Процесс муниципального управления

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• o основные административные процессы и принципы их регламентации;
• o принципы целеполагания, виды и методы планирования;
• o основные виды и процедуры внутриорганизационного контроля;

уметь

• o ставить цели и формулировать задачи, связанные с реализацией профессиональных функций;
• o анализировать коммуникационные процессы в организации и разрабатывать предложения по повышению их эффективности;
• o организовывать командное взаимодействие для решения управленческих задач;

владеть

o методами реализации основных управленческих функций (принятие решений, организация, мотивирование и контроль).

Содержание процесса муниципального управления и его основные характеристики

Муниципальное управление характеризуется не только организационным закреплением вариантов разделения управленческого труда, организационной структурой системы управления, связями между звеньями и уровнями системы управления, но и динамическими характеристиками управления как процесса.

Процесс (от лат. processus — продвижение, прохождение) — продвижение, последовательная смена состояний, тесная связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение.

Динамика управления — это постоянное или периодическое воздействие на объект системы муниципального управления через акты (введение нормативов, положений, распоряжений), действующие в течение определенных периодов времени и таким образом координирующих деятельность людей в управляемой системе.

Управленческий процесс, отражая динамическую, действенную, практическую сущность управления, представляет собой совокупность последовательных действий, процедур, регулирующих поведение объекта управления. В результате осуществления этих действий формируются управленческие отношения, достигаются цели, реализуются функции, принципы и методы управления, достигается его эффективность.

Вместе с тем процесс управления в динамике нельзя рассматривать только как технологию, только через совокупность процедур, которые имеют немаловажное значение для качества управления, но не исчерпывают его содержания. Более правильной будет характеристика процесса управления в контексте его социальной сущности: в какой степени в нем отражены потребности и возможности общества предупреждать и разрешать возникающие противоречия, осуществлять права и свободы, интересы граждан. Без учета этого даже самая передовая технология не может исключить опасности бюрократизации управленческого процесса, превращения системы управления в «вещь для себя». Процесс управления, таким образом, — это целостная управленческая деятельность субъектов управления (органов исполнительной власти и должностных лиц), как урегулированная нормами права (управленческий процесс), так и не регламентированная правом. Процесс управления как управленческая деятельность сочетает администрирование с политикой, предполагает способность управленцев разрабатывать управленческие решения, организовывать работу исходя из общенародных, общегосударственных интересов.

Постоянное воздействие — действующая функция, организационная структура управления, распределение полномочий, нормативные акты, инструкции и т. п., а также любая форма системы действующего хозяйственного механизма. Постоянное воздействие создает впечатление длительной устойчивости, неизменчивости, однако с изменением воздействия внутренних и внешних факторов приводит к изменению масштабности объекта управления, хозяйственных связей и т. д. Вот почему от руководителя управляющей системы требуется особое внимание и контроль за тем, чтобы новые условия, возникающие во внутренней и внешней среде, были отражены в процессе управления системой муниципального образования.

Периодическое воздействие — более активная форма воздействия, при котором руководитель принимает непосредственное участие в анализе информации о ходе деятельности объекта системы муниципального управления, подготовке вариантов принимаемых решений и их реализации.

В разные моменты времени предметом внимания руководителя могут быть различные аспекты управляемого объекта (системы), в том числе нормативные акты, закрепляющие или изменяющие статику управления. Эта деятельность руководителя также входит в процесс управления.

Видимость статичности управления создают также процессы разделения управленческого труда, когда отдельные виды работ выполняются лишь периодически и имеют ярко выраженный регулирующий характер. Но если рассматривать управление в целом как вид трудовой деятельности человека, то можно утверждать, что оно обладает всеми характеристиками трудового процесса. Исходя из этого, можно дать понятие процесса управления как совокупности целенаправленных действий руководителя и аппарата управления, направленных на обеспечение согласованной совместной деятельности людей для достижения поставленной цели.

Процесс независимо от сферы, в которой он осуществляется, отличают следующие присущие ему свойства — непрерывность, цикличность и последовательность.

Непрерывность обусловлена самой природой управления, связанной с необходимостью постоянного воздействия на соответствующие объекты. В процессе управления оценивается состояние объекта воздействия, выявляются проблемные ситуации, формулируются цели и задачи, ведется поиск путей их решения, организуется выполнение намеченного; затем оцениваются достигнутые результаты, выявляются новые проблемы. Непрерывность этих действий свидетельствует о цикличности процесса управления, которая проявляется в строго закономерном повторении указанных основных операций. Их единичный, одноразовый оборот — от возникновения проблемы до ее разрешения — называется управленческим циклом. До тех пор пока существуют заданные управленческие отношения, такие циклы непрерывно повторяются.

