Правовые основы уголовной политики Европейского Союза на современном этапе

В настоящее время уголовная политика ЕС выступает составным элементом одной из важнейших сфер внутренней компетенции ЕС, получившей название пространство свободы, безопасности и правосудия^[1].

Пространство свободы, безопасности и правосудия образует своеобразный правоохранительный блок компетенции ЕС, в рамках которого Союз:

• — с одной стороны, обеспечивает прозрачность внутренних границ между своими государствами-членами и на этой основе разрабатывает общую визовую, иммиграционную политику и общую политику по вопросам предоставления убежища для граждан третьих стран (посредством норм шенгенского права, рассмотренных в гл. 26);
• — с другой стороны, принимает меры по обеспечению законности и правопорядка на всей территории ЕС, в том числе меры по борьбе с преступностью (посредством уголовной политики, рассматриваемой в настоящей главе)^[2].

В соответствии со ст. 2 ДЕС: «Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением».

Применительно к уголовно-правовым аспектам пространства свободы, безопасности и правосудия цели ЕС конкретизирует в § 3 ст. 67 ДФЕС: «Союз старается обеспечить высокий уровень безопасности с помощью мер, направленных на предотвращение преступности, расизма, ксенофобии и на борьбу с ними, мер по обеспечению координации и сотрудничества полицейских, судебных и других компетентных органов, а также путем взаимного признания решений по уголовным делам и, если необходимо, путем сближения уголовных законодательств».

Благодаря ликвидации Лиссабонским договором структуры трех опор, на которые ранее подразделялся ЕС, уголовная политика Союза наряду с другими мероприятиями ЕС по вопросам пространства свободы, безопасности и правосудия сегодня закрепляется в разд. V «Пространство свободы, безопасности и правосудия» части третьей ДФЕС.

Уголовно-правовые аспекты деятельности Союза (термин «уголовная политика» в учредительных документах нс используется) выступают предметом двух заключительных глав этого раздела:

• — гл. 4 «Судебное сотрудничество по уголовным делам» закрепляет компетенцию ЕС по вопросам координации деятельности судебных государств-членов, причем понятие «судебный орган» охватывает не только национальные суды, выносящие приговоры, но уголовным делам, но и органы, содействующие правосудию (прежде всего, прокуратуры). Здесь же закреплены полномочия ЕС осуществлять сближение (гармонизацию) уголовного и уголовно-процессуального законодательства государств-членов, принципы деятельности специализированного учреждения ЕС по координации судебного сотрудничества (Евроюст), на основе которого в дальнейшем разрешено создать «Европейскую прокуратуру»;
• — гл. 5 «Полицейское сотрудничество» предусматривает аналогичную компетенцию ЕС в отношении координации деятельности полицейских служб государств-членов, в том числе через другое специализированное учреждение ЕС (Европол).

Как и в остальных сферах компетенции ЕС, разработка «стратегических ориентиров» в сфере пространства свободы, безопасности и правосудия" возложена на Европейский совет (ст. 63 ДФЕС) — институт политической координации ЕС на уровне высших руководителей государств-членов, а также высших должностных лиц самого Союза (Председателя Европейского совета и Председателя Европейской комиссии)^[3].

Утвержденные Европейским советом стратегические ориентиры принимаются в форме политических документов (программ), рассчитанных обычно на пять лет. Первая такая программа была утверждена Европейским советом на сессии, проходившей в октябре 1999 г. в финском городе Тампере («программа Тампере»). За ней последовала «Гаагская программа» (принята на сессии Европейского совета в ноябре 2004 г. на срок до 2009 г.).

В декабре 2009 г. Европейским советом была утверждена ныне действующая Стокгольмская программа на 2010—2014 гг. Ее полное официальное название: «Стокгольмская программа — Открытая и безопасная Европа, которая служит гражданам и защищает граждан»^[4]. В Стокгольмской программе намечено принятие на европейском уровне множества дополнительных мер по укреплению пространства свободы, безопасности и правосудия, в том числе в контексте борьбы с преступностью.

Реализация этих мер сегодня осуществляется посредством обычных форм правовых актов ЕС, преимущественно в форме директив как основ законодательства ЕС. Директивы также со временем должны заменить собой основы законодательства, ранее изданные в рамках бывшей третьей опоры ЕС в форме рамочных решений.

