Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Высшей формой народовластия на муниципальном уровне является местный референдум, под которым понимается голосование граждан, проводимое в целях решения непосредственно населением важнейших вопросов местного значения. В местном референдуме имеют право участвовать граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом. Участие в местном референдуме осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Порядок проведения местного референдума определяется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по собственной инициативе, инициативе населения, избирательных объединений и главы местной администрации. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна предусматривать наличие однозначного ответа (типа «за или против», «да или нет»). Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (в малых муниципальных образованиях — обнародованию).

Решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами и должностными лицами государственной власти или местного самоуправления и подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования. Они могут быть отменены только другим референдумом. Однако если принятое на местном референдуме решение противоречит действующему законодательству, оно может быть опротестовано органами прокуратуры и отменено в судебном порядке.

Стоит заметить, что в муниципальной практике проведение местных референдумов осуществляется преимущественно в сельских поселениях (по данным Минюста России, в течение 2014 г. их было проведено 792, в 2015 г. — 955)^[1] и связано с механизмом самообложения граждан.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Для организации и проведения муниципальных выборов и других форм голосования в муниципальном образовании создается муниципальная избирательная комиссия. Выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. При отсутствии решения представительного органа выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

При проведении муниципальных выборов могут использоваться различные избирательные системы (рис. 15.2).

Рис. 15.2. Типы избирательных систем^1.

Чаще всего предусматриваются выборы по одномандатным округам (так называемая мажоритарная система), когда территория муниципального образования разбивается на несколько избирательных округов (по числу депутатов) с примерно равной численностью населения и от каждого округа избирается один депутат. Эта схема отличается простотой и обеспечивает наличие тесной связи депутата со своими избирателями. Ее недостаток состоит в том, что депутат, избранный от определенного избирательного округа, склонен отстаивать интересы избирателей именно этого округа, а не всего населения муниципального образования. Более надежна в этом смысле (но и более сложна) двухмандатная схема, когда от каждого избирательного округа проходят два депутата. При многомандатной^[2]

схеме территория муниципального образования вообще может представлять один избирательный округ с одним общим списком кандидатов. Такая схема целесообразна только в малых муниципальных образованиях (сельских поселениях).

Может применяться и смешанная схема, при которой многомандатным избирательным округом является, например, район города, но в городе несколько таких округов. Наконец, возможно избрание депутатов или какой-то их части по партийным спискам (пропорциональная система), когда избиратели голосуют не за конкретного кандидата, а за партию или блок партий (т.е. за партийные списки), а депутатские мандаты между партиями распределяются пропорционально набранным голосам. При этом Закон № 131-ФЗ устанавливает, что при применении смешанной избирательной системы не менее 10 депутатских мандатов подлежат распределению между партиями пропорционально набранным голосам.

По данным Минюста России, по состоянию на 1 марта 2016 г. депутаты представительных органов, избранных на муниципальных выборах, составили 97,8%, из них избраны по одномандатным и многомандатным округам — 91,6%, по спискам кандидатов — 3,3 и по смешанной системе — 2,9%, остальные — по системе делегирования (опосредованный способ формирования представительного органа рассмотрен в гл. 16).

В уставах большинства муниципальных образований для победы на выборах достаточно простого большинства голосов. В некоторых уставах предусматривается, что при выборе главы муниципального образования для победы необходимо абсолютное большинство голосов, т. е. 50% плюс 1 голос от числа действительных бюллетеней. Если ни один из кандидатов такого большинства не набрал, проводится второй тур выборов, в котором участвуют два кандидата, набравшие в первом туре наибольшее количество голосов. Для победы во втором туре достаточно простого большинства.

Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Голосование населения. В соответствии с Законом № 131-ФЗ голосование граждан может производиться по вопросам отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Порядок назначения и организации проведения голосования аналогичны проведению муниципальных выборов и референдума.

Основанием для отзыва депутата или выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), установленные уставом муниципального образования и подтвержденные в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечить возможность обвиняемому дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат или выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (округе) избирателей.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования (или его части), обладающих избирательным правом. Решение по данным вопросам считается принятым, если за него проголосовало более половины жителей, принявших участие в голосовании.

Итоги голосования граждан и принятые на нем решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Весьма редкой формой непосредственного решения гражданами вопросов местного значения являются сходы граждан, проводимые в малочисленных поселениях, как правило, насчитывающих не более 100 жителей (в некоторых случаях — от 100 до 300), обладающих активным избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции. Он правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Его проведение обеспечивается главой местной администрации. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Решения схода подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) и исполнению на территории поселения.

Заметим, что таких малочисленных поселений на начало 2016 г. насчитывалось 86. При этом во многих из них численность населения имеет тенденцию к уменьшению, а отдельные поселения фактически покинуты населением, вследствие чего перед органами государственной власти субъектов РФ в ближайшее время встанет вопрос об их упразднении.

• [1] Минюст России. Мониторинг развития системы местного самоуправления (по состоянию на 1 марта 2016 года). С. 91.
• [2] Источник: Система муниципального управления. С. 82.