Содержание процесса управления характеризуется этапами, стадиями и операциями, а также средствами осуществления операций. Этап процесса управления определяется его содержанием, последовательным выполнением операций, присущим управленческой деятельности. Соблюдение очередности управленческих действий (операций) имеет важное значение для обеспечения высокого качества управления. Например, выработке конкретного управленческого решения должен предшествовать анализ исходной информации, а его осуществление требуется предварять созданием условий для деятельности исполнителей. Пренебрежение этими правилами снижает научную обоснованность управления, приводит к ошибкам в принятии или реализации решений либо предопределяет невозможность их практического выполнения.

Стадии процесса управления отражают временной промежуток его этапа. Обычно выделяются следующие общие стадии управленческого цикла применительно к одной проблеме:

• 1)выявление проблемы, нуждающейся в разрешении. Всякому акту воздействия предшествует уяснение его цели, ее постановка. Этот этап может протекать по-разному, в зависимости от масштабов объекта системы муниципального управления и конкретных условий его функционирования. В практической деятельности бывают случаи, когда этап формирования цели протекает как бы неосознанно, автоматически. Однако во всех случаях процесс управления, процесс воздействия начинается с формирования его цели, так как управление осуществляется для достижения определенной цели. Цель управления — это желаемое, возможное и необходимое состояние управляемой системы (объекта) муниципального образования. Процесс муниципального управления направлен на достижение этого состояния. Исходя из этого, можно сформулировать требования, предъявляемые к цели:
  • — определенность, ясность, значимость и достижимость;
  • — научная обоснованность и конкретность выражения требования развития объекта;
  • — содержание основной цели управления должно быть более высокого порядка. Так, например, цель управления муниципальным образованием должна соответствовать общей цели развития общества и государства.

Параллельно с целеполаганием ведется информационная работа, так как без достаточно полной информации трудно правильно сформулировать цель воздействия:

• 1)информационные операции. Они начинаются с целевой стадии и продолжаются на протяжении всего процесса управления;
• 2)анализ проблемы. Выясняются основные противоречия в текущем состоянии объекта системы муниципального управления относительно цели его развития. Следующим этапом является анализ ситуации. Ситуация — состояние управляемой системы (объекта), оцениваемое относительно цели развития объекта. Анализ ситуации — совокупность работ по оценке функционирования системы, поиску путей ее улучшения либо устранения нежелательной тенденции ее функционирования;
• 3)выработка проекта решения — переход к практической организации деятельности руководителя. Выработка и выбор вариантов действий определяются не только целью, но и наличием информации о тех или иных сферах деятельности, результатах анализа, показывающих слабые места работы;
• 4)рассмотрение проекта, в том числе согласование, обсуждение, экспертная оценка;
• 5)утверждение проекта, т. е. принятие решения. Причем операции разработки вариантов решений начинаются на стадии целеполагания и продолжаются до стадии практических действий;
• 6)доведение проекта до исполнителей;
• 7)организация исполнения принятого решения, в том числе контроль его исполнения;
• 8)пересмотр в случае необходимости ранее принятого решения, его корректировка, отмена или приостановление действия решения.

Конечно, не любой управленческий цикл в деятельности государственного (муниципального) органа включает все упомянутые стадии. Не всегда имеются основания для выявления проблем, подлежащих рассмотрению (сами граждане ставят вопросы в своих заявлениях, жалобах, которые аппарату управления нужно решать), не всегда требуются экспертные оценки.

Этапы процесса управления: целеполагание, аналитическая и информационная работа, выработка и выбор вариантов действий и организационно-практической работы.

На каждом этане субъект управления и другие его участники совершают ряд определенных, последовательно сменяющих друг друга действий (управленческих процедур).

По отношению к решению проблемы различаются процедуры ответственные и обеспечивающие. Выработка и принятие управленческих решений — наиболее ответственные действия, как и образующие их процедуры. Успех или неуспех управленческой деятельности, ее эффективность зависят прежде всего от качества и своевременности принятия решений. Речь в данном случае идет о главном решении применительно к одной проблеме. Другие процедуры (промежуточные, обеспечивающие) также сопровождаются управленческими решениями. Так, при осуществлении контроля принимаются решения о том, какие объекты проверить, какие стороны их деятельности охватить контролем, в какие сроки провести проверку, кому её поручить и т. д. Тем не менее контроль играет подчиненную роль — это обеспечивающая процедура именно для осуществления управленческого решения.

По управленческим функциям можно различать процедуры: прогнозирования, планирования, организации, регулирования, общего руководства и оперативного управления, стимулирования, контроля, учета.

По формам управляющего воздействия выделяются процедуры:

• o издания актов управления (нормативных, директивных, плановых и индивидуальных);
• o заключения договоров, соглашений;
• o совершения иных юридически значимых действий выдачи справок, удостоверяющих те или иные факты, снятия и заверения копий и т. д.;
• o совершения организационных действий (изучение положения дел на том или ином управляемом объекте, проведение проверок, совещаний, обобщение опыта и т. д.);
• o выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий: работа с информацией, подсчеты, делопроизводство, бухгалтерские операции и т. д.

