Процедура государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов: цели, структура, проблемы

На сегодняшний день государственной регистрацией ведомственных нормативных правовых актов в Минюсте России занимается Департамент регистрации ведомственных нормативных правовых актов. Деятельность указанного структурного подразделения Минюста России регламентируется Положением о Департаменте регистрации ведомственных нормативных правовых актов, утвержденным приказом Минюста России от 18 февраля 2010 г. № 38. Согласно данному документу основными задачами Департамента являются:

• — участие в пределах компетенции Департамента в разработке общей стратегии государственной политики в сфере деятельности Минюста России;
• — обеспечение в пределах компетенции Департамента единства правового пространства Российской Федерации;
• — обеспечение соблюдения законности при принятии нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и иными органами в случаях, установленных законодательством РФ;
• — обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина.

Основная регистрационная нагрузка в Минюсте России падает на отдел государственной регистрации нормативных правовых актов в финансовой и экономической сферах и на отдел государственной регистрации нормативных правовых актов в правоохранительной и социальной сферах. Запись зарегистрированных ведомственных нормативных правовых актов в соответствующий реестр осуществляет отдел государственного реестра нормативных правовых актов.

Согласно правительственным нормам для регистрации ведомственного нормативного правового акта в Минюст России направляются:

• — нормативный правовой акт на бумажном носителе или в форме электронного документа. Нормативные правовые акты на бумажном носителе представляются в шести экземплярах (подлинник и пять копий, одна из которых согласно постановлению Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» может быть представлена на электронном носителе), подписанные либо утвержденные руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Нормативные правовые акты, созданные в форме электронных документов, подписываются с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, предоставляются на регистрацию в двух экземплярах (подлинник и одна копия);
• — справка, подписанная собственноручно руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, а созданная в форме электронного документа, — указанным должностным лицом с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, в которой излагаются основания для принятия акта, состояние правового регулирования вопросов, затрагивающих права и интересы граждан, сведения о ранее принятых нормативных актах по данному вопросу и подготовке предложений об их изменении или признании утратившими силу в связи с принятием акта, предоставляемого на государственную регистрацию, а также сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими органами;
• — в случаях когда актом вносятся изменения и дополнения в ранее принятые документы, последние прилагаются к направляемому на регистрацию нормативному правовому акту.

Подробный список того, что должно отражаться в данной справке, содержится в п. 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2010 г. № 72 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов“» в указанные Правила были внесены следующие изменения, которые затем сказались на содержании сопроводительных документов проектов нормативных правовых актов, направляемых на государственную регистрацию в Минюст России, и на заключениях о государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов. Так, согласно п. 4.1. Правила в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти — разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. При подготовке нормативного правового акта проводится не только его правовая экспертиза, но и антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой Правительством РФ.

Данные нормы внесены прежде всего в целях реализации как правовых норм, обладающих высшей юридической силой, а также норм иосгановления Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утвердившего Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Несмотря на то что в постановлении Правительства РФ от 20 февраля 2010 г. № 72 просматривался в большей степени императивный характер норм права, в нем содержались и неконкретные, на наш взгляд, санкции, поскольку в п. 14 говорилось, что в регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ. Логическое толкование нечетко сформулированной данной нормы наводит на мысль о том, что в регистрации ведомственного нормативного правового акта может быть и не отказано, но неясно по каким причинам. А может быть данную правовую «лазейку» нормодатель оставил специально? Но с какой целью? Или это простая правовая ошибка разработчиков постановления Правительства? В связи с этим следует заметить, что при формулировании норм права нужно использовать недвусмысленные выражения, а четкие, ясные и понятные термины.

Помимо этого, согласно п. 29.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации заключение Минюста России по результатам антикоррупционной экспертизы должно содержать сведения о наличии в законопроекте коррупциогенных факторов и предложения о способах их устранения либо сведения об отсутствии в законопроекте коррупциогенных факторов.

