С учетом отмеченного можно утверждать, что в системе российского права взаимосвязь финансового права с конституционным и административным является наиболее жесткой. В связи с этим в ряде случаев для отграничения финансового права от конституционного и административного необходимо руководствоваться не просто критерием предмета и метода правового регулирования, но принимать в расчет и некоторые иные особенности системы права.

Конституционное право является ведущей отраслью в системе права. Это значит, что его нормы являются определяющими для регулирования общественных отношений всеми отраслями права, в том числе и финансовым. Так, нормы конституционного права устанавливают обязанность Правительства РФ разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение, а также представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ). Кроме того, они устанавливают обязанность Совета Федерации рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов (ст. 106 Конституции РФ). На основе этих норм в нормах финансового права устанавливается подробный порядок прохождения федерального бюджета в Правительстве РФ и Федеральном Собрании РФ. Норма ст. 57 Конституции РФ, закрепившая обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, является базовой для конкретизации в нормах финансового права прав и обязанностей налогоплательщика.

Учитывая все сказанное, надо иметь в виду, что конституционно-правовые нормы, будучи базовыми для финансового права, остаются в рамках права конституционного и возникающие на их основе правоотношения являются только конституционно-правовыми со всеми присущими им особенностями^[3]. Таким образом, конституционное и финансовое право являются смежными, но не пересекающимися отраслями в системе права. Иначе говоря, финансовое право является совершенно самостоятельной отраслью в системе права, в которую включаются исключительно финансово-правовые нормы.

Тесная связь административного и финансового права проявляется через «пересечение» предметов правового регулирования этих отраслей права. Предметом административного права являются общественные отношения, возникающие в связи и, но поводу практической реализации исполнительной власти^[4]. Предметом финансового права — отношения, возникающие в процессе публичной финансовой деятельности. Последние также в большинстве случаев реализуются в ходе деятельности исполнительной власти. Так, в частности, Правительство РФ составляет проект федерального бюджета, Федеральная налоговая служба осуществляет контроль за налогообложением и т. д. Таким образом, существует некоторая сложность в разграничении административного и финансового права по предмету правового регулирования. Метод правового регулирования, т. е. дополнительный критерий разграничения отраслей права административного и финансового, также один и тот же. Это метод властных предписаний (императивный метод). Следовательно, он не может выступать в качестве критерия при разграничении этих двух отраслей права. В связи с этим в основу разграничения весьма тесно взаимосвязанных административного и финансового права все же должен быть положен предмет правового регулирования, но с учетом специфики его проявления в этих отраслях права.

Специфика предмета финансового права в сравнении с административным заключается в том, что в сферу финансово-правового регулирования включаются только те отношения с участием органов исполнительной власти, через которые непосредственно реализуется функция финансового обеспечения государства и муниципальных образований. Иначе говоря, это имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, непосредственно обеспечивающие образование, распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондов. Предметом же административного права являются главным образом неимущественные отношения, возникающие в связи с реализацией исполнительной власти. Это отношения, обеспечивающие осуществление таких функций государства, как национальная безопасность, природоохранная, социальная и т. д. Например, предметом административного права являются самые различные отношения между Министерством обороны РФ, Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ и воинскими подразделениями в связи с оперативным управлением войсками Вооруженных Сил РФ и т. д. Предметом административного права являются и некоторые отношения с участием финансовых органов, т. е. с участием Министерства финансов РФ и находящихся в ею ведении федеральных служб (Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной службы по финансовому мониторингу), которые также относятся к органам исполнительной власти. Однако это лишь отношения внутриорганизационные, внутрисистемные, связанные: а) с формированием управленческих структур в системе финансовых органов; б) с определением основ взаимодействия между этими структурами; в) с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками финансовых органов и т. д. Таким образом, надо иметь в виду, что все внутриорганизационные отношения финансовых органов являются предметом административного права, а все иные отношения с участием этих органов, обеспечивающие образование, распределение и использование публичных денежных фондов, являются предметом финансового права. В начале 90-х гг. XX в. в российской правовой системе появилась новая отрасль права — муниципальное право. В ее предмет включаются и отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципальных образований. Они урегулированы в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-?З «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К этим отношениям относятся три группы, а именно: а) по формированию и исполнению местных бюджетов; б) по установлению и взиманию местных налогов; в) по организации муниципальных займов. Однако отграничить финансовые отношения, составляющие предмет муниципального права, от отношений, составляющих предмет финансового права, несложно. Муниципальное право — комплексная отрасль права, а это значит, что отношения, составляющие его предмет, одновременно выступают и как составляющие предмета иных отраслей права, в том числе финансового. Таким образом, вышеназванные группы отношений всегда являются составляющими предмета финансового права.

Финансовое право тесно связано с гражданским правом. Эта связь основана на том, что большинство отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т. е. в той сфере, которая очерчивает предмет финансового права, входят, как уже отмечалось, в число имущественных. Известно, что предметом гражданского права как раз и являются имущественные и личные неимущественные отношения. Таким образом, на практике нередко возникает вопрос: какой отраслью права регулируются те или иные имущественные отношения? Отсюда следует, что для отграничения гражданского права от финансового следует использовать критерий метода правового регулирования. Если основным для финансово-правового регулирования является метод властных предписаний, то гражданско-правовое регулирование построено по методу юридического равенства сторон гражданского правоотношения. Используя критерий метода правового регулирования, можно установить, что в современных условиях в сфере публичной финансовой деятельности к гражданско-правовым должны быть отнесены отношения, возникающие: между различными субъектами и государством в связи с добровольными пожертвованиями денежных средств в бюджет и государственные внебюджетные фонды; между государством и различными субъектами в связи с продажей государством принадлежащих ему пакетов акций приватизированных предприятий в целях пополнения доходов казны и т. д.

Основная масса отношений в сфере публичной финансовой деятельности — финансово-правовые. Однако, как показывает практика, в условиях рыночной экономики и финансовой нестабильности государство активно изыскивает новые финансовые инструменты, многие из которых традиционно считались гражданско-правовыми. Например, в налоговом законодательстве активно используются механизмы зачета, солидарных должников, пени, договора, налогового правопреемства и т. д. Использование данных механизмов финансово-правового регулирования не должно приводить практикующего юриста к формальной идентификации отношений с гражданско-правовыми. Необходимо помнить, что анализ юридической природы тех или иных отношений, в том числе с использованием частноправовых конструкций, необходимо вести исключительно на основе категорий предмета и метода отрасли права.

• [1] Халфина Р. О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансовог о права. М., 1952. Такой же точки зрения по данному вопросу придерживались Б. Н. Иванов, М. И. Пискотни, С. Д. Цыпкин (см.: Иванов Б. И. О системе советского финансового права // Труды ВЮЗИ. М., 1967. Т. IX. С. 40−41; Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 49; Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР. М., 1973. С. 14−15). Сегодня данную точку зрения поддерживают не только специалисты в области финансового права, но и в области истории права (см.: Ялбулганов А. А. Очерки истории финансового права дореволюционной России. М., 1998. С. 3; Сорокина Ю. В. Русское финансовое право: понятие и определение предмета // Правоведение. 2000. № 3. С. 91 — 100).
• [2] См.: Годме II. М. Финансовое право. М., 1978. С. 39. Надо иметь в виду, что в отечественной финансово-правовой науке существует мнение о том, что финансовое право сформировалось сразу как самостоятельная отрасль права наряду и одновременно с государственным и административным правом (см.: Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 30; Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 64; Гурвич М. Л. Советское финансовое право. М., 1954. С. 36; Химичева Н. И. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1978).
• [3] См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 30.
• [4] См.: Алехин А. П., Крамолицкий А. Л., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 31.