Место права социального обеспечения в системе российского права

Для определения места права социального обеспечения в системе российского права необходимо, во-первых, установить, имеется ли связь между нормами права социального обеспечения и нормами других отраслей, во-вторых, выяснить, в какие более крупные подразделения системы российского права включается данная отрасль.

Практически все отрасли российского права так или иначе связаны с правом социального обеспечения, но наиболее тесную связь имеют административное, финансовое, трудовое и гражданское право.

Административное право, регулирующее управленческие отношения, несомненно, затрагивает и сферу управления социальным обеспечением. Нормы административного права определяют структуру органов управления социальным обеспечением, порядок их образования, полномочия этих органов и порядок их осуществления, порядок обжалования правоприменительных актов. В этом смысле административное право создает ту организационную инфраструктуру, в рамках которой осуществляется социальное обеспечение. Одним из наиболее ярких примеров взаимодействия административного права и права социального обеспечения могут служить многочисленные административные регламенты, которые с необходимой четкостью определяют процедуру обращения граждан за теми или иными видами социального обеспечения, а также порядок и сроки рассмотрения их соответствующих заявлений^[1].

Административно-правовую природу имеют также механизмы информационного сопровождения обязательств по социальному обеспечению, такие как индивидуальный персонифицированный учет сведений о застрахованных лицах в системе обязательного пенсионного и обязательного медицинского страхования, представляющий собой организацию и ведение учета сведений о каждом застрахованном лице для реализации соответственно прав граждан на бесплатное оказание медицинской помощи в рамках программ ОМС и пенсионных прав. Наряду с другими целями такой учет направлен на информационную поддержку прогнозирования соответствующих расходов, создание условий для осуществления контроля за использованием средств указанных видов обязательного социального страхования и т. д.

Аналогичные задачи решаются также посредством ведения регистров лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, а также государственных услуг по содействию занятости населения. В 2013 г. был введен национальный радиационно-эпидемиологический регистр, который представляет собой государственную информационную систему персональных данных граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие различных радиационных катастроф и происшествий. Его формирование и ведение направлено на использование результатов обязательного специального медицинского наблюдения (диспансеризации) за состоянием здоровья зарегистрированных в нем граждан для оказания им адресной медицинской помощи, а также прогнозирования медицинских радиологических последствий, в том числе отдаленных^[2].

Другой областью взаимодействия административного права и права социального обеспечения является государственная и муниципальная служба. Административное право регулирует отношения, возникающие в связи с установлением системы государственной службы, принципов ее построения и функционирования, учреждением должностей государственной службы и ведением реестров этих должностей, определением статуса государственных служащих, порядком прохождения государственной службы, установлением и порядком присвоения классных чинов, рангов, специальных званий, а право социального обеспечения — отношения, связанные с предоставлением всех возможных мер социальной защиты государственным служащим, основанием которых является прохождение государственной службы.

Связь финансового права и права социального обеспечения заключается в том, что нормами финансового права регулируются отношения, возникающие в связи с функционированием финансовой основы социального обеспечения. Установление тарифов взносов на обязательное социальное страхование и ставок налогов, идущих на нужды социального обеспечения, определение круга налогоплательщиков и страхователей и порядка их постановки на налоговый учет, налогооблагаемой базы, порядка уплаты страховых взносов и налогов, ответственности за несвоевременную и неполную уплату — все это сфера действия финансово-правовых норм. Образно говоря, финансовое право регулирует финансовую систему социального обеспечения «на входе», а право социального обеспечения — «на выходе», устанавливая условия и нормы обеспечения.

