Федеральный закон о недрах

Недра составляют важнейшую и крупнейшую часть природно-ресурсного потенциала страны и большинства ее регионов. Недра как подземное пространство территории государства и его континентального шельфа, включая содержащиеся в них полезные ископаемые, подземные воды, энергетические и другие ресурсы, являются ценнейшим достоянием, отпущенным природой, основой национального богатства государства. При этом понятно, что далеко не все месторождения полезных ископаемых и иной ресурсный потенциал недр исследованы и измерены. Поэтому, наряду с хозяйственными аспектами использования недр, проблемы их геологического изучения, разведки, создания задела на будущее, подготовки к промышленной добыче являются не менее, а, скорее, и более значительными, в том числе по затратам времени, финансовых и интеллектуальных ресурсов²'.

Существенно, что применительно к хозяйственной деятельности и актуальным вопросам гражданского оборота понятия недр как природного ресурса, добываемых из них полезных ископаемых и участков недр как одного из установленных Гражданским кодексом объектов недвижимости (то есть, в той или иной мере оборотоспособных объектов права) находятся в сложном соотношении. Так, неоднозначными являются пространственные соотношения и правовые характеристики месторождений полезных ископаемых и участков недр, прав на проведение геологических изысканий и добычу полезных ископаемых. В частности, переданные для хозяйственной деятельности участки недр могут включать как отдельные небольшие части разведанных месторождений, так и их же в целом. Предоставленные для геологического изучения территории могут включать провинции, охватывающие несколько месторождений и т. д.

Спорным и по-разному в мировой практике регулируемым является установление и разделение прав между государством и частными лицами на находящиеся в недрах и добытые полезные ископаемые. Не имеют четкого решения вопросы разграничения прав и обязанностей в регулировании недропользования между центром и регионами. Конституционная норма совместного ведения, призванная сбалансировать полномочия федеральных и региональных органов власти, не наполнена реальным содержанием; механизмы совместного ведения не разработаны.^[1]

Примечание

Упомянутые сложности, неоднозначность и неопределенность приводят к острым дискуссиям, возможным упущениям и постоянным корректировкам, изменениям в нормативной правовой базе недропользования (вплоть до радикальных решений, как, например, о полной централизации разрешительных процедур недропользования). Поэтому, пожалуй, одной из главных является рекомендация постоянно следить за состоянием и изменениями в законодательстве о недрах.

Основные действующие нормативные положения по регулированию недропользования в Российской Федерации включены в Федеральный закон о недрах. Рассмотрим в общем виде основные положения закона, имеющие непосредственное отношение к вопросам управления недвижимостью.

Недра определяются как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. В то же время, участок недр определен как предоставляемый пользователю для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений и других разрешенных видов деятельности горный отвод — имеющий точные координаты геометризованный блок недр.

Примечание

Подобное нормативное положение позволяет трактовать участок недр как один из компонентов определенного Гражданским кодексом имущественного комплекса предприятия, осуществляющего хозяйственную деятельность в области недропользования.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации.

Оборотоспособность участков недр существенно ограничена. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Тогда как права пользования недрами и участками недр могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. В то же время, установлено, что добытые из недр полезные ископаемые могут находиться как в государственной, так и в частной собственности. В этом контексте важную регулирующую роль играет Федеральный закон о соглашениях о разделе продукции.

Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля. Государственному учету и включению в государственный реестр подлежат:

• • все работы по геологическому изучению недр,
• • участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей,
• • лицензии на пользование недрами.

Существенно, что в соответствии с нормами закона Федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные подразделения не имеют права на следующие виды хозяйственной деятельности:

• • выполнение функций управления хозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых,
• • строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
• • коммерческая деятельность.

В компетенцию органов местного самоуправления районов, городов в сфере отношений недропользования входят:

• • участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;
• • развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;
• • предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;
• • приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений закона о недрах;
• • контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• • введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

В целом отношения недропользования на государственном уровне регулируются следующим комплексом федеральных законов: о недрах, соглашениях о разделе продукции, газоснабжении, государственном регулировании в области добычи и использования угля, драгоценных металлах и драгоценных камнях, континентальном шельфе Российской Федерации, лицензировании, а также соответствующими положениями и нормами Гражданского и Земельного кодексов. К этому следует добавить нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, в том числе на уровне субъектов Федерации в регионах разрабатываемых месторождений.

• [1] Детальный анализ вопросов регулирования недропользования можно наити вработах С. А. Кимельмана, в т. ч.: Кимельман С. А., Львов Д. С. Проблемы повышения эффективности управления собственностью на минерально-сырьевые ресурсы //Управление собственностью, 2006, № 1,стр. 13−19. Кимельман С. А., Кошкин Л. И. Соловьев М.М. Земельно-имущественные отношений инедропользование: основы управления. — М.: ВШПП. 2006, стр. 109−123,199−209.