Развитие кадастрового учета земель в советский период

После революции 1917 г. земельные отношения в России кардинально изменились. Одним из первых правовых актов советской власти стал Декрет о земле, предусматривающий:

• — переход земли в достояние государства с последующей безвозмездной передачей ее крестьянам: «Вся земля, по ее отчуждении, поступает в общенародный земельный фонд. Распределением ее между трудящимися заведуют местные и центральные самоуправления, начиная от демократически организованных бессословных сельских и городских общин и кончая центральными областными учреждениями»;
• — отмену права частной собственности на землю: «Помещичья собственность на землю отменяется немедленно без всякого выкупа. За пострадавшими от имущественного переворота признается лишь право на общественную поддержку на время, необходимое для приспособления к новым условиям существования»;
• — запрет на применение наемного труда.

В 1918 г. был принят Декрет «О социализации земли», которым была закреплена всенародная собственность на землю, трудовой характер землепользования, учреждено равное право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения. Земля фактически перестала быть объектом налогообложения. В связи с этим отпала и необходимость в Межевой и Поземельной книгах. В то же время государство нуждалось в сведениях о земле. Необходимо было выявить и учесть все земли, подлежащие конфискации и передаче трудящемуся крестьянству, а также участки, на которых могли быть организованы совхозы и коллективные хозяйства.

После выхода в 1919 г. Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию необходимость в учете и оценке земель, их содержании стала определяться в первую очередь потребностями землеустройства.

Наряду с учетом (определением количества) земель в этот период проводилась государственная регистрация землепользований, целью которой было получение необходимых государству сведений о землях и землепользователях.

Документом, подтверждающим право пользования землей в данный период, являлась землеотводная запись, в которой указывались сведения о времени ее составления, наименование учреждения, составившего и выдавшего запись, местоположение землепользования, его наименование, количество удобных и неудобных земель (сведения о качественной оценке земель), описание смежных землепользований, особые условия пользования землей, номер землепользования по волостной карте и списку. Кроме того, к землеотводной записи прикладывались выкопировки с утвержденного плана землепользования. Землеотводные записи подлежали государственной регистрации в установленном порядке и выдавались только по заявлению землепользователей.

Государственная запись землепользований (земельная регистрация) проводилась в соответствии с Земельным кодексом РСФСР 1922 г. В Кодексе было указано, что «земельная регистрация имеет задачей, в интересах общегосударственного управления землями, а также для надобностей различных отраслей народного хозяйства и для ограждения прав и интересов землепользователей, собирать и хранить в систематическом и наглядном виде верные и современные сведения о правовом и хозяйственном положении всех землепользований» (ст. 194).

В земельную регистрацию включались следующие сведения о каждом земельном участке:

• — о местоположении и названии земельного участка, о количестве земли в нем в целом и по отдельным угодьям, о важнейших постройках и хозяйстве;
• — о наименовании землепользователей и об основаниях, по которым землепользователям предоставлены участки;
• — сведения об особых полномочиях и обязанностях, связанных с использованием участка;
• — другие сведения, включение которых в регистрацию будет предусмотрено последующими распоряжениями.

Земельная регистрация разделялась на основную, которая проводилась при образовании нового землепользования после проведения землеустройства, и текущую, при которой в сведения кадастра вносились текущие изменения.

Согласно Положению о земельных распорядках в городах (1925 г.) все без исключения земли и водные пространства в пределах городской черты, независимо от пользователя, подлежали земельной регистрации. При регистрации проводили опись земельного участка с отображением характеристик строения и сооружения, составляли экспликацию участка по видам угодий.

Земельный кадастр в те годы представлял собой сведенные в единую книгу регистрационные сведения по землепользователям, а также количественные и качественные характеристики земель. Основой ведения кадастра являлась развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств съемок и обследований земель. Регистрацию проводили в государственных земельно-кадастровых книгах районов (городов). Выполняли ее должностные лица районной землеустроительной службы, персонально отвечающие за достоверность регистрируемых сведений о землепользовании.