Кроме того, нормы финансового права, точнее, такой его подотрасли, как налоговое право, предусматривают ряд льгот, имеющих социальную направленность. Таковы, к примеру, положения ст. 219 Налогового кодекса Российской Федерации, предоставляющие плательщикам налога на доходы физических лиц право на социальные налоговые вычеты в сумме, уплаченной за медицинские услуги, оказанные ему или членам его семьи, а также в размере стоимости лекарственных препаратов для медицинского применения или пенсионных взносов по договору негосударственного пенсионного обеспечения, заключенному налогоплательщиком с негосударственным пенсионным фондом в свою пользу и (или) в пользу членов семьи либо в сумме уплаченных налогоплательщиком в налоговом периоде дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию в соответствии с Федеральным законом от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», но во всех случаях в пределах 120 тыс. руб. в год.

Особенно тесную связь с правом социального обеспечения имеет трудовое право. Эта связь настолько тесна, что долгое время нормы о социальном обеспечении работающих граждан рассматривались как особый институт трудового права.

Во-первых, в сфере обязательного социального страхования наличие трудоправовых отношений, основанных на трудовом договоре, является условием приобретения работником статуса застрахованного лица, а работодателем — статуса страхователя. В соответствии с поди. 4 п. 1 ст. 9 Закона об основах обязательного социального страхования это касается всех его видов, что дает основания утверждать, что отношения по социальному страхованию вытекают из трудовых, поскольку заключение трудового договора автоматически порождает для его сторон включение в круг субъектов социального страхования.

Во-вторых, ст. 57 ТК РФ относит виды и условия социального страхования, непосредственно связанные с трудовой деятельностью, к существенным условиям трудового договора. Учитывая, что условия обязательного социального страхования предусмотрены законом, обязанность работодателя состоит в том, чтобы проинформировать работника о его правах в сфере социального страхования и о порядке обращения за обеспечением при наступлении страхового случая. Если же на работника распространяются иные, дополнительные виды социального страхования, осуществляемого за счет работодателя или в соответствии с коллективным договором, то существенным условием трудового договора станут условия страхования и условия предоставления страхового обеспечения.

Кроме того, в перспективе возможно реформирование отдельных подсистем социального обеспечения в направлении возложения на работодателей обязанностей по формированию прав граждан на те или иные виды социальных предоставлений через корпоративные механизмы. Прежде всего речь идет о пенсионном обеспечении. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации^[3] называет одной из его основных целей гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения и ориентирует на формирование трехуровневой модели пенсионной системы, в которой первый уровень составляет трудовая пенсия (государственная пенсия) в рамках государственной (публичной) системы обязательного пенсионного страхования, формируемая за счет страховых взносов и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в случаях, предусмотренных законодательством РФ; второй уровень — корпоративная пенсия, формируемая работодателем при возможном участии работника на основании трудового и (или) коллективного договоров либо отраслевого соглашения; третий уровень — частная пенсия, формируемая работником (физическим лицом).

В-третьих, ст. 183 и 184 ТК РФ устанавливают гарантии работникам при временной нетрудоспособности и при несчастном случае на производстве или профессиональном заболевании. В качестве таких гарантий установлены в первом случае — выплата пособий по временной нетрудоспособности, а во втором — возмещение утраченного заработка, а также связанных с повреждением здоровья дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию. Условия же предоставления таких гарантий, размеры соответствующих выплат, порядок их предоставления предусмотрены нормами права социального обеспечения о страховании на случай болезни и о страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Применительно к страхованию от несчастных случаев нормами, относящимися к трудовому праву, регулируется также порядок установления юридически значимого факта, дающего право на обеспечение, т.с. порядок расследования несчастного случая на производстве.

В-четвертых, ряд видов страхового обеспечения предоставляется работникам в связи с временным отсутствием заработка в период отпусков по беременности и родам и по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет. Порядок же предоставления соответствующих отпусков и круг лиц, имеющих право на них, установлены нормами трудового права.

В-пятых, с тем, по какому основанию прекращен трудовой договор и как долго до этого момента гражданин относился к числу занятых, связан порядок исчисления и размер пособия по безработице. Следовательно, и в области материального обеспечения безработных также прослеживается связь норм трудового права и права социального обеспечения.