После вступления в силу Лиссабонского договора законодательные полномочия по вопросам уголовной политики осуществляются, как правило, совместно Европейским парламентом и Советом ЕС. Для утверждения законодательных актов в Совете ЕС теперь обычно достаточно квалифицированного большинства (требование единогласия отменено Лиссабонским договором). Тем не менее в некоторых особо чувствительных для государств-членов вопросах, таких как гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права, законопроекты по инициативе любого члена Совета (национального министра) могут передаваться на рассмотрение Европейского совета, который должен предварительно их одобрить консенсусом (т.е. с согласия руководителей всех государств-членов, а также собственного Председателя и Председателя Европейской комиссии)^[5].

Основным субъектом законодательной инициативы по вопросам уголовной политики ЕС является Европейская комиссия^[6]. В отличие от других сфер компетенции ЕС, где Комиссия располагает исключительным правом («монополией») на законодательную инициативу, проекты законодательных актов по вопросам полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам могут также вноситься группами государств-членов в составе не менее */₄ от их общего числа (ст. 76 ДФЕС).

После вступления в силу Лиссабонского договора вопросы уголовной политики ЕС и принятые по этим вопросам правовые акты в полной мере включены в юрисдикцию Суда ЕС. Суд ЕС, в частности, может давать их официальное толкование (в том числе по преюдициальным запросам национальных судов) и привлекать к ответственности государства-нарушители.

Единственное сохраняющееся исключение из юрисдикции Суда ЕС касается проверки законности с точки зрения права ЕС оперативных мероприятий, проводимых полицией и аналогичными органами государств-членов с применением принудительных средств. Согласно ст. 276 ДФЕС: «Суд Европейского Союза не обладает полномочиями проверять действительность [т.е. правомерность] или соразмерность операций, проводимых полицией или другими репрессивными службами в государствахчленах, равно как и выносить решения относительно выполнения обязанностей государств-членов по поддержанию общественного порядка и охране внутренней безопасности». Подобное исключение обусловлено тем, что «национальная безопасность остается в единоличной ответственности каждого государства-члена» (ст. 4 ДЕС).

Дополнительные ограничения государственного суверенитета в уголовно-правовой сфере, вызванные реформой Лиссабонского договора, обусловили предоставление изъятий ряду государств-членов в отношении подчинения их новым актам уголовного законодательства ЕС, которые издаются после 1 декабря 2009 г. (дата вступления в силу Лиссабонского договора).

Согласно прилагаемому к учредительным документам ЕС Протоколу о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия подобные акты распространяют силу на Великобританию (Соединенное Королевство) и Ирландию лишь в том случае, если соответствующее государство-член прямо заявит о своем желании участвовать в их применении (заявление в дальнейшем уже не может быть отозвано). С заявлением о намерении участвовать в применении новых актов уголовного законодательства ЕС Великобритания и (или) Ирландия вправе выступать как в момент их принятия, так и в любой момент времени позже.

В соответствии с Протоколом о позиции Дании это государство-член сегодня вовсе не участвует в принятии актов уголовного законодательства ЕС и не подчиняется их действию. Новая редакция Протокола, установленная Лиссабонским договором, позволяет Дании перейти в дальнейшем на такой же режим, какой применяется к Великобритании и Ирландии (режим добровольного участия, часто называемый в доктрине английским словом «opt-in»).

• [1] О проекте Конституции ЕС и Лиссабонском договоре см. общую часть (т. 1) настоящего учебника (1.4). О правовых основах уголовной политики ЕСдо вступления в силу Лиссабонского договора подробнее см. предыдущее издание настоящего учебника: Право Европейского Союза / под ред. С. Ю. Каш-кина., 2011. С. 936—940.
• [2] Законодательство ЕС по вопросам международного частного права и гражданского процесса, также издаваемое в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, служит предметом рассмотрения следующей главы учебника.
• [3] О Европейском совете см. общую часть (т. 1) настоящего учебника (§ 3 гл. IV).
• [4] Le programme de Stockholm — Une Europe ouverte et sure qui sert et protegeles citoyens //JO. 2010. C. 115.
• [5] Подробнее см. общую часть (т. 1) настоящего учебника (4.2—4.4).
• [6] Перед разработкой законопроектов Комиссия принимает детальный планзаконопроектной работы, который развивает положения стратегической программы, утвержденной Европейским советом. План действий Комиссии по реализации Стокгольмской программы 2010—2014 гг. был опубликован в апреле2010 г. См.: Построить пространство свободы, безопасности и правосудияна службе европейских граждан — План действий по претворению в жизнь Стокгольмской программы // Bruxelles, 1е 20.4.2010. СОМ (2010) 171 final.