На управленческий процесс влияет не только разнообразие управленческой деятельности, но и построение аппарата: несколько уровней (руководство — подчинение), множественность видов органов, различия в их компетенции, тесное взаимодействие. В сфере государственного управления часто один орган проявляет инициативу решения вопроса, другой — составляет проект решения, третий — даст на него заключение, четвертый — принимает решение, причем или самостоятельно, или по согласованию с другим органом, пятый — рассматривает жалобу на решение, если она подана, или пересматривает его в порядке общего контроля.

Значение управленческих процедур в том, что они:

• o создают устойчивый и четкий порядок управленческой деятельности при условии их рациональности и точного соблюдения на практике;
• o предполагают совершение органом управления таких действий и включение в процесс таких его участников, которые действительно необходимы и достаточны для правильного и законного разрешения дел;
• o могут способствовать научной обоснованности управленческих решений, предусматривая участие научных учреждений в разработке проектов решений, применение ведомственной и вневедомственной экспертизы;
• o создают условия для реальной демократизации управления, предусматривая участие в управленческом процессе граждан, различных институтов гражданского общества. Возможная коллизия мнений тоже требует процедур их разрешения;
• o обеспечивают реализацию прав, свобод и обязанностей граждан, поскольку отсутствие процедур создает неопределенность относительно того, какие меры должен предпринять орган управления, а какие — сам гражданин для реализации своего субъективного права;
• o устраняют канцелярско-бюрократические извращения при разрешении экономических, социальных, культурных, бытовых нужд граждан, предприятий, так как устанавливают единый порядок решения какого-либо индивидуального дела, оформления документов, запрещающего требовать от граждан справок и иных документов, содержащих сведения, которые вообще не нужны для решения дела или могут быть удостоверены путем предъявления паспорта, трудовой книжки, военного билета.

Любая процессуальная форма — не самоцель, а средство достижения эффективности в управлении. Соответственно и управленческие процедуры должны быть рациональными, свободными от педантизма и излишних формальностей. Иное создает препятствия на пути правильного по существу и оперативного управления. К сожалению, процедуры решения многих вопросов в государственном (муниципальном) управлении еще недостаточно отработаны и не снабжены прочными юридическими гарантиями, что затрудняет их реализацию, а значит, препятствует решению экономических и социальных задач.

Эти стадии представляют собой более детальную группировку операций управления по их специфике и значимости при осуществлении процесса управления муниципальным образованием. Операция — простейший вид управленческого воздействия (руководителя или аппарата управления). Последовательность и сочетание операций составляют процесс управления.

К средствам осуществления процесса управления муниципальным образованием следует отнести прежде всего информацию. Посредством информации осуществляется воздействие, а большая часть операций управления представляет собой работу с информацией. С другой стороны, к средствам воздействия следует отнести совокупность технических средств, широко используемых в работе аппарата управления: поручения, передача и переработка информации.

Способы осуществления процесса управления можно разделить на группы в соответствии с характером управленческого труда (информационно-аналитическая, интеллектуальная работа, проводимая с привлечением специальных методов): сбор, хранение, передача и переработка информации; анализ, расчет, разработка вариантов решений; организационная работа, в которой материализуется воздействие на управляемую систему (объект). В организационной работе существуют свои специфические методы, которые используются на заключительном этапе процесса управления и являются методами управления (экономические, организационно-административные и социально-психологические). К ним относятся способы разъяснения, убеждения, стимулирования, реализации заданий.

Для того чтобы управлять, необходимо не только решать, что и как делать, но и заставить людей это делать, заинтересовать, организовать, убедить, разъяснить, проконтролировать. Эти две группы способов осуществления процесса управления взаимосвязаны.

От правильного выбора методов управления зависит успех практических действий руководителя.

Распределение операций в процессе управления существенно влияет на эффективное функционирование системы муниципального управления. Общая последовательность операций управления соответствует последовательности выделения их групп, но в практической деятельности допускается определенная параллельность их выполнения с увеличением или снижением значимости тех или иных групп операций.

Операции по выбору методов управления сводятся в основном к сопоставлению цели воздействия с механизмом управления, дающим возможность выбора наиболее эффективных методов для достижения поставленной цели. Это операции аналитического характера, предполагающие проектирование новых блоков механизма муниципального управления, новых рычагов воздействия, на которых может базироваться тот или иной метод управления.

Операции практической организационной работы таковы: доведение распоряжений по данному решению до исполнителя, их разъяснение и уточнение, распределение заданий, учет и контроль их выполнения.

Таким образом, эффективность процесса муниципального управления зависит от организации управления (субъективный фактор) и от условий функционирования системы муниципального образования (объективный фактор).