В-шестых, работодатель в ряде случаев выступает в качестве лица, осуществляющего выплату страхового обеспечения по социальному страхованию (например, при страховании на случай болезни, материнства, иногда — от несчастного случая и профессионального заболевания), порядок же такой выплаты устанавливается нормами права социального обеспечения. В области обязательного пенсионного страхования работодатель выплат не производит, но именно на него возложена обязанность по передаче страховщику (ПФР) тех сведений о застрахованном, на основании которых оцениваются его пенсионные права, определяется право на трудовую пенсию и ее размер.

Есть связь и между нормами гражданского права и нрава социального обеспечения. Помимо того, что гражданское право регулирует хозяйственную деятельность субъектов социального обеспечения, оно определяет еще и статус индивидуального предпринимателя, который также включен в круг субъектов права социального обеспечения в сфере социального страхования. Кроме того, в ряде случаев при заключении гражданско-правового договора, предметом которого является выполнение работ или оказание услуг, на гражданина распространяется обязательное социальное страхование при условии, что это предусмотрено таким договором. Следовательно, в содержание гражданско-правового договора могут быть включены условия о социальном страховании.

Споры, возникающие в связи с предоставлением социального обеспечения, заявления граждан об оспаривании решений и действий государственных органов, предоставляющих обеспечение, а также дела об установлении юридически значимых в сфере социального обеспечения фактов (например, иждивения или родства) рассматриваются по правилам, установленным гражданско-процессуальными нормами, и в этом заключается связь права социального обеспечения с гражданским процессом.

Место права социального обеспечения в системе российского права определяется также и тем, в какие более крупные подразделения системы права включается эта отрасль.

Размышления Известно, что правовые нормы подразделяются на две большие группы — публичное и частное право. Подробную разработку вопроса о таком разделении права принято связывать с именем римского юриста Ульпиана (III в. н.э.). Он указывай, что публичное право есть то, которое имеет в виду пользу государства как целого, а частное право — то, которое имеет в виду интересы, пользу отдельных лиц, индивида как такового. Именно эта идея и положена в основу всех теорий публичного и частного права, которые в большом числе появлялись и в мировой, и в российской правовой науке.

Круг признаков, позволяющих провести разграничение права на частное и публичное, выглядит следующим образом: характер защищаемого интереса; средства защиты интереса; субъектный состав общественных отношений, в рамках которых реализуется соответствующий интерес. Из этих критериев решающим является интерес: разграничение частного и публичного права зиждется именно на том, что положено во главу угла в правовом регулировании общественных отношений — защита публичных или частных интересов^[4]. Но какова природа интереса, защищаемого нормами права социального обеспечения? С одной стороны, этот интерес, несомненно, частный, поскольку речь идет о предоставлении средств, необходимых для удовлетворения личных, жизненно важных потребностей, или средств, компенсирующих утраченный заработок, также находящийся в сфере личных интересов. Но, с другой стороны, это не просто потребности, а потребности социально значимые, те, в удовлетворении которых каждым человеком заинтересовано общество в целом, и это обстоятельство придает им публичный оттенок.

Наряду с публичным и частным, в системе права есть еще одно подразделение — социальное право^[5]. Эта идея не нова, она высказывалась еще в XIX в. немецким ученым Отто фон Гирке в его работе «Германское частное право». По его мнению, деления права на частное и публичное недостаточно, поскольку понятие социального не исчерпывается понятием публичного (государственного); существует бесконечно много социальных прав, которые не являются правами государственными. Сходную позицию примерно в это же время обосновывал русский ученый В. Н. Летков, однако он, признавая наличие «общественного» права, рассматривал его как особую разновидность публичного. В советский период идею наличия социального права наряду с публичным и частным поддерживал Л. С. Таль. В настоящее время интерес к концепции социального права проявляют Л. Н. Анисимов^[6], М. Ю. Федорова^[7], Д. А. Никонов, А. В. Стремоухов и А. II. Федоров^[8], М. И. Ленихов^[9].

