Основные направления и результаты административных реформ за рубежом

Трудно назвать государство, которое не проводило бы в конце XX в. административные реформы. Практически все государства (более 140 стран) приняли решение совершенствовать механизм государственного управления. Важно, что реформы были инициированы учеными, ход преобразований описывался, т. е. был открыт для анализа и обобщения опыта, результаты сравнивались.

При отсутствии, как отмечают исследователи^[1], единой линии их проведения, в них имеется много общего. Принято выделять два базовых уровня реформ: первый — основные реформы, продиктованные необходимостью повышения эффективности и качества государственных услуг, включая совершенствование системы подотчетности и ответственности, облегчения налогово-бюджетного бремени; второй — передовые реформы, стратегические, ориентированные на создание нового типа государственного управления. Сравнительный анализ типа и направлений реформ приведен в табл. 12.1.

Таблица 12.1. Мероприятия, проводимые в рамках реформ в 14 странах

Реформы существенно различались, но целям. Одни из них характеризовались учеными как крайне радикальные, предусматривавшие тотальный пересмотр всех структур, методов и систем, формируя тем самым «новый принцип государственного управления», другие ограничивались частными утилитарными задачами повышения эффективности функционирования государственных структур. Широкий спектр задач ставили перед собой реформаторы Китая, Венгрии, Новой Зеландии, Южной Кореи. Несколько менее обширными были задачи правительств Австралии, Бразилии, Польши и Великобритании. Еще более узким был их спектр в Канаде, Чили, Финляндии, Германии и США. Практически однонаправленными они были в Нидерландах.

Примеры ив практики

Так, в Великобритании реформа началась в 1979 г. и получила название «Новый государственный менеджмент». Основными ее направлениями стали повышение качества государственных услуг, внедрение общественного контроля за деятельностью государственных служащих и внедрение системы управления по целям. Конкретные мероприятия проводились в три этапа: на первом этапе осуществлялась экономия государственных расходов путем сокращения числа государственных служащих и государственных программ: на втором — предусматривались широкая приватизация государственных предприятий, развитие финансового менеджмента н системы оценки служащих; на третьем этапе были поставлены задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг, повышения их качества и ориентации па нужды потребителя, а также внедрение электронных коммуникаций.

Во Франции во главу угла была поставлена «деконцентрация», т. е. децентрализация и делегирование полномочий органов государственного управления па местный уровень и специализированным организациям. Были разработаны программы повышения квалификации государственных служащих и их мобильности, усовершенствована система оценки персонала. Более широко, чем в других странах, здесь используется система виртуального взаимодействия между государством и гражданами, призванная устранить личное участие чиновника в принятии решений.

В Германии реформирование проводилось более последовательно и сопровождалось активным научным анализом, что отличало ее от других стран. На первом этапе реформирование коснулось федерального правительства: было внедрено бюджетное планирование, стала применяться вертикальная ротация чиновников, оптимизирована структура органов государственной власти, проведена приватизация части общественного сектора. Второй этап предусматривал те же мероприятия, но уже на местном уровне. Одновременно начали внедрять прогнозирование как метод инновационного управления. Результатом реформы было сокращение числа государственных служащих, децентрализация процесса принятия решений, повышение гибкости в бюджетной сфере.

Исследователи выделяют следующие четыре направления реформ, которые были публично провозглашены в большинстве стран:

• 1) снижение государственных расходов;
• 2) повышение адаптивных способностей к саморазвитию государств и реализации политики: преодоление сопротивления действовавшим законодательным актам и инновационным программам;
• 3) улучшение выполнения государством функций работодателя путем предоставления ему дополнительных полномочий по отбору персонала, но и при повышении его ответственности за качество работы;
• 4) повышение качества услуг, предоставляемых государством населению, и укрепление доверия к власти.

В табл. 12.2 приведены технологии решения базовых задач реформирования.

Таблица 12.2. Основные направления и технологии государственного реформирования^[2]

Базовые различия имеют место и в подходах к проведению реформ. В некоторых странах, особенно на начальном этапе, приоритетным считалось создание небольшой гражданской службы высшего уровня (Австралия и США). При таком подходе выделялась группа известных и авторитетных лидеров, которые помогали и координировали усилия различных министерств, решали конфликтные проблемы, справедливо оценивали затраты и результаты. Эти люди (несколько сотен человек) наделялись на 5—6 лет особым статусом, их нельзя было сместить. Позднее пришли к выводу, что выделение такой группы, да еще и наделение ее статусом «неприкасаемости», не всегда оправдано. Часто отбор в группу избранных проходил не исходя из компетентности и честности персоналий, а способом самовыдвижения или политического лоббирования.

Не все цели в полной мере были достигнуты. Лишь некоторым странам удалось довести результаты до запланированных, например получить экономию финансовых средств. Считается, что пока нигде не удалось создать «новую (идеальную) систему администрации». При этом факты публичного признания необходимости перемен, открытого обсуждения их хода и результатов, стремление выявить и обсудить факторы, препятствующие реформам, — говорят о внедрении принципов Public Administration.

Анализируя итоги проводимых реформ, исследователи убедились в неоднозначности их трактовки, а также в различиях при проведении процедуры оценивания. Эти сложности актуализировали новое направление в социологии — сравнительные исследования. Речь идет об исследованиях методом кейс-стади, когда сравниваются механизмы и результаты реформ (в сопоставимом контексте) в разных странах.

Исследования выявили массовые формы скрытого саботажа реформ, имитации их внедрения, системы двойного счета при оценке результатов. Изучение этого феномена (имитация) обозначено как перспективное и новое. Пока итоговые публикации, выраженные в оценивании форм имитации, глубины отклонения фактического поведения от обещанного (требуемого по сути реформ) отсутствуют.

Сравнительный анализ процесса и форм реформирования в различных странах показал важность «встроенности» новаций в систему культурных и национальных ценностей, наличия экономического и образовательного потенциала. То, что было хорошо для одной страны, в другой приводило к противоположным результатам. Эти факты должны оцениваться, закономерности выявляться, а результаты публично анализироваться — что и стало предметом науки Neto Public Administration (XXI в.).

• [1] См.: Мэннинг П., Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. М.: Весь мир. 2003.
• [2] Сост. по: Мэннинг Н., Царист H. Указ. соч.