Организация государственной гражданской службы

Правовое обеспечение системы государственной гражданской службы в РФ1_

Процесс организационного оформления института государственной службы в современной России получил свое правовое закрепление в Конституции Российской Федерации (1993), в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004), в федеральных законах, регулирующих военную и правоохранительную службу, а также в законах субъектов Российской Федерации.

В Консти туции Российской Федерации термин «государственная служба» встречается, во-первых, в статье 32, посвященной основному политическому праву граждан: участвовать в управлении делами государства. В соответствии с частью 4 ст. 32 граждане России имеют равный доступ к государственной службе^[1][2]. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой должности государственной службы в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какойлибо дискриминации. При приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, национальности, языка, пола, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и профессиональным союзам, а равно и других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.

Государственным гражданским служащим может стать гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, владеющий государственным языком и соответствующий квалификационным требованиям по должностям государственной службы. При поступлении на государственную гражданскую службу заключается контракт между гражданином и представителем нанимателя (т. е. руководителем государственного органа или его представителем). Контракты заключаются на неопределенный срок либо на трок от 1 до 5 лет. Большинство карьерных чиновников имеют контракт на неопределенный срок, тем самым реализуются гарантии занятости государственных служащих.

Статья 71 (пункты «г» и «т») относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов всех трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, порядок их организации, деятельности и формирования, атакже федеральную государственную службу.

В государстве с федеративным устройством вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами приобретают значение первостепенной важности. Статья 71 Конституции РФ федеральную государственную службу отнесла к исключительному ведению Российской Федерации.

Долгое время дискуссионным оставался вопрос: в чьем ведении находится государственная служба субъектов Российской Федерации. Точку в многолетнем споре поставил Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г.

Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, а также военную и правоохранительную службу. Военная и правоохранительная службы — это виды федеральной государственной службы, а гражданская государственная служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации.

Под организацией государственной службы понимают: систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам; квалификационные требования к государственным служащим; реестры должностей государственной службы; должностные (служебные) регламенты.

Таким образом, в ведении субъектов Российской Федерации находится установление системы должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации и распределение должностей по категориям и группам, установление квалификационных требований к лицам, замещающим должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается с учетом структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы РФ, установленных реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Определение государственной службы содержится в ст. 1 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации»;

«Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• — Российской Федерации;
• — федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• — субъектов Российской Федерации;
• — органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
• — лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
• — лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации".

Государственные служащие, оставаясь гражданами России, обладают всей полнотой конституционных прав и свобод, гарантированных жителям страны. Вместе с тем на них распространяются запреты и ограничения, связанные с их профессиональным видом деятельности.

Так, например, согласно ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г. существуют следующие запреты, связанные с гражданской службой: участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществление предпринимательской деятельности; приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход; получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передача их другим лицам; разглашение или использование в целях, не связанных с гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; создание в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствование созданию указанных структур; вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации и др.

Для обеспечения правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения должностных обязанностей и в порядке компенсации ограничений для государственных служащих устанавливаются государственные социальные гарантии. Гарантии призваны быть своеобразной основой, способствующей устойчивому развитию этого института.

Государственная служба должна быть не неким конгломератом или арифметической суммой разнообразных, изолированных друг от друга органов и обслуживающего их персонала, а единой, целостной, основанной на общих принципах и установках и служащей всему государству системой, обладающей соответствующей организационной структурой. Государственная служба основывается, создается и функционирует на общих началах для всех ее видов, хотя каждый из них имеет свои отличительные особенности, касающиеся вопросов не только организации, но и правового регулирования. Главная цель государственной службы состоит в обеспечении реализации всего объема полномочий государственного аппарата. Поэтому различные подразделения государственной службы не противоречат друг другу, а дополняют друг друга^[3].

Социальная деятельность персонала органов государственной службы, его социально-профессиональные роли в первую очередь определяются должностями государственной службы. Совокупность должностей государственной службы как система институциональных ролей в первом приближении образует каркас государственной службы как социальной организации.

Персонал государственного управления классифицируется по различным критериям: по административно-правовым — представители власти, должностные лица, технические исполнители: по функциональным — руководители, специалисты, технические исполнители.

Под конкретные должности устанавливаются квалификационные требования, выделяются материальнотехнические ресурсы для функционирования и финансовое обеспечение для лиц, замещающих должности государственной службы. Профессиональная служебная деятельность граждан осуществляется в соответствии с неотъемлемой частью должности—должностным регламентом.

Должности государственной службы распределяются по категориям и группам. Каждой группе должностей поставлены в соответствие классные чины и квалификационные требования. Приведем таблицы должностей по категориям гражданской государственной службы (см. табл. 4.1 —4.4)^[4].