Социальное право — это система правоотношений и соответствующих правовых норм, в рамках которых определяется содержание и реализуется социальная политика, т. е. регулятивная деятельность государства и иных социальных образований, выступающих в качестве публичных агентов, выражающаяся, по преимуществу, в оказании социальных услуг и направленная на социальное развитие.

Государство и публичные агенты, действующие в сфере социальных отношений, осуществляют деятельность, связанную с предоставлением социальных услуг населению. Эти услуги могут предоставляться в различных формах, иметь различный вид, но их общая направленность одинакова — они имеют целью обеспечение удовлетворения населением потребностей, носящих социально значимый характер.

Одной из форм взаимодействия государства и частных структур в организации социального обеспечения (во всяком случае, в части оказания гражданам социальных, медицинских, образовательных услуг) может выступать государственно-частное (муниципально-частное) партнерство, основанное на соответствующих соглашениях, направленных на обеспечение доступности услуг (в том числе в социальной сфере) и повышение их качества за счет объединения ресурсов и распределения рисков. На основании таких соглашений может осуществляться строительство, реконструкция, эксплуатация, полное или частичное финансирование частными партнерами, например, объектов здравоохранения, в том числе предназначенных для санаторно-курортного лечения и иной деятельности в сфере здравоохранения, а также объектов образования, культуры, спорта, объектов, используемых для организации отдыха граждан и туризма, иных объектов социального обслуживания населения^[10].

Социальное право характеризуют следующие признаки:

• • своим предметом оно имеет отношения, складывающиеся в связи с осуществлением социальной политики — деятельности в социальной сфере, осуществляемой в целях социального развития;
• • субъектами социального права являются государство и публичные агенты. Суть этого понятия заключается в том, что, даже будучи по своей организационно-правовой структуре негосударственным образованием и преследуя свой частный интерес, в сфере социальной политики публичный агент реализует официальную, публичную функцию, осуществляет общественный, публичный интерес;
• • важнейшим направлением деятельности публичных агентов является оказание населению социальных услуг.

Право социального обеспечения входит именно в ту часть правовой системы, которая рассматривается нами как социальное право. Однако между социальным правом и правом социального обеспечения нельзя ставить знак тождества. Социальное право занимает в системе права более высокий уровень, чем отрасль права — право социального обеспечения. В его состав, наряду с социально-обеспечительными нормами, входят нормы, имеющие иную отраслевую принадлежность.

• [1] См. подробнее, например: Административный регламент предоставления Пенсионнымфондом Российской Федерации государственной услуги, но установлению трудовых пенсийи пенсий по государственному пенсионному обеспечению гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, утвержденный приказом МинтрудаРоссии от 26.09.2014 № 662н; Административный регламент предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации государственной услуги по назначению обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в виде оплаты дополнительных расходов, связанныхс медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая, утвержденный приказом Минтруда Россииот 12.12.2013 № 736н.
• [2] См.: Статья 24.1 Закона РФ от 15.05.1991 № 1244−1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; Правила формирования и ведения Национального радиационно-эпидемиологического регистра, утвержденные постановлением Правительства РФ от 23.07.2013 № 625.
• [3] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р.
• [4] См.: Гражданское право: учебник. Т. 1 / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М. :ТК Велби, 2002. С. 19.
• [5] Подробнее о социальном праве см.: Филиппова М. В., Хохлов Е. Б. О понятии социального права // Российский ежегодник трудового права. № 1. 2005. С. 491—510.
• [6] См.: Трудовое и социальное право России: учеб, пособие / под ред. Л. II. Анисимова.М.: Владос; Изд-во МГСУ, 1999. С. 22 и далее.
• [7] См.: Федорова М. Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации. Омск, 1999. С. 25−31.
• [8] См.: Никонов Д. А., Стремоухое А. В., Федоров А. П. Социальное право: пособие. СПб., 2002.
• [9] См.: Лепихов М. И. Право и социальная защита населения (социальное право). М. :Былина, 2000. С. 7−36.
• [10] См.: Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации».