Глава муниципального образования

Федеральный закон № 131-ФЗ достаточно подробно определяет статус главы муниципального образования, который является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Устав муниципального образования вправе определить порядок избрания главы муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. При этом согласно п. 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закона глава муниципального образования в случае его избрания представительным органом из своего состава становится его председателем. Данное положение свидетельствует о том, что федеральный законодатель разграничивает функции органов муниципальной власти на уровне местного самоуправления: глава муниципального образования либо отделяется от представительного органа особым порядком формирования (на муниципальных выборах), либо, наоборот, остается связанным с ним. Но в последнем случае действует запрет, содержащийся в п. 4 ч. 2 ст. 36 Федерального закона, согласно которому глава муниципального образования не может быть одновременно и председателем представительного органа муниципального образования, и главой местной администрации (ситуация, распространенная во многих муниципальных образованиях до принятия Федерального закона № 131-ФЗ). Исключение делается лишь для муниципальных образований, имеющих статус сельских поселений. Кроме того, во всех муниципальных районах, в которых представительный орган сформирован путем двухступенчатых выборов, глава муниципального образования может быть только председателем представительного органа.

Согласно нормам Федерального закона № 131-ФЗ главы муниципальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом каждого отдельного муниципального образования. Кроме того, федеральным законом или законом субъекта РФ на главу муниципального образования могут быть возложены и отдельные государственные полномочия. Федеральный закон закрепляет в ч. 5 ст. 36 подотчетность и подконтрольность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования.

Срок полномочий главы муниципального образования определяется уставом муниципального образования и согласно ч. 2 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ не может быть менее двух и более пяти лет.

Как правило, устав муниципального образования предусматривает, что полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена процедура принесения присяги (клятвы) при вступлении в должность главы муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования определены в достаточно общем виде: глава представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом, сам издает в пределах своих полномочий правовые акты и имеет право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования может наделить главу муниципального образования и иными собственными полномочиями, но решению вопросов местного значения. Так, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации, как правило, он наделяется правом осуществления правотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования; разработки и внесения на утверждение представительного органа структуры местной администрации; образования, реорганизации и ликвидации территориальных и структурных подразделений местной администрации; назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы местной администрации, руководителей территориальных и структурных подразделений администрации, руководителей муниципальных предприятий и учреждений; создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; распоряжения средствами местного бюджета.

В случае если глава муниципального образования является председателем представительного органа, к его основным полномочиям относятся; осуществление представительских полномочий в отношениях с населением, органами государственной власти, иными органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, иными субъектами; разработка и утверждение плана нормотворческой деятельности представительного органа местного самоуправления; разработка и внесение на рассмотрение представительного органа проекта повестки дня очередной сессии; созыв внеочередных, чрезвычайных сессий; руководство подготовкой сессии и заседаний представительного органа; ведение заседаний представительного органа местного самоуправления; определение внутреннего распорядка представительного органа; руководство работой аппарата представительного органа, назначение и освобождение от должности руководителей, специалистов и других работников аппарата; координация работы комитетов (комиссий) представительного органа; прием граждан, рассмотрение их обращений.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, председатель представительного органа издает постановления и распоряжения.

Закон достаточно детально урегулировал основания досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета: они определены в ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях: смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; изменения порядка формирования представительного органа муниципального района; приобретения гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыва избирателями; установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа; преобразования, упразднения муниципального образования; утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Следует учитывать, что приведенный перечень оснований досрочного прекращения полномочий может содержаться исключительно в федеральном законе. Решение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования или судом по обращениям заинтересованных лиц и органов, исключение составляет отрешение главы муниципального образования от должности главой субъекта РФ и отзыв его избирателями. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно со дня вступления в силу соответствующего решения. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его обязанности исполняет должностное лицо, определенное в уставе муниципального образования, либо назначенное в соответствии с федеральным законодательством. При досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, избираемого населением, новые выборы проводятся в сроки, установленные федеральным законодательством. В случае временного отсутствия главы муниципального образования его обязанности исполняет должностное лицо, определенное в уставе муниципального образования.

Глава муниципального образования не вправе быть депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъекта РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ.

Порядок избрания главы муниципального образования населением определяется нормами Федерального закона № 67-ФЗ (в нем закрепляются общие принципы проведения выборов), соответствующим законом субъекта РФ (устанавливает основные этапы избирательного процесса) и уставом муниципального образования (содержит отдельные условия проведения выборов). При проведении выборов глав муниципальных образований применяется как мажоритарная система относительного большинства, так и мажоритарная система абсолютного большинства.

Несмотря на то что на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, глава муниципального образования не должен дублировать полномочия других органов или должностных лиц местного самоуправления: принципы эффективного управления требуют, чтобы каждый орган в системе местной власти был наделен собственной компетенцией и нес ответственность за выполнение возложенных на него полномочий.

Гарантии прав главы муниципального образования при привлечении его к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении его иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении главы муниципального образования, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов устанавливаются федеральными законами. Глава муниципального образования не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу главы муниципального образования, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда главой муниципального образования были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством.

Деятельность главы муниципального образования обеспечивается следующими гарантиями: денежным вознаграждением, включая компенсационные выплаты и пособия, предусмотренные законодательством РФ и субъекта РФ; условиями службы, обеспечивающими выполнение должностных полномочий; ежегодными оплачиваемыми отпусками; медицинским обслуживанием; государственным социальным страхованием; пенсионным обеспечением в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ; государственной защитой в случаях, предусмотренных законодательством. Данный перечень не является исчерпывающим. Уровень гарантий зависит от финансово-экономических возможностей муниципального образования, при наличии собственных средств в местном бюджете могут быть установлены дополнительные гарантии, например, обеспечивающие право пользования служебным транспортом или служебной жилой площадью и т. п. Все виды гарантий предусматриваются уставом муниципального образования.

Размеры и условия оплаты труда главы муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно. В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых, определенный в соответствии со ст. 60 и 61 Федерального закона № 131-ФЗ, является основанием предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда главы муниципального образования определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта РФ.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена в качестве гарантии главе муниципального образования ежемесячная доплата за счет средств местного бюджета к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032−1 «О занятости населения в Российской Федерации». Условия выплат дополнительных пенсий регулируются также законами субъектов РФ.

Глава муниципального образования, как и представительный орган, несет конституционно-правовую (иногда ее также называют муниципально-правовой) ответственность за свои действия. Формой ответственности является отзыв населением или отрешение от должности. Право от имени государства отрешить главу муниципального образования от должности принадлежит главе субъекта РФ (см. параграф 9.2. настоящего пособия). Основания и процедуры отзыва населением и отрешения от должности определены нормами Федерального закона № 131-ФЗ. За нарушение федеральных правовых актов и правовых актов субъекта РФ главы муниципальных образований несут также юридическую ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и субъектов РФ.