Обеспечение научной обоснованности законопроектов

Опыт подготовки и принятия конкретных законодательных решений зачастую свидетельствует об отсутствии их поверхностой научной проработки, недооценке возможных последствий действия принимаемых законов, слабых правовых механизмах реализации принимаемых законов. Главный недостаток российской законодательной машины на сегодняшний день заключается в том, что она довольно часто переходит на работу в «режиме штурма», что не позволяет глубоко осмыслить проблему, провести весь цикл необходимых правовых экспертиз, проработать закон с участием ученых и специалистов. Это, конечно, самым отрицательным образом сказывается на качестве законодательства. Изменить такое положение можно, лишь преодолев устаревшие подходы к проблемам законодательной деятельности, обеспечив глубокую научную рационализацию законодательного труда.

Конкретные законодательные (да, впрочем, и любые другие) решения, чтобы не быть волюнтаристскими, субъективными, должны быть научно обоснованными. Что означает научная обоснованность законопроектов? Она предполагает прежде всего тщательный учет экономических, социально-политических, экологических и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности общества, к которой относится предполагаемый законопроект, иными словами — факторов, формирующих законодательное решение. Она означает также, что принимаемый закон хорошо впишется в систему действующих или будущих (намеченных к разработке) нормативных правовых актов. Научная обоснованность означает, наконец, что данный законопроект свободен от неувязок и логических противоречий. Его нормы не только юридически и логически взаимосвязаны между собой, но и скоординированы с «сопряженными» нормами других, близких ему по теме нормативных правовых актов.

Обеспечить научную обоснованность законопроекта — значит создать условия для выработки юридически грамотного, корректного с точки зрения современных требований законодательной техники проекта закона, который был отвечал потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и содержал нормы, обеспечивающие механизм его реализации.

Следует подчеркнуть, что, будучи юридически недостаточно качественным, закон обязательно потребует разъяснения и конкретизации и «потянет» за собой неоправданно большое количество подзаконных актов и актов официального толкования норм права.

Технология создания законов обязательно должна предусматривать определенные правила взаимодействия законотворческих органов и правовой науки. Причем такое взаимодействие должно быть регулярным, всеобъемлющим и взаимным. Правовая наука должна оперативно откликаться на потребности практики и разрабатывать для нее обоснованные, конструктивные рекомендации и прогнозы. При этом и законотворческая практика не должна стоять в стороне от последних достижений науки, своевременно рассматривать предложения, являющиеся выводами из разработки теоретических проблем юриспруденции. В этом — одна из важных гарантий обеспечения научной обоснованности законодательства.

Как уже отмечалось, разработка законов — сложная, кропотливая и многоплановая работа. Только одного здравого смысла и опыта здесь недостаточно. Для этого нужны определенные навыки, высокий профессионализм. Как показывает законотворческая практика, сейчас депутаты, комитеты Государственной Думы во многом опираются на специалистов, и в первую очередь — на научных консультантов, экспертов, прислушиваются к их мнению. Эту тенденцию (разумеется, не снижая активности самих депутатов) нужно наращивать, вводить в определенные организационные рамки. Так, в состав комиссий, готовящих проекты законов, обязательно должны входить ученые, специалисты, причем не только юристы, но и экономисты, политологи, работники социального обеспечения и др. А для того чтобы они были заинтересованы в такого рода деятельности, участие их в работе комиссий и рабочих групп должно материально и морально поощряться. Им должна быть предоставлена также возможность выступать с заключениями и рекомендациями и в комитетах, и на самих заседаниях Государственной Думы.

Разумеется, необходимо всячески укреплять и развивать испытанные уже, устоявшиеся формы участия ученых в законопроектной работе, такие как подготовка материалов к проектам актов, проведение сравнительных исследований действующего законодательства, работа в качестве членов комиссий и рабочих групп, консультирование, обсуждение готовых проектов, проведение различных экспертиз проектов нормативных актов и т. п. Однако очень важен сегодня и поиск новых эффективных форм такого участия.

Ученые-юристы могли бы оказывать более существенную помощь депутатам в вопросах законотворчества, проявлении их творческой активности. Конкретно эта помощь могла бы выражаться в осуществлении научного консультирования депутатов по вопросам разъяснения действующего законодательства, а также в подготовке соответствующих мотивировок и обоснованных предложений к законопроектам, составлении обоснования к законопроекту, в котором излагаются финансовое и хозяйственное значение предлагаемого регулирования, способы покрытия требуемых расходов.

Также в законодательном процессе необходимо шире использовать положительный опыт работы ученых, аналитиков и правоприменителей в экспертных советах палат парламента. При этом законодателю следует чаще привлекать ученых не только для подготовки заключений на законопроекты, по и для самой разработки проектов законов.

В практику участия науки в подготовке проектов все чаще входит такая форма, как разработка каким-либо научным коллективом, имеющим солидный теоретический задел по тематике проектируемого акта, конкретного проекта целиком, начиная с проведения мониторинга общественных отношений, подлежащих регуляции, и кончая представлением готового проекта закона. При этой форме активно работает весь научный коллектив, что благотворно сказывается на всестороннем обсуждении всех основных вопросов, выработке оптимальных решений. Такие проекты служат хорошей основой для их последующего обсуждения и доработки в комиссиях, образуемых компетентными нравотворческими органами.

Важным компонентом механизма обеспечения научной обоснованности законодательства является достоверное, полное и своевременное научноинформационное обеспечение законодательной деятельности. Оперативность и качество такого обеспечения, причем на всех этапах работы над законопроектом, способствует эффективности разрабатываемых законов, более полному и точному отражению в них многообразия регулируемых данным законом общественных отношений. При этом объем и характер информации, а также приоритетные ее формы определяются в зависимости от той или иной стадии законотворческого процесса. Например, на начальной стадии приоритетными будут, по всей видимости, такие виды информации, как сводные научные обзоры предложений по совершенствованию законодательства в соответствующей сфере, аналитические обзоры действующих актов по данной теме, информация об имеющемся зарубежном опыте законодательного регулирования, анализ состояния и прогнозы развития соответствующей сферы общественных отношений, данные социологических исследований. На стадии обсуждения законопроекта — оценка возможных правовых альтернатив в регулируемой сфере, научный анализ итогов обсуждения.

Таким образом, составление проекта закона должно сопровождаться сбором информации, характер которой соответствует определенному этапу процесса законотворчества. С этой целью формируется «досье законопроекта», которое должно непрерывно пополняться и изменяться по мере продвижения законопроекта, но стадиям законодательного процесса.

Обеспечить научную обоснованность законопроектов помогает также разработка научных концепций будущих законов. В последнее время стала чаще применяться практика предварительного создания таких концепций.

Обеспечить высокое качество, научную обоснованность и «работоспособность» будущего закона позволяет также экспертиза законопроектов — важнейший фактор и залог эффективности законоподготовительной работы.

С 2010 г. Минэкономразвития проводит также оценку регулирующего воздействия проектов законов, которые подготовлены федеральными органами исполнительной власти, включая Правительство.