Регулирование государственных закупок

В области госзакупок на практике проявляется важная концепция теории контрактов: поведение экономических агентов и результаты их взаимодействий напрямую зависят от процедуры принятия решений. Эффективные типы аукционов определяются характеристиками продавцов и покупателей, а также свойствами самой продукции. Цель эффективного аукциона состоит в том, чтобы предотвратить коррупцию и сговор потенциальных поставщиков продукции для государственных нужд.

Контрольный вопрос

Каким образом аукцион может предотвратить сговор потенциальных конкурентов? В чем заключается различие между эффективным и неэффективным аукционом?

В этой связи задача конкурентной политики заключается в том, чтобы разработать эффективные правила осуществления госзакупок (эффективные правила торгов) и проследить за их осуществлением. Эта задача полностью согласуется с принципами промышленной политики — минимизацией расходов государственного бюджета при осуществлении поставок для государственных нужд.

Особую проблему для антимонопольного регулирования в России составляют специфические черты государственной поддержки и государственной помощи. Бывает так, что, выполняя цели промышленной политики, органы исполнительной власти переходят границы регулирующих функций и начинают подменять специализированные подразделения негосударственных предприятий. В таком случае увеличивается число источников и форм поддержки, государственная помощь приобретает множественный характер, расплываются ее границы, усиливается ее непрозрачность. К этому добавляется преобладание неформальных методов поддержки предприятий (например, в форме реализации «телефонного права»). Все это затрудняет проведение контроля за конкурентными последствиями госпомощи для товарных и финансовых рынков со стороны конкурентной политики и уменьшает эффективность самой промышленной политики.

Например, поддержка межрегиональных торговых соглашений должна преследовать цель предотвращения ограничений торговли между регионами и выступать в качестве инструмента стимулирования обменных процессов на федеральном уровне. Однако на практике межрегиональные торговые соглашения ведут к установлению межрегиональных барьеров в торговле, поскольку нередко критерии заключения сделок на предмет встречной торговли очень далеки от принципов экономической эффективности и равноправной конкуренции, а угроза отказа от выполнения взаимных обязательств — даже в случае явной невыгодности одной из сторон — служит мощным инструментов поддержания дисциплины соглашения в целом.

Стремясь поддержать конкурентоспособность отечественных производителей и решить собственные социальные проблемы, органы исполнительной власти в России объективно создают неравные условия конкуренции, подрывая тем самым и стимулы к инновациям.

Проблема осуществления конкурентной политики на рынке госзакупок затрудняется тем, что в случае ее неэффективности трудно установить, в какой степени это связано с объективными обстоятельствами организации рынка (включая некомпетентность организаторов), а в какой — с согласованными действиями поставщиков и других участников рынка.

Вопрос для размышления

Предложите механизм выявления причин неэффективности: 1) по объективным обстоятельствам (каким именно?); 2) по картельным соображениям.

Необходимость тесного взаимодействия двух видов политик в данном случае объясняется тем, что внедрение конкуренции на этапе заключения контрактов может служить повышению эффективности государственных расходов, а действенность конкурсной системы заключения контрактов напрямую зависит от видов механизмов и правил проведения торгов.

Более высокий уровень конкуренции при проведении торгов должен обеспечивать их лучшие результаты с точки зрения цен и условий поставок. Однако в определенных случаях открытый аукцион не может привести к оптимальному результату, и ограничение конкуренции (например, через предъявление дополнительных требований к участникам торгов) могло бы способствовать более эффективному распределению государственных ресурсов.

В частности, к таким случаям относятся ситуации предотвращения неблагоприятного отбора, выполнение контракта сопряжено с оказанием специфических услуг, качество и количество которых невозможно определить заранее, потенциальный исполнитель с наименьшими издержками и (или) наивысшим качеством продукции уже известен заранее заказчику.

Поэтому в отношении проведения государственной политики в области госзакупок требуется чрезвычайно взвешенная оценка целесообразности как конкуренции, так и ее ограничения, что делает необходимым участие представителей и ведомственной, и конкурентной политики и на стадии разработки механизма госзакупок, и на стадии его осуществления.

На практике проведение госзакупок в регионах в подавляющем большинстве случаев носит протекционистский характер и представляет собой разновидность государственной помощи. Многие нормативные акты (например, Московский закон о закупках) прямо включают положения о предпочтительности отдельных региональных производителей. В 2000 г. широкий резонанс получило дело мэра Москвы против МАП о признании недействительными решения последнего в отношении распоряжения мэра Москвы, которое, согласно МАП, противоречит антимонопольному законодательству. Распоряжение мэра Москвы «Об увеличении объемов применения в массовом городском строительстве окон, изготавливаемых на предприятиях ОАО „Моспромстройматериалы“» создавало дискриминирующие условия для прочих участников строительного рынка, поскольку хозяйствующие субъекты при подготовке и согласовании заданий на разработку адресной проектной документации на строительство жилых домов в Москве обязывались предусмотреть применение типов окон, производимых компанией «Моспромстройматериалы» по ценам, утвержденным региональной межведомственной комиссией по ценовой и тарифной политике г. Москвы. Несмотря на несколько судебных разбирательств в данном случае не было найдено оснований для отмены судебного акта по прежнему иску МАП.

В области госзакупок нарушения антимонопольного законодательства нередко связаны с произвольным выделением средств со стороны исполнительной власти для реализации тех или иных мероприятий, пусть даже и имеющих несомненно положительный эффект для экономики региона. Так, в 2001 г. Арбитражный суд Архангельской области рассмотрел дело по иску Архангельского территориального управления МАП России о признании недействительным распоряжения главы Администрации Архангельской области о поставках нефтепродуктов в районы Крайнего Севера (договор с АО «Татнефть») путем выделения без конкурса 66,6 млн руб. федеральной целевой субсидии.

Особенно часто нарушение антимонопольного законодательства наблюдается в области распоряжения местными и региональными бюджетами и внебюджетными фондами. Типичным примером является ситуация в Башкортостане, где в 1998 г. без проведения конкурса был определен уполномоченный банк по обслуживанию счетов республиканского бюджета. Только вмешательство МАП позволило отменить данную практику.

Кроме того, в российской практике широкое распространение получили методы ограничения конкуренции в закупках путем манипулирования условиями конкурса. В частности, дробление объема поставок на несколько торгов при низком объеме контракта по каждому тендеру снижает стимулы к реальной конкуренции между участниками.

К недостаткам взаимодействия двух политик можно отнести и примеры формального отношения органов местного самоуправления к процедуре проведения конкурсов (Белгородская, Нижегородская и Иркутская области) или прямого игнорирования нормативных актов с их стороны.