Основные подходы к территориальной организации

местного самоуправления: соотношение муниципального и административно-территориального устройства Местное самоуправление как один из институтов публичной власти и форма самоорганизации населения по месту жительства реализуется в установленных Конституцией РФ и конкретизированных федеральным законом пространственных пределах, которые обозначают границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Пространственное устройство муниципальной власти в целях обеспечения ее эффективного функционирования в рамках обособленных четко установленными границами территорий принято именовать территориальной организацией местного самоуправления. Это понятие следует отличать от категории " территориальные основы местного самоуправления" . Территориальные основы местного самоуправления — это институт муниципального права, включающий в себя систему муниципальноправовых норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Отсюда следует, что территориальная организация и территориальные основы местного самоуправления соотносятся между собой как фактическое и юридическое: как предмет правового регулирования и его нормативно-правовое опосредование. При этом к территориальным основам местного самоуправления относятся такие урегулированные законодательством вопросы, как: а) состав территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; б) типология муниципальных образований, принципы и критерии их формирования; в) границы муниципальных образований; г) виды и правовой статус земель, расположенных в черте муниципального образования; д) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, преобразование и упразднение муниципальных образований; е) роль населения в муниципально-территориальных изменениях.

Вопрос о территориальном устройстве местного самоуправления по своему значению является конституционным, тесно связан с формой государства, его административной и территориальной организацией. Неслучайно поэтому в разные периоды развития российской государственности он решался по-разному. Так, в условиях советской государственности края, области, районы (сельские), города, городские районы, поселки, сельсоветы (включавшие одно или несколько сел) рассматривались как административно-территориальные единицы. Города подразделялись на республиканские (краевые, областные) центры, города областного подчинения и города районного подчинения. Вопросы административно-территориального устройства относились к компетенции органов государственной власти РСФСР и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Все вышеназванные административно-территориальные единицы были неравнонравны, в частности, города районного подчинения имели гораздо меньше прав, чем города областного подчинения, что, естественно, порождало определенные проблемы. В целом аналогичное правовое регулирование предусматривалось Законом СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», которые, связав местное самоуправление с административно-территориальным устройством, исходили из того, что одна самоуправляющаяся единица — сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т. п. — находилась в административном подчинении другой.

Конституция РФ 1993 г. определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 132). Следовательно, можно сделать вывод, что Конституция РФ не связывает жестко, напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Соответствующая норма в ч. 1 ст. 131 говорит лишь о том, что, во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. В этом плане население любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление; отказ от осуществления местного самоуправления на определенной территории недопустим и в том случае, если само население в добровольном порядке изъявило желание, чтобы вопросы местного значения разрешались органами государственной власти, а не органами местного самоуправления (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П). Во-вторых, за основу территориальных пределов Конституция берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде, прежде всего, городских и сельских поселений. Э го означает, что поселенческий принцип является в соответствии с Конституцией РФ основным для территориальной организации местного самоуправления, а сама территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

В то же время отсутствие такой «привязки» во всяком случае не может рассматриваться, как полагают отдельные авторы^[1], в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления, в том числе в соответствии с административно-территориальным устройством. Конституция допускает возможность использования двух принципов: поселенческого — когда территорией местного самоуправления является единое городское или сельское поселение; и административнотерриториального — в рамках существующего административнотерриториального деления.

Ученые по-разному относятся к возможности организации местного самоуправления в границах существующих административно-территориальных единиц. Одни утверждают, что районные муниципальные образования не отвечают интересам населения, так как отсутствует прямая связь между населением и теми, кого они избрали во власть. В частности, М. А. Краснов отмечает, что он «не убежден, что муниципальный район — это вообще местное самоуправление»^[2]. Сельские районы имеют протяженность 50−60 км и более, и людям в таких условиях не достучаться до властных структур со своими проблемами.

В то же время использование только поселенческого принципа, когда муниципальное образование создается в рамках естественных границ, безусловно, приблизит интересы жителей к местной власти. Однако в финансово-экономическом плане небольшие муниципальные образования далеко не всегда оказываются жизнеспособными. Кроме того, при оценке эффективности применения поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления как основного следует принимать во внимание традиционно сложившиеся особенности осуществления местного самоуправления на тех или иных территориях, обусловленные социально-экономическими, национально-культурными, историческими факторами.