Общее руководство, сбор и обработку сведений о земельном фонде и землепользователях осуществлял отдел земельной регистрации и кадастра в составе Центрального отдела землеустройства Народного комиссариата земледелия (Наркомзема) РСФСР.

Порядок выполнения работ по учету определяли первые нормативнотехнические документы, принятые советской властью: Инструкция по учету земель для надобностей социалистического землеустройства и Инструкция о формах и порядке производства государственной записи землепользований (поземельной регистрации) (утверждены Паркомземом РСФСР в 1919 г.).

Правоудостоверяющими документами в данный период являлись земельные записи, которые выдавались каждому землепользователю. Особенностью земельной записи было то, что она состояла из текстовой и графической частей. Вторые экземпляры записей хранились в делах на каждое землепользование в земельных отделах местных Советов.

Проведение сплошной коллективизации, начиная с 1928 г., привело к тому, что основными землепользователями в стране стали совхозы и колхозы. С проведением коллективизации оценка земель и земельный кадастр в целом были признаны категориями буржуазного общества. Так, во втором издании Большой советской энциклопедии сказано: «В Советском Союзе, где нет частной собственности на землю, нет оснований для ведения кадастра».

Вместе с тем на землях колхозов проводились работы по внутреннему землеустройству, а также была введена специальная земельно-учетная документация: в колхозах — Земельная шнуровая книга, в административных районах — Государственная земельная книга регистрации земель.

Позднее, в 1954 г. было издано постановление Совета министров (Совмина) СССР от 31.12.1954 № 2529 «О едином государственном учете земельного фонда СССР», в соответствии с которым с 1955 г. на территории Советского Союза вводился обязательный государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям и государственная регистрация всех землепользований по единой общесоюзной системе. Причем учет в соответствии с указанным постановлением применен в значении «подсчет количества земель». Кадастровый учет земель того периода представлял собой сведенные в единую книгу таблицы дифференцированных, но пользователям сведений о качественных характеристиках земель России.

Введение

термина «государственный земельный кадастр» связано с выходом постановления Совмина СССР от 10.06.1977 № 501 «О порядке ведения государственного земельного кадастра». Главной задачей кадастра был учет количества и качества земель для целей их эффективного использования и планирования народного хозяйства. Указанным постановлением были определены и формы кадастровой документации, формируемые на различных административных уровнях (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Структура документов государственного земельного кадастра по уровням формирования.

Получение сведений о землях, предоставленных пользователям и владельцам, обеспечивалось принятой системой распоряжения землей. Любой переход права конкретных лиц на землю осуществлялся путем изъятия земельных участков целиком или их отдельных частей у одних лиц и предоставления их другим на основании решений органов власти. Такие решения закреплялись государственными актами на право владения или пользования землей. Совокупность этих актов (т.е. «необходимых» документов о земле) являлась второй составной частью земельного кадастра.

Главной задачей земельного кадастра советского периода было создание системы сведений о земле, позволяющей в первую очередь планировать и контролировать производство сельскохозяйственной продукции, а также обеспечивать государственные органы сведениями, необходимыми для планирования расходов государственного бюджета. Поэтому и земельный кадастр был встроен в первую очередь в систему планирования производства, а не использования каждого конкретного земельного участка, следовательно, в нем отсутствовали сведения о границах участков. Под земельным участком в то время понималась любая территория, которая предоставлялась конкретному лицу, т. е. участок земли в границах нрава пользования.

Аналогично велись и другие кадастры. Например, в водном кадастре отсутствовали сведения о границах водных объектов, и если необходимо было узнать, где конкретно проходит граница, отделяющая озеро Баскунчак от других территорий, то в водном кадастре этих сведений не было. Не было заинтересованности иметь в кадастре сведения о границах не только у чиновников, но и у землепользователей, поскольку разрешение любых земельных споров проводилось в административном порядке органами власти, которые распоряжались землей и имели для этого все необходимые сведения.