Однако здесь встает вопрос: все ли федеральные министерства и федеральные службы способны осуществлять такую комплексную оценку? Где взять грамотных специалистов в области оценки регулирующего воздействия? Каков алгоритм осуществления оценки регулирующего воздействия? Какой методикой следует пользоваться — той, которая разработана сотрудниками Минэкономразвития России? Но в этой методике упор сделан на прогнозирование главным образом экономических последствий, а не на предоставление социальных прогнозов. В этом отношении стоит ли использовать методики, разработанные в Республике Казахстан, где внимание уделено и социальным последствиям?

Помимо этого, из анализа рассматриваемой нормы можно сделать вывод, что федеральный орган исполнительной власти не всегда сам будет осуществлять данную оценку, а направлять проекты своих нормативных правовых актов в соответствующие инстанции, специально занимающиеся данными вопросами. Но таких органов не так уж много. Как говорят, «их можно пересчитать по пальцам!».

По аналогии с европейскими странами регламентация подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти должна осуществляться именно на законодательном, а не на подзаконном уровне. Юридической силы постановлений недостаточно для такой важной области общественных отношений, как подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Исполнительная власть, в силу своей природы, в своей правоприменительной деятельности всегда находится на «переднем крае» при общении с государственными органами, их организациями и предприятиями, органами местного самоуправления, предпринимателями и рядовыми гражданами, поскольку посредством ведомственной регламентации определяет государственную правовую политику в экономической сфере, образовательной, в сфере сельского хозяйства, охраны общественного порядка и т. д. Из этого следует, что указанные отношения являются особо важными и, естественно, нуждающимися в законодательной регламентации.

Определенные регистрационные, можно сказать контрольные, функции за результатами ведомственного нормотворчества выполняет Минюст России, который осуществляет государственную регистрацию в срок до 15 дней с момента получения ведомственного нормативного правового акта и сопровождающих его документов, а также осуществляет проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти по отбору нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации. В случае необходимости проведения многостороннего анализа нормативного правового акта установленный в 15 дней срок может быть продлен на 10 дней, а в исключительных случаях — до 30 рабочих дней. Между тем из опроса служащих Минюста России и ознакомления с регистрационными документами становится видно, что на практике указанные сроки часто не выполняются. Поэтому возникла проблема увеличения срока, предоставленного Министерству для осуществления государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Однако что же представляет собой процедура государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов?

После всестороннего анализа проекта ведомственного нормативного правового акта в Минюсте России делается заключение о нем, которое утверждается министром или его заместителем. В заключении указывается:

• — полное название нормативного правового акта;
• — дата поступления;
• — краткое содержание нормативного правового акта;
• — общий вывод.

Заключение

подписывают эксперт либо начальник Отдела государственной регистрации нормативных правовых актов в финансовой и экономической сферах, либо начальник Отдела государственной регистрации нормативных правовых актов в правоохранительной и социальной сферах, либо руководитель Департамента регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Однако сама процедура государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов не является такой простой, как может показаться на первый взгляд, поскольку она включает в себя четыре ключевые стадии: юридическую экспертизу соответствия проекта нормативного акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера нормативному акту; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов исполнительной власти.

При этом особое внимание уделяется не только правовой экспертизе, но и такому ее виду, как антикоррупционная экспертиза, которая осуществляется в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Иногда Минюст России регистрирует не весь нормативный правовой акт, а лишь его отдельную часть, например приложение к нормативному правовому акту. Однако здесь может возникнуть вопрос о легитимности такого акта, зарегистрированного частично.

При регистрации федеральные министерства на практике часто используют и такой прием: посылают в неофициальном порядке проект нормативного правового акта для предварительной экспертизы, которую можно назвать вторичной, так как подобную, а может быть даже более основательную, проект нормативного правового акта проходил уже в правовой службе федерального органа исполнительной власти. Когда же нормативный документ будет подписан руководством и официально, с соблюдением всех атрибутов, поступит на государственную регистрацию, то это будет уже третья, а может быть — и четвертая или даже пятая экспертиза. Таким образом, мы видим, что федеральные министерства и ведомства иной раз проявляют некоторую осторожность при регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Если после проведения правовой экспертизы нормативному правовому акту какого-либо федерального органа исполнительной власти Минюст России отказывает в государственной регистрации, то данный властный орган может оформить просьбу вернуть нормативный правовой акт на доработку.