Эта категория исполняет свои социальные роли в целях реализации компетенции руководимого ими государственного органа или его структурного подразделения.

Примеры возможных видов деятельности этой категории государственных служащих: принятие государственных управленческих решений, а также их подготовка; проведение совещаний; выдача указаний и поручений; принятие решений о поощрениях и наказаниях подчиненных государственных гражданских служащих; распределение обязанностей; контроль; прием граждан и др.

Лица, находящиеся на должностях категории «помощники», занимаются непосредственным обеспечением исполнения полномочий лицами, занимающими руководящие должности в системе государственной гражданской службы. Например, «помощники» участвуют в подготовке и проведении официальных мероприятий:

Таблица 3.1

Должности гражданской государственной службы Категория «Руководители»

Таблица 3.2

Должности гражданской государственной службы Категория «Помощники»

приемов, визитов, поездок; осуществляют контроль за ходом выполнения поручения руководителя; занимаются информационно-аналитической деятельностью.

Категория специалистов является самой многочисленной по штатному составу категорией должностей государственной гражданской службы. Сюда могут быть отнесены должности специалиста-эксперта, референта, консультанта, главного специалиста, ведущего специалиста и т. д.

Виды их профессиональной деятельности весьма разнообразны и зависят от специфики деятельности конкретного государственного органа.

Социальные роли обеспечивающих специалистов связаны с организационным, информационным, документационным, финансово-экономическим, хозяйственным и иным обеспечением деятельности государ;

Таблица 3.3

Должности гражданской государственной службы _Категория «Специалисты»_

ственных органов. Должности этой категории замещаются без ограничения срока полномочий.

Для поощрения желательного поведения и сдерживания отклоняющегося поведения участников социального института государственной гражданской службы предусмотрены поощрения и дисциплинарные взыскания.

Например, за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются такие виды поощрения и награждения, как объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения, награждение почетной грамотой с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка, выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет и др.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на.

Таблица 3.4

Должности гражданской государственной службы Категория «Обеспечивающие специалисты»_

него должностных обязанностей к нему могут быть применены дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Нормы главы 10 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г. закона регулируют вопросы оплаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. В состав денежного содержания как основного средства материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной деятельности гражданского служащего включаются:

• а) оклад месячного денежного содержания (го есть совокупность должностного оклада и оклада за классный чин);
• б) ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за выслугу лет на гражданской службе (от 10% до 30%);
• в) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы (до 200% должностного оклада);
• г) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
• д) премии по результатам профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;
• е) премии за выполнение особо важного и сложного задания. Кроме того, предусмотрена единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Одним из главных нововведений закона является закрепленная в ст. 50 норма, согласно которой, но отдельным должностям гражданской службы может быть установлен особый порядок оплаты труда гражданских служащих, когда она ставится в зависимость от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Перечень должностей, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также непосредственно порядок установления оплаты труда утверждается соответственно Президентом РФ по представлению Правительства РФ и законодательными актами субъектов Федерации.

Из приведенных выше таблиц должностей гражданской государственной службы видно, что, замещая определенную должность, гражданин Российской Федерации включается в своеобразную иерархическую системулестницу государственной службы.

Для занятия определенной ступеньки необходимо отвечать четко заданными квалификационными требованиями, а профессиональная деятельность на конкретной должности государственной гражданской службы определяется рамками должностного регламента. При профессиональном развитии и использовании в основном нормативно закрепленных кадровых технологий возможен служебный рост, т. е. перемещение вверх по карьерной лестнице. Уровень профессионализма в группах должностей отражает классный чин.

Система должностей государственной службы, закрепленная в федеральных законах и Указе Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы», предусматривает однолинейную иерархию государственных служащих, выстроенную по критерию замещаемой должности и принадлежности к категории. Четко градуированная система государственной службы Российской Федерации вмещает большое число страт, между которыми не существует значительных разрывов.

• [1] О системе организации государственной службы см. также: Васильев В П., Алханова Н. Г., Холоденко ЮЛ. Государственное управление: Учеб, пособие. Гл. 4. М.: Дело и сервис, 2010.
• [2] В дальнейшем принцип равного доступа граждан «государственной службе был повторен в статье 3 Федерального закона „О системегосударственной службы Российской Федерации“ и в статье 4 Закона"О государственной гражданской службе Российской Федерации».
• [3] Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М.: ЗАО"Экономика". 2002. С. 325.
• [4] Подробнее о должностях по категориям госслужбы см.: Кашина М. А., Вагина Л. В. Социология для государственных служащихСПб.: Изд-во СЗАГС. 2006. С 148- 160.