Организационно-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации.

Охрана окружающей среды и законодательство об охране окружающей среды в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Законодатель выделяет полномочия: для органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а также основы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемые органами местного самоуправления.

Экологическое управление — совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в Российской Федерации.

Государственное управление в области охраны окружающей среды выражается в следующих функциях:

• 1) установление правовых норм, регламентирующих вопросы в области охраны окружающей среды, природоохранительного, природоресурсного законодательства, законодательства об административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, уголовного законодательства в области экологических преступлений;
• 2) принятие основ государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности;
• 3) осуществление контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля);
• 4) установление нормативов, государственных стандартов в области охраны окружающей среды;
• 5) государственный учет природных ресурсов и объектов, организация ведения государственных кадастров и мониторинга объектов окружающей среды;
• 6) экологическая оценка состояния окружающей среды.

Высшими государственными органами, осуществляющими политику в области охраны окружающей среды, являются: Президент РФ, Федеральное Собрание — парламент РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство РФ, органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ.

При аппарате Президента РФ существует Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по экологической безопасности, которая является постоянным рабочим органом Совета безопасности Российской Федерации по реализации возложенных на него задач в сфере обеспечения экологической безопасности личности, общества и государства.

Специальные органы, осуществляющие управление в области охраны окружающей среды — Минприроды России, Росприроднадзор, Росводресурсы, Рослесхоз, Роснедра, Ростехнадзор, а также иные органы, опосредованно участвующие в данном направлении, а также органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

Росводресурсы являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Роснедра являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды:

• — обеспечивают населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ;
• — принимают нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны атмосферного воздуха;
• — разрабатывают и реализуют региональные целевые программы охраны атмосферного воздуха;
• — участвуют в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха;
• — проводят мероприятия по защите населения при чрезвычайных ситуациях, представляющих угрозу для жизни и здоровья людей в результате загрязнения атмосферного воздуха;
• — осуществляют в пределах своей компетенции координации деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха;
• — информируют населения о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программ улучшения качества атмосферного воздуха и соответствующих мероприятий;
• — проводят мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;
• — разрабатывают и реализуют региональные целевые программы в области обращения с отходами, участвуют в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами и др.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и управления. Институт местного самоуправления пока еще недостаточно развит, однако его компетенция в сфере охраны окружающей среды сводится к большому объему вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Так, к предметам ведения местного значения относятся:

• — контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• — регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• — благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• — организацию утилизации и переработки бытовых отходов;
• — участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Прокуратура РФ является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

В систему прокуратуры субъектов РФ входят также приравненные к ним специализированные прокуратуры. К специализированным прокуратурам в области обеспечения исполнения природоохранительного законодательства относятся соответствующие природоохранные прокуратуры. Природоохранные прокуратуры осуществляют надзор как за деятельностью соответствующих государственных органов, осуществляющих регулирование вопросов, связанных с охраной окружающей среды, так и за деятельностью хозяйствующих субъектов, физических и юридических лиц.

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют государственный кадастровый учет и (или) государственную регистрацию прав в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются:

• 1) акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания, и устанавливающие наличие, возникновение, переход, прекращение права или ограничение права и обременение объекта недвижимости;
• 2) договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения недвижимого имущества на момент совершения сделки;
• 3) акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения;
• 4) свидетельства о праве на наследство;
• 5) вступившие в законную силу судебные акты;
• 6) акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
• 7) межевой план, технический план или акт обследования, подготовленные в результате проведения кадастровых работ в установленном федеральным законом порядке, утвержденная в установленном федеральным законом порядке карта-план территории, подготовленная в результате выполнения комплексных кадастровых работ и др.

Федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством РФ, осуществляется государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) в рамках единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.

В целях обеспечения охраны окружающей среды создается единая система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). Задачами единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) являются:

• — регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;
• — хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации о состоянии окружающей среды;
• — анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и (или) антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;
• — обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды.

Под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный экологический надзор включает в себя:

• — государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
• — государственный земельный надзор;
• — государственный надзор в области обращения с отходами;
• — государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;
• — государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
• — государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;
• — государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море РФ;
• — государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне РФ;
• — государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;
• — федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану);
• — федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;
• — федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;
• — федеральный государственный охотничий надзор;
• — государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;
• — государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.