Согласно постановлению Правительства РФ от 8 мая 1992 г. № 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» министерство или ведомство, которому отказывали в государственной регистрации, было вправе обжаловать решение Минюста России в Правительстве РФ, но с принятием 13 августа 1997 г. Правительством постановления № 1009 ситуация в корне изменилась, поскольку процедура обжалования была упразднена. Однако некоторые ведомственные нормативные правовые акты под предлогом их ненормативного содержания в отдельных случаях не регистрируются Минюстом. Примером может служить приказ Минздравсоцразвития России от 12 декабря 2011 г. № 1526. 29 сентября 2011 г. был принят приказ Минздравсоцразвития России № 1086, МЧС России № 550, Минобрнауки России № 2415, Минкомсвязи России № 241 «Об утверждении Концепции создания Интернет-службы психологической помощи населению и комплексного плана мероприятий по ее реализации». Данный акт не только не был официально опубликован, но и зарегистрирован в Минюсте России, хотя он явно носит «межведомственный характер», а это значит, что он нуждается в государственной регистрации. Несмотря на то что в нем имеется много статистических и декларативных положений, там присутствуют и обязывающие по характеру правового регулирования нормы права, которые содержатся в разд. V. В частности, в этом смешанном по своей юридической природе документе отмечается, что «программное обеспечение и технологические средства, обеспечивающие функционирование разделов официальных сайтов учреждений по оказанию психологической помощи населению, должны предусматривать возможность доступа пользователей для ознакомления с информацией, размещенной на сайте, на основе распространенных вебобозревателей (программы, предоставляющие пользователям возможность доступа к информации, содержащейся на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет)». Есть в разд. V и запрещающие нормы. Например, там говорится, что не должна предусматриваться установка на компьютеры пользователей специально созданных для просмотра сайтов программных и технических средств на платной основе. Анализ данной нормы говорит о том, что она напрямую касается проблемы прав граждан, закрепленных в ст. 29 Конституции РФ, в ч. 4 которой отмечается, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». В данном случае речь идет о свободном доступе к получению информации, а это лишний раз говорит о том, что акт затрагивает права граждан, следовательно, он нуждается в регистрации.

Между тем основная проблема здесь не в противоречии решения Минюста России правительственному акту, т. е. не в юридических коллизиях, а в правоприменении. Нуждающимся в изменении является судебная практика, поскольку суды общей юрисдикции не принимают решения по исковым заявления от граждан, их объединений и юридических лиц, в которых содержатся ссылки на нормы ведомственных нормативных правовых актов, которые не прошли государственную регистрацию в Минюсте России.

Решение данной проблемы, на наш взгляд, заключается в необходимости внесения изменений в законодательство, в соответствии с которыми все без исключения ведомственные нормативные правовые акты должны проходить процедуру государственной регистрации, поскольку изъятие из процедуры государственной регистрации каких-либо ведомственных нормативных правовых актов неотвратимо приведет к нарушению прав человека и гражданина. Не существует нормативных правовых актов, которые бы прямо либо косвенно не выходили на проблему реализации прав и свобод человека и гражданина.

Однако на сегодняшний день решить указанную проблему таким образом не представляется возможным, так как это практически будет не под силу Минюсту России — регистрировать все без исключения ведомственные нормативные правовые акты. Для реализации данной задачи нужны огромные людские, материальные, технические и иные ресурсы. В связи с этим к решению поставленной проблемы следует идти поэтапно, расширяя перечень актов, нуждающихся в государственной регистрации. Нужно разработать переходные положения к 100%-ной регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Как показал проведенный анализ, регистрационная работа Минюста России является, с одной стороны, дополнительной мерой по обеспечению единого правового пространства в Российской Федерации, с другой — правовым инструментарием, с помощью которого выявляют юридические нормы, ущемляющие права, свободы и законные интересы человека и гражданина либо возлагающие на граждан обязанности, не предусмотренные законодател ьством.