Так, например, в субъектах РФ, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, укоренилась практика наделения правами муниципальных образований сельских территорий в границах районных муниципальных образований. Это объясняется тем, что жизнедеятельность многих коренных народов не связана с проживанием в границах населенных пунктов, так как большинство северных народов ведут кочевой образ жизни, перемещаясь по весьма обширным территориям. В связи с этим обеспечение данной категории жителей муниципального образования муниципальными услугами может наиболее эффективно осуществляться теми муниципальными учреждениями и органами местного самоуправления, которые распространяют свою деятельность на всей территории традиционного хозяйствования жителей из числа коренных малочисленных народов Севера^[3].

Поэтому вполне обоснованным является вывод о том, что в конкретно-исторических условиях демократического развития общества территориальная организация местного самоуправления должна строиться на оптимальном сочетании поселенческого и административно-территориального принципов, гармоничное сочетание которых может обеспечить рациональную организацию муниципальной власти и помочь избежать централистских тенденций в местном самоуправлении и тем самым создать надлежащие предпосылки для развития демократии на местном уровне. При этом решение вопроса о соотношении поселенческого и административно-территориального принципов в рамках возможных моделей территориальной организации местного самоуправления находится в сфере усмотрения федерального законодателя, но исходя из конституционного и конкретизирующего законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ он может решаться и законами субъектов РФ сообразно с конкретной ситуацией на местах.

Такой подход реализован в Федеральном законе № 131-ФЗ и его разделяет Конституционный Суд РФ, который неоднократно указывал на то, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П). При этом выбор соответствующей модели не может осуществляться федеральным законодателем произвольно, но должен иметь в своей основе объективные факторы, важнейшие из которых можно объединить в четыре группы: а) влияющие на эффективность и качество предоставляемых муниципальных услуг; б) связанные с созданием условий для участия населения в управлении муниципальным образованием; в) влияющие на финансовую устойчивость муниципального образования, а также на справедливость распределения финансовых средств; г) связанные со стратегическим развитием на муниципальном уровне.

Называя территориальные формы осуществления местного самоуправления (городские поселения, сельские поселения, другие территории), Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня критериев определения соответствующих территорий, непосредственно закрепляя в качестве таковых лишь населенность территории, на которой осуществляется местное самоуправление, и ее принадлежность к городской или сельской местности. Следовательно, федеральный законодатель вправе, осуществляя в пределах своих полномочий нормативное регулирование местного самоуправления и его территориальных основ, устанавливая с соблюдением конституционных принципов и норм осуществление местного самоуправления на всей территории РФ, определить иные территории, на которых возможно местное самоуправление.

Причем следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции РФ в контексте местного самоуправления понятие «территория» не совпадает с понятием «поселение» . Первое является по содержанию более широким: «другие территории» могут означать и не названные Конституцией и в законодательном регулировании местного самоуправления разновидности поселений, и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т. п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т. д.).Так, в частности, как указывал в ряде своих решений Конституционный Суд РФ, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ имеет право быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления^[4]. Этим должны определяться и параметры взаимоотношений между поселениями и районом.

Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Поселенческий фактор формирования муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным: ведь муниципальное образование всегда «привязано» к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселений. Примечательна в связи с этим правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в Определении от 5 июня 2003 г. № 274−0, согласно которой население городского, сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований. Поэтому можно сделать вывод, что в основе конституционных принципов формирования муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.

• [1] Так, например, по мнению С. В. Шипова, жесткая привязка территориальной организации местного самоуправления к административно-территориальному делению фактически является нарушением ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. См.: Шипов С. В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: лис. … канд. юрид. наук. М. 2005. С. 112.
• [2] См.: Стенограмма Круглого стола «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» // Местное право. 2004. № 1−2. С. 21.
• [3] См. об этом подробнее: Харючи Η. Н., Жаромских Д. Г. Правовые основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Тюмень, 2005. С. 122−124; Гоголев П. В. Традиционное местное управление якутов (XVII — начало XX в.). М., 2001.
• [4] См.: абз. 4 п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П; абз